淺論商事制度改革中遇到的問(wèn)題與對(duì)策

漢中市西鄉(xiāng)縣市場(chǎng)監(jiān)管局局長(zhǎng) 孫旭

隨著商事制度改革系列措施的陸續(xù)推進(jìn)，創(chuàng)業(yè)門檻得到降低，營(yíng)商環(huán)境得到優(yōu)化，市場(chǎng)活力得到釋放，大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新的局面形成，但政策措施在基層實(shí)際落實(shí)過(guò)程中，存在一些不足，筆者就幾個(gè)方面談?wù)劥譁\的認(rèn)識(shí)。

一、商事制度改革中存在的一些新問(wèn)題

（一）“證照”銜接面臨困難，監(jiān)管執(zhí)法存風(fēng)險(xiǎn)。一是法律法規(guī)缺乏及時(shí)跟進(jìn)。“先照后證”是商事制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，政府部門對(duì)權(quán)責(zé)清單進(jìn)行梳理和調(diào)整，明確了各部門監(jiān)管職責(zé)。而“前置”變“后置”后“證”與“照”的銜接問(wèn)題引發(fā)了一些思考：“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則厘清監(jiān)管職責(zé)，然而在取得營(yíng)業(yè)執(zhí)照后許可證辦理期限要求、職責(zé)邊界、負(fù)面清單等方面，未在法律法規(guī)、規(guī)章制度等做出詳盡規(guī)定。工商(市場(chǎng)監(jiān)管)部門發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照履行“雙告知”職責(zé)，告知申請(qǐng)人和相關(guān)主管（審批）部門，市場(chǎng)主體到相關(guān)主管部門提交申請(qǐng)成為許可申請(qǐng)人，而對(duì)于正在審批過(guò)程中或者不符合審批條件的市場(chǎng)主體，許可部門未對(duì)其相關(guān)信息告知工商（市場(chǎng)監(jiān)管）部門，導(dǎo)致“證”與“照”未完全實(shí)現(xiàn)閉環(huán)。許可申請(qǐng)人要經(jīng)歷多長(zhǎng)期限可取得許可證？未取得行政許可，具體哪些底線不能觸碰？不符合審批條件或許可證被審批部門吊銷、撤銷，應(yīng)該由哪個(gè)部門、履行哪些手續(xù)督促其變更營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍或注銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照？在市場(chǎng)交易活動(dòng)中，大量的前置審批轉(zhuǎn)變?yōu)楹笾脤徟?，如果沒(méi)有法律制度約束，沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)防控，“證”與“照”銜接的問(wèn)題務(wù)必會(huì)存在一定的潛在風(fēng)險(xiǎn)。二是“證”與“照”銜接脫鉤會(huì)使政府公信力受影響。營(yíng)業(yè)執(zhí)照經(jīng)營(yíng)范圍載入經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，而部分市場(chǎng)主體遲遲未提交許可申請(qǐng)或未取得行政許可，加之，部分市場(chǎng)主體申請(qǐng)時(shí)有隨意性，沒(méi)有辦理許可證也不到工商（市場(chǎng)監(jiān)管）部門辦理經(jīng)營(yíng)范圍變更或注銷登記，可能導(dǎo)致“證”與“照”不對(duì)稱或者銜接不緊密，會(huì)在一定程度上影響政府公信力。

