項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是政府或政府指定的相關(guān)機(jī)構(gòu)擔(dān)任，在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)具體PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作的主體；是平等參與具體PPP項(xiàng)目，與社會資本協(xié)商、談判，建立合作關(guān)系的主體；是PPP項(xiàng)目中重要的參與主體。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)一般是在項(xiàng)目完成識別后，在進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備階段初期成立。

　　一、實(shí)施機(jī)構(gòu)的擔(dān)任主體

　　政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。但是，關(guān)于行業(yè)運(yùn)營公司、其他機(jī)構(gòu)和單位能否擔(dān)任項(xiàng)目實(shí)施主體，各部委的規(guī)定不一致，實(shí)踐中也不盡相同。

財(cái)政部和發(fā)改委的法規(guī)文件對實(shí)施機(jī)構(gòu)擔(dān)任主體的規(guī)定不一致。

　　1、按照財(cái)政部的規(guī)定，只有政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。2014年11月財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南》第十條：政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位可作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、采購、監(jiān)管和移交等工作?！睋?jù)此規(guī)定，有三類主體可以作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)：一是政府；二是政府指定的有關(guān)職能部門；三是政府指定的事業(yè)單位。

　　2、發(fā)改委則認(rèn)為行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)也可以作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。發(fā)改委于2014年12月發(fā)布《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，規(guī)定：“明確實(shí)施主體。按照地方政府的相關(guān)要求，明確相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)，作為政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，在授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的前期評估論證、實(shí)施方案編制、合作伙伴選擇、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目組織實(shí)施以及合作期滿移交等工作”。

　　3、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》則規(guī)定縣級以上政府可以授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》由國家發(fā)展和改革委員會、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國人民銀行六部委于2015年4月發(fā)布，是目前關(guān)于PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的法律效力最高的規(guī)定，其十四條規(guī)定：“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)授權(quán)有關(guān)部門或單位作為實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)特許經(jīng)營項(xiàng)目有關(guān)實(shí)施工作，并明確具體授權(quán)范圍?！卑凑胀ǔ＠斫?，此處的“單位”不僅包含事業(yè)單位，還包括國有企業(yè)等其他相關(guān)單位。

　　4、實(shí)務(wù)中，主要的爭議集中于行業(yè)運(yùn)營公司、其他相關(guān)機(jī)構(gòu)、其他單位能否為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

　　各地方的國有企業(yè)、政府平臺公司、國有控股企業(yè)都在爭搶成為PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。這些企業(yè)在PPP項(xiàng)目實(shí)踐中積累了不少經(jīng)驗(yàn)，有的國有企業(yè)還是PPP項(xiàng)目所在行業(yè)的龍頭企業(yè)、行業(yè)運(yùn)營公司，應(yīng)該有能力擔(dān)任PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。其次，國有企業(yè)、政府平臺公司、國有控股企業(yè)在不能以社會資本的身份參與本級政府轄區(qū)內(nèi)的PPP項(xiàng)目時，并不愿意放棄參與PPP項(xiàng)目，都在尋求不同的途徑參與PPP項(xiàng)目，以獲得利益。以項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的身份參與PPP項(xiàng)目，是上述企業(yè)參與PPP項(xiàng)目的途徑之一。

　　同時，各地方政府在授權(quán)或指定實(shí)施機(jī)構(gòu)時，操作也不一致。

　　有的地方政府則是取財(cái)政部、發(fā)改委關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)主體規(guī)定的交集，認(rèn)為只有政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位能作為實(shí)施機(jī)構(gòu)。PPP模式是政府和社會資本合作，政府是PPP模式中不可缺少的參與方，按照通常理解，政府是國家公共行政權(quán)力的象征、承載體和實(shí)際行為體，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是具體PPP項(xiàng)目中的政府方，按照這一邏輯，國有企業(yè)、政府平臺公司不能成為PPP模式中的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

　　有的地方政府取財(cái)政部、發(fā)改委關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)主體規(guī)定的合集，認(rèn)為政府、政府指定的有關(guān)職能部門和事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)、有關(guān)部門或單位都可以擔(dān)任PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的角色類似又不同于采購代理機(jī)構(gòu)在政府采購中的角色，實(shí)施機(jī)構(gòu)必須在政府授權(quán)下才能開展相應(yīng)活動。因此，實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目實(shí)施中僅僅為代表政府一方，只要有政府授權(quán)則可，不一定必須要政府本身參與。

　　根據(jù)國情，國有企業(yè)、政府平臺公司在很多領(lǐng)域都享有一定的特別權(quán)力，大量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目都是由其牽頭完成，其擔(dān)任PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)也是可行的。而且，由于實(shí)施PPP項(xiàng)目利益不大而責(zé)任重大，政府部門和事業(yè)單位擔(dān)任PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的積極性不高，往往政府部門更愿意讓國有企業(yè)、政府平臺公司擔(dān)任PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)。

　　二、實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)

　　根據(jù)相關(guān)規(guī)定，實(shí)施機(jī)構(gòu)的職責(zé)主要有：在政府授權(quán)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購、項(xiàng)目合同簽訂、項(xiàng)目監(jiān)管和移交等工作。

　　在項(xiàng)目準(zhǔn)備階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)組織編制項(xiàng)目實(shí)施方案，并按程序報(bào)相關(guān)部門審核。

　　在項(xiàng)目采購階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的采購工作。實(shí)施機(jī)構(gòu)要按照PPP項(xiàng)目采購的程序進(jìn)行資格預(yù)審，編制項(xiàng)目采購文件并發(fā)布，組織評審小組進(jìn)行響應(yīng)性文件評審，與候選社會資本進(jìn)行項(xiàng)目合同確認(rèn)談判，中選社會資本簽署確認(rèn)談判備忘錄，與中選社會資本簽署項(xiàng)目合同等。

　　在項(xiàng)目執(zhí)行階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)主要是起到監(jiān)督和管理的作用。敦促社會資本按時足額出資設(shè)立項(xiàng)目公司或者按約定履行出資義務(wù)。在項(xiàng)目融資時，應(yīng)做好監(jiān)督管理工作，防止企業(yè)債務(wù)向政府債務(wù)轉(zhuǎn)移。在項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)和運(yùn)營期間，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目合同約定，監(jiān)督社會資本或項(xiàng)目公司履行合同義務(wù)，定期監(jiān)測項(xiàng)目產(chǎn)出績效指標(biāo)。在項(xiàng)目合同執(zhí)行和管理過程中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)關(guān)注合同修訂、違約責(zé)任和爭議解決等工作。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)每3-5年對項(xiàng)目進(jìn)行中期評估，重點(diǎn)分析項(xiàng)目運(yùn)行狀況和項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性；及時評估已發(fā)現(xiàn)問題的風(fēng)險(xiǎn)，制訂應(yīng)對措施，并報(bào)財(cái)政部門（政府和社會資本合作中心）備案。

　　項(xiàng)目移交時，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府收回項(xiàng)目合同約定的項(xiàng)目資產(chǎn)。采用有償移交的，項(xiàng)目合同中應(yīng)明確約定補(bǔ)償方案；沒有約定或約定不明的，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)按照“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”原則擬定補(bǔ)償方案，報(bào)政府審核同意后實(shí)施。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)應(yīng)組建項(xiàng)目移交工作組，根據(jù)項(xiàng)目合同約定與社會資本或項(xiàng)目公司確認(rèn)移交情形和補(bǔ)償方式，制定資產(chǎn)評估和性能測試方案。（轉(zhuǎn)自中國環(huán)境新聞，原標(biāo)題《誰能做PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)？》，PPP資訊整理）