獨(dú)家解讀丨“上海2040”草案公示，哪些特點(diǎn)值得關(guān)注？

wmlinsh 2016-08-24

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編者按

《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案（簡(jiǎn)稱“上海2040”）向公眾揭開了面紗，這是中央城市工作會(huì)議后，我國(guó)第一個(gè)向全社會(huì)征求意見、并展望到2040年的超大城市總體規(guī)劃。中國(guó)城市規(guī)劃網(wǎng)特邀行業(yè)專家解讀“上海2040”中的亮點(diǎn)，以期對(duì)中國(guó)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型起到一定的啟示。

2016年8月22日下午，上海市政府召開新聞發(fā)布會(huì)，就《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》草案（以下簡(jiǎn)稱“上海2040”）向全社會(huì)開展公示。這是中央城市工作會(huì)議后，我國(guó)第一個(gè)向全社會(huì)征求意見、并展望到2040年的超大城市總體規(guī)劃。結(jié)合2014年發(fā)布的“上海2040”總規(guī)的指導(dǎo)意見、2015年發(fā)布的“上海2040”總規(guī)綱要和這次的公示稿，可以整理出本次上海城市總體規(guī)劃編制的一些特點(diǎn)，對(duì)于中國(guó)城市規(guī)劃轉(zhuǎn)型會(huì)有一些方向性的啟示意義：

一

建立“目標(biāo)-指標(biāo)-策略”的規(guī)劃邏輯

“全球城市”是“上海2040”始終明確的發(fā)展方向。這次的公示稿進(jìn)一步明晰了上海至2040年的發(fā)展總目標(biāo)，即“卓越的全球城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市”，以及三個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域的子目標(biāo)，即建設(shè)“令人向往的創(chuàng)新之城、人文之城、生態(tài)之城”。而在公示稿的框架體例上，上述三個(gè)子目標(biāo)都有專門的章節(jié)表述，并通過指標(biāo)監(jiān)測(cè)和策略指引予以落實(shí)。這無疑是“上海2040”規(guī)劃成果的內(nèi)在邏輯，也體現(xiàn)了城市總體規(guī)劃由規(guī)定性技術(shù)文件向戰(zhàn)略性公共政策的重要變化。

二

注重“守底線”與“強(qiáng)彈性”的規(guī)劃平衡

這是一個(gè)面向互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)時(shí)代新趨勢(shì)要求的規(guī)劃，以互聯(lián)網(wǎng)為代表的新一代信息技術(shù)對(duì)城市生活、生產(chǎn)、治理方式產(chǎn)生的深刻影響，如何通過規(guī)劃在空間和功能布局上予以積極應(yīng)對(duì)始終是個(gè)大命題。“上海2040”明確提出要探索超大型城市“底線約束、內(nèi)涵發(fā)展、彈性適應(yīng)”的創(chuàng)新發(fā)展模式，就是在尋求變與不變間的規(guī)劃平衡。一方面，在堅(jiān)守土地、人口、環(huán)境、安全四條發(fā)展底線要求下，嚴(yán)格劃定生態(tài)保護(hù)控制線、永久基本農(nóng)田控制線、城市開發(fā)邊界、文化保護(hù)控制線；另一方面，則是建立空間留白和動(dòng)態(tài)維護(hù)機(jī)制，探索具有彈性和韌性的城市結(jié)構(gòu)。這反映出從愿景式終極目標(biāo)思維向底線約束型過程控制思維的轉(zhuǎn)變。

三

構(gòu)建“開放、協(xié)調(diào)”的空間發(fā)展格局

在空間上更加注重區(qū)域一體化的協(xié)調(diào)發(fā)展。區(qū)域?qū)用?/span>以構(gòu)建世界級(jí)城市群、強(qiáng)化長(zhǎng)三角地區(qū)聯(lián)動(dòng)發(fā)展為導(dǎo)向，成果中特別提到積極推動(dòng)跨行政區(qū)的上海大都市圈同城化發(fā)展；市域?qū)用?/span>著力打造“網(wǎng)絡(luò)化、多中心、組團(tuán)式、集約型”的空間體系，形成“主城區(qū)-新城-新市鎮(zhèn)-鄉(xiāng)村”組成的市域城鄉(xiāng)體系?？梢?，“上海2040”的空間格局實(shí)質(zhì)上是由主城區(qū)和郊區(qū)兩個(gè)空間層次構(gòu)成，在主城區(qū)是由外環(huán)線內(nèi)的中心城整合其周邊的四個(gè)片區(qū)形成緊湊集約的空間格局；在郊區(qū)是由以新城、核心鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)為增長(zhǎng)極核的城鎮(zhèn)圈作為空間組織單元。這一思路體現(xiàn)出與過往城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的顯著差異，反映了由行政式層級(jí)化城市格局向開放式網(wǎng)絡(luò)化城市群格局轉(zhuǎn)變的空間規(guī)劃思路。