（二）未有效銜接，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)不完善。一是信用信息不完善。商事制度改革之后，傳統(tǒng)的監(jiān)管方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐孕庞帽O(jiān)管為核心的新常態(tài)，“一條例、五規(guī)章”的頒布明確了市場(chǎng)主體及監(jiān)管部門信息公示項(xiàng)目及相關(guān)要求，而企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)欠缺完善，如：有前置許可的營(yíng)業(yè)執(zhí)照已過(guò)期卻無(wú)提示限制措施，企業(yè)依然可提交公示年報(bào)及即時(shí)信息；信用評(píng)級(jí)未記載到企業(yè)名下；企業(yè)的法定代表人（負(fù)責(zé)人）、高管的相關(guān)信用信息未在公示系統(tǒng)體現(xiàn)；其他監(jiān)管執(zhí)法部門的信用約束未體現(xiàn)，企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)信息匯集不夠全面。二是部分公示信息重疊。信息公示的目的是為了保障公平競(jìng)爭(zhēng)，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)的信用約束，保證交易安全，而《企業(yè)信息公示暫行條例》規(guī)定工商及相關(guān)的部門的公示信息職責(zé)里包含企業(yè)的出資信息、行政許可信息、行政處罰信息，而企業(yè)應(yīng)公示的內(nèi)容仍包含以上項(xiàng)目，這就在一定程度上使企業(yè)信息公示變得重疊與繁雜，既給企業(yè)帶來(lái)了挑戰(zhàn)，也影響了企業(yè)信息公示系統(tǒng)的整體運(yùn)轉(zhuǎn)效率。三是“互聯(lián)網(wǎng) ”、大數(shù)據(jù)分析應(yīng)用不到位。企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)設(shè)計(jì)通過(guò)各部門匯集市場(chǎng)主體的登記備案信息、許可審批信息、監(jiān)管處罰信息及其他信用相關(guān)信息等大量數(shù)據(jù)，通過(guò)信息公示實(shí)現(xiàn)共享，卻未從數(shù)據(jù)分析與平臺(tái)建設(shè)的角度來(lái)嘗試解決食品藥品安全、消費(fèi)安全、安全生產(chǎn)、金融安全、網(wǎng)商監(jiān)管過(guò)程中的瓶頸。

（三）信用信息“沉睡”,利用率不高。現(xiàn)實(shí)中，企業(yè)公示信息重公開(kāi)、輕應(yīng)用，全社會(huì)重誠(chéng)信的局面還未形成。不管是管理部門公示的信息還是企業(yè)公示的信息，多數(shù)處于為公示而公示，對(duì)于信用信息的轉(zhuǎn)化、利用率較低。一是相關(guān)部門不夠重視。中央文明辦、最高人民法院、公安部等8個(gè)部門聯(lián)合簽署印發(fā)的《“構(gòu)建誠(chéng)信懲戒失信”合作備忘錄》等相關(guān)聯(lián)合懲戒文件下發(fā)后，具體到各個(gè)部門，由于受傳統(tǒng)“單一化”監(jiān)管模式的影響，認(rèn)為商事制度改革是工商（市場(chǎng)監(jiān)管）部門的事情，對(duì)于信息的公示、共享、聯(lián)合制約思想上不重視，行動(dòng)上不積極。結(jié)果是，失信未得到懲處，守信得不到益處。二是信用產(chǎn)品轉(zhuǎn)化利用率低。企業(yè)信用信息作為市場(chǎng)資源配置的公共產(chǎn)品，以滿足政府、企業(yè)、個(gè)人對(duì)于信用產(chǎn)品的需求為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。政府在項(xiàng)目建設(shè)、招投標(biāo)、政府采購(gòu)等方面對(duì)信息產(chǎn)品使用、制約不足，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、商品采購(gòu)、購(gòu)物消費(fèi)等商品消費(fèi)領(lǐng)域應(yīng)用不深入、不廣泛，導(dǎo)致信用產(chǎn)品的價(jià)值未充分體現(xiàn)。

（四）執(zhí)法主體不明確，無(wú)證照經(jīng)營(yíng)較多。商事制度改革后，準(zhǔn)入門檻的大幅降低，部分市場(chǎng)主體注冊(cè)登記具有隨意性，以往的市場(chǎng)“紅盾巡查員”身影少見(jiàn)，“試水者”也越來(lái)越多。加之，“先證后照”向“先照后證”的轉(zhuǎn)化，原先的以工商主導(dǎo)、其他部門協(xié)同轉(zhuǎn)化為各部門依據(jù)職責(zé)查處的無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處機(jī)制，“前置”轉(zhuǎn)變?yōu)椤昂笾谩睂徟?，按照“誰(shuí)審批、誰(shuí)監(jiān)管、誰(shuí)主管、誰(shuí)監(jiān)管”的原則，無(wú)證非法從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)應(yīng)該由主管部門查處，然而在無(wú)單行法對(duì)無(wú)證照經(jīng)營(yíng)查處進(jìn)行專項(xiàng)規(guī)定時(shí)，按照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》中第四條：“下列違法行為，由工商行政管理部門依照本辦法的規(guī)定予以查處：(一)應(yīng)當(dāng)取得而未依法取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件和營(yíng)業(yè)執(zhí)照，擅自從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的無(wú)照經(jīng)營(yíng)行為;(五)超出核準(zhǔn)登記的經(jīng)營(yíng)范圍、擅自從事應(yīng)當(dāng)取得許可證或者其他批準(zhǔn)文件方可從事的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的違法經(jīng)營(yíng)行為。前款第(一)項(xiàng)、第(五)項(xiàng)規(guī)定的行為，公安、國(guó)土資源、建設(shè)、文化、衛(wèi)生、質(zhì)檢、環(huán)保、新聞出版、藥監(jiān)、安全生產(chǎn)監(jiān)督管理等許可審批部門(以下簡(jiǎn)稱許可審批部門)亦應(yīng)當(dāng)依照法律、法規(guī)賦予的職責(zé)予以查處”規(guī)定工商部門和相關(guān)主管部門均有查處職責(zé)，這就會(huì)在一定程度上造成執(zhí)法推諉。加之，信用約束、聯(lián)合懲戒的作用未完全凸顯，導(dǎo)致一定量的無(wú)照無(wú)證經(jīng)營(yíng)情況的存在。

二、工作的建議

（一）在法律法規(guī)制度上求健全。以“有法可依、于法有據(jù)”為前提，對(duì)于各部門事權(quán)的邊緣性、系統(tǒng)性都應(yīng)作出專項(xiàng)明確規(guī)定。權(quán)責(zé)清單的劃分對(duì)各審批部門的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行了確定，而前置調(diào)整為后置的證照銜接問(wèn)題，應(yīng)該從實(shí)際出發(fā)，研究制定科學(xué)規(guī)范而又符合實(shí)際操作的法律制度條款，對(duì)于期限的要求、過(guò)錯(cuò)的認(rèn)定、合理義務(wù)的承諾、負(fù)面清單的邊界需要做出具體的規(guī)定，確保證照銜接有一定的要求、依據(jù)。同時(shí)，如何對(duì)公共信息進(jìn)行應(yīng)用、如何聯(lián)合制約、無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處主體等都需要進(jìn)一步明確或者完善，切實(shí)指導(dǎo)基層如何監(jiān)管的問(wèn)題。

（二）在信息公示系統(tǒng)上爭(zhēng)完備。按照《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014-2020年）的通知》要求，樹(shù)立“以信用促監(jiān)管、以信息強(qiáng)監(jiān)管”的理念，統(tǒng)一信息采集標(biāo)準(zhǔn)，整合監(jiān)管資源，刪減重復(fù)性的公示項(xiàng)目，對(duì)相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行改進(jìn)。如：對(duì)有前置許可營(yíng)業(yè)執(zhí)照過(guò)期的市場(chǎng)主體提示其應(yīng)履行的責(zé)任并限制其公示信息、增加部門間證照聯(lián)動(dòng)監(jiān)管信息的互聯(lián)互通、對(duì)履約守信的市場(chǎng)主體可公示進(jìn)行激勵(lì)、拓寬列入經(jīng)營(yíng)異常名錄的事由、對(duì)市場(chǎng)主體的高管（負(fù)責(zé)人）建立評(píng)價(jià)機(jī)制并進(jìn)行公示等，進(jìn)一步建立健全企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)的功能，更充分體現(xiàn)企業(yè)信用信息公示平臺(tái)對(duì)誠(chéng)信體系建設(shè)的支撐作用，真正便于監(jiān)管部門監(jiān)管，強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)者自律，方便公眾對(duì)信息信用產(chǎn)品的使用，降低交易風(fēng)險(xiǎn)。