四

突出“以人民為中心”的規(guī)劃價(jià)值

“上海2040”規(guī)劃中非常強(qiáng)調(diào)規(guī)劃如何服務(wù)于人的全面發(fā)展，這一點(diǎn)在其“幸福人文之城”的子目標(biāo)中有充分的體現(xiàn)。主要反映在兩個(gè)方面：一是提出15分鐘社區(qū)生活圈的概念，并將此作為上海打造低碳社區(qū)生活的基本空間單元。按照規(guī)劃，要在15分鐘步行可達(dá)范圍內(nèi)為全年齡段人群提供高品質(zhì)公共服務(wù)、舒適的公共空間和開放共享的社區(qū)環(huán)境，人的各類日?；顒?dòng)通過小尺度、高密度的街道網(wǎng)絡(luò)和人性化的慢行系統(tǒng)來進(jìn)行組織。二是提出建立適應(yīng)老齡化社會(huì)的公共服務(wù)體系，在規(guī)劃中不光涉及一般性的養(yǎng)老服務(wù)和設(shè)施規(guī)劃，還提及如何建立利于老年人醫(yī)療保健、學(xué)習(xí)成長(zhǎng)、文化交流的社會(huì)環(huán)境，相信這也是對(duì)上海未來高齡化社會(huì)的一個(gè)呼應(yīng)。這體現(xiàn)了由經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向?yàn)橹?/strong>向以人為本的規(guī)劃價(jià)值取向的轉(zhuǎn)變。

五

率先提出“建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)”

在相關(guān)文件中注意到，上海希望通過本輪城市總體規(guī)劃在規(guī)劃領(lǐng)域的創(chuàng)新來倒逼城市轉(zhuǎn)型。因此早在兩年前就在相關(guān)政策文件中提出“建設(shè)用地負(fù)增長(zhǎng)”的要求，規(guī)劃公示成果也聚焦存量時(shí)代特點(diǎn)，突出土地利用方式由增量規(guī)模擴(kuò)張向存量質(zhì)量的效益提升轉(zhuǎn)變，主要以城市有機(jī)更新大力促進(jìn)城市空間立體、復(fù)合開發(fā)利用；強(qiáng)化廣域空間統(tǒng)籌，推動(dòng)城市功能由陸域向海域拓展，由地上向地下拓展。這些規(guī)劃舉措都可以視為上海在順應(yīng)生態(tài)文明背景下城市資源環(huán)境緊約束的發(fā)展大趨勢(shì)，體現(xiàn)了對(duì)高密度超大城市的引導(dǎo)由外延增長(zhǎng)型發(fā)展向內(nèi)生創(chuàng)新型發(fā)展轉(zhuǎn)變。

六

探索“開門做規(guī)劃”的組織模式

在新聞發(fā)布會(huì)上，“上海2040”的編制方特別介紹了把“統(tǒng)籌政府、社會(huì)、市民三大主體，鼓勵(lì)全社會(huì)共建、共治、共享”貫穿于規(guī)劃編制的全過程。不僅有政府各委辦局、各區(qū)的積極參與，還發(fā)動(dòng)全社會(huì)各領(lǐng)域的專家學(xué)者以不同形式介入總規(guī)編制過程中，同時(shí)在各階段以不同的形式全面發(fā)動(dòng)社會(huì)各界參與總規(guī)編制。包括這次“上海2040”公示的成果，除了常見的總規(guī)技術(shù)文本和報(bào)告外，還有形式更加活潑的公眾讀本，也反映出組織方的良苦用意。

從歷史的維度看，這是上海編制的第五版城市總體規(guī)劃。以往的歷版總規(guī)在中國(guó)城市規(guī)劃的歷史上都留下了重要印跡?！吧虾?040”，也將對(duì)這座城市和城市規(guī)劃行業(yè)產(chǎn)生新的貢獻(xiàn)！

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來自： wmlinsh > 《城市規(guī)劃》

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