（三）在信用產(chǎn)品利用上求實(shí)效。不管是要求企業(yè)信息的公示還是各監(jiān)管信息的公示，最終目的是為了使市場(chǎng)安全并且具有活力，而加強(qiáng)對(duì)信息信用的應(yīng)用是關(guān)鍵，雖然督促企業(yè)公示、加強(qiáng)信用監(jiān)管宣傳能在一定程度上能提高信息的利用率，然而只有通過(guò)信用產(chǎn)品的利用、轉(zhuǎn)化才能從根本上增強(qiáng)信用信息公示的倒逼壓力。政府部門在重大項(xiàng)目建設(shè)、政府采購(gòu)、招標(biāo)投標(biāo)、國(guó)有土地出讓，企業(yè)投融資管理、公共資源交易等方面加強(qiáng)對(duì)信息信用產(chǎn)品的應(yīng)用，在商品流通領(lǐng)域，鼓勵(lì)在投融資、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、商品采購(gòu)、購(gòu)物消費(fèi)等經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中強(qiáng)化對(duì)信息信用產(chǎn)品的利用，能增強(qiáng)市場(chǎng)內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力，順應(yīng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的潮流，成為未來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)。

（四）在簡(jiǎn)易退出機(jī)制上破難點(diǎn)。如果退出機(jī)制不簡(jiǎn)便，便會(huì)產(chǎn)生很多弊端，既影響了整個(gè)市場(chǎng)主體數(shù)量的真實(shí)性，更影響了政府宏觀經(jīng)濟(jì)決策和利用大數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管。因此，對(duì)于實(shí)際沒(méi)有開(kāi)業(yè)和沒(méi)有債權(quán)債務(wù)的企業(yè)來(lái)說(shuō)，簡(jiǎn)易注銷程序能解決“進(jìn)門容易出門難的問(wèn)題”，幫助企業(yè)快速、方便退出市場(chǎng)，減少市場(chǎng)主體總量中的沉積數(shù)據(jù)，提高監(jiān)管工作效能。

（五）在“依職責(zé)”與“協(xié)同”上求效能。各職能部門按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定及“權(quán)力清單”的劃分，履行本部門監(jiān)管職責(zé)，防止“踢皮球”的現(xiàn)象發(fā)生。在履行各部門監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，就如何就“證”與“照”之間做好銜接及聯(lián)合懲戒等進(jìn)行積極溝通，完善聯(lián)席會(huì)議制度和聯(lián)合執(zhí)法，聯(lián)合統(tǒng)籌協(xié)調(diào)社會(huì)信用體系建設(shè)相關(guān)工作，聯(lián)合推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信、企業(yè)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)，聯(lián)合研究制定符合本地區(qū)社會(huì)信用體系建設(shè)中長(zhǎng)期規(guī)劃等，形成監(jiān)管合力，避免因“寬進(jìn)”造成監(jiān)管缺位現(xiàn)象，管好“大市場(chǎng)”，形成現(xiàn)代化的協(xié)同監(jiān)管體系。

（六）在大數(shù)據(jù)融合上抓效能。按照國(guó)務(wù)院《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要的通知》的總體部署，在食品藥品安全、消費(fèi)安全、安全生產(chǎn)、金融安全等領(lǐng)域，推動(dòng)整合并及時(shí)向社會(huì)公開(kāi)有關(guān)市場(chǎng)監(jiān)管數(shù)據(jù)、抽查檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)、違法失信數(shù)據(jù)、投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)和市場(chǎng)主體依法依規(guī)應(yīng)公開(kāi)的數(shù)據(jù)，構(gòu)建大數(shù)據(jù)監(jiān)管，并研究制定操作性強(qiáng)的專項(xiàng)監(jiān)管、懲戒措施，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行關(guān)聯(lián)分析，及時(shí)掌握市場(chǎng)主體經(jīng)營(yíng)行為、規(guī)律與特征，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象，提高科學(xué)決策和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)判能力，加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)主體的事中事后監(jiān)管。