【案件基本信息】

1.判決書字號(hào)

海門市人民法院（2013）門行初字第0058號(hào)行政判決書

2.案由：政府信息公開

3.當(dāng)事人

原告：鈕衛(wèi)娟、浦小燕

被告：?jiǎn)|市國(guó)土資源局

【基本案情】

2013年5月16日，啟東市匯龍鎮(zhèn)克明村二十二組村民鈕衛(wèi)娟、浦小燕用掛號(hào)信方式向啟東市國(guó)土資源局提出信息公開申請(qǐng)，要求查看和復(fù)制鈕衛(wèi)娟名下《農(nóng)村集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》上3.026畝土地被征用前農(nóng)戶確認(rèn)簽字的報(bào)批材料。啟東市國(guó)土資源局收到申請(qǐng)后認(rèn)為征地調(diào)查結(jié)果中沒有鈕衛(wèi)娟、浦小燕的簽名，且確認(rèn)簽名與鈕衛(wèi)娟、浦小燕沒有直接的利害關(guān)系，鈕衛(wèi)娟、浦小燕不具備信息公開需基于自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要的申請(qǐng)條件，遂口頭給予“征地調(diào)查結(jié)果確認(rèn)簽名表沒有鈕衛(wèi)娟的簽名，不提供該材料”的答復(fù)。同年7月19日，鈕衛(wèi)娟、浦小燕再次去函催告，要求啟東市國(guó)土資源局答復(fù)，仍未獲得答復(fù)。

【案件焦點(diǎn)】

1.鈕衛(wèi)娟、浦小燕是否具備申請(qǐng)人資格。

2.承包土地征用農(nóng)戶確認(rèn)簽字的報(bào)批材料是啟東市國(guó)土資源局應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息還是應(yīng)當(dāng)依據(jù)“三需要”規(guī)定確認(rèn)是否公開的信息。

3.啟東市國(guó)土資源局是否依法履行了政府信息公開法定職責(zé)。

【法院裁判要旨】

海門市人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為：根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十一條第（三）項(xiàng)的規(guī)定，征收或征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)的發(fā)放、使用情況屬于設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開的信息。征地涉及公民、法人和其他組織切身利益也需要農(nóng)戶的廣泛知曉和參與，屬于政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息。本案中，被告根據(jù)《江蘇省國(guó)土資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范征地報(bào)批前有關(guān)程序的通知》規(guī)定的程序，在征地報(bào)批前制作和收集征地涉及到的農(nóng)戶簽名等報(bào)批材料屬于被告應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的政府信息。

《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十條規(guī)定，政府信息公開申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：（一）申請(qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；（二）申請(qǐng)公開的政府信息的內(nèi)容描述；（三）申請(qǐng)公開的政府信息的形式要求。國(guó)務(wù)院《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》提出了依法行政的基本要求，其中合法行政方面，法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)。條例沒有規(guī)定相對(duì)人在提出政府信息公開申請(qǐng)時(shí)需要說明使用信息的用途、理由等，故行政機(jī)關(guān)不得隨意增設(shè)行政相對(duì)人在這方面的義務(wù)。原告向被告提出的書面申請(qǐng)，要求公開本戶承包土地的征用簽名資料，符合申請(qǐng)形式和實(shí)質(zhì)要件。如果申請(qǐng)人申請(qǐng)公開的信息不屬于公開范圍的也應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人。被告以報(bào)批材料沒有原告簽名和原告未在申請(qǐng)書說明信息具體用途拒絕履行公開信息的理由不能成立?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十四條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過15個(gè)工作日。被告僅以口頭答復(fù)，又無正當(dāng)理由拒絕公開其所制作保存的信息，顯然不符合政府信息公開的程序要求。綜上所述，被告啟東市國(guó)土資源局作為涉訴信息公開的義務(wù)主體，違反政府信息公開法定程序，拒絕公開涉訴信息的行為違反條例的規(guī)定。依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第五十四條第（三）項(xiàng)[1]，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問題的解釋》第五十七條第二款第（三）項(xiàng)之規(guī)定，判決如下：

一、確認(rèn)被告啟東市國(guó)土資源局對(duì)原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕的政府信息公開申請(qǐng)未作書面答復(fù)違法；

二、責(zé)令被告啟東市國(guó)土資源局于本判決送達(dá)之日起十五個(gè)工作日內(nèi)對(duì)原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕的政府信息公開申請(qǐng)作出書面答復(fù)。

【法官后語】

近年，政府信息公開案件數(shù)量逐年增加，且政府信息公開案件中，行政機(jī)關(guān)敗訴率也逐年上升。究其原因在于：一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)于政府信息公開在保障公民知情權(quán)，促進(jìn)依法行政和透明行政中的意義沒有足夠的認(rèn)識(shí)。另一方面，行政機(jī)關(guān)對(duì)于《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》的有關(guān)規(guī)定理解存在偏差，尤其是對(duì)第十三條規(guī)定的理解。該條規(guī)定，除本條例第九條、第十條、第十一條、第十二條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的政府信息外，公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。該條規(guī)定即通常所說的政府信息公開“三需要”規(guī)定，該規(guī)定的立法原意是在政府主動(dòng)公開的信息之外，為依申請(qǐng)公開信息設(shè)置的前置條件。但在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往將“三需要”的規(guī)定理解為所有政府信息公開的前置條件，在公民、法人或其他組織申請(qǐng)政府信息公開時(shí)，不區(qū)分主動(dòng)公開信息和依申請(qǐng)公開信息，直接審查是否符合“三需要”規(guī)定。本應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息，卻仍以申請(qǐng)人不符合“三需要”規(guī)定拒絕公開或不予答復(fù)。

具體到本案中，根據(jù)《中華人民共和國(guó)政府信息公開條例》第十一條第（三）項(xiàng)及《江蘇省國(guó)土資源廳關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范征地報(bào)批前有關(guān)程序的通知》的規(guī)定，承包土地征用農(nóng)戶確認(rèn)簽字的報(bào)批材料屬于征地信息，涉及被征地人的切身利益，應(yīng)當(dāng)屬于啟東市國(guó)土資源局主動(dòng)公開的信息范圍。啟東市國(guó)土資源局卻依照依申請(qǐng)公開信息“三需要”的規(guī)定以申請(qǐng)公開的材料中沒有原告鈕衛(wèi)娟、浦小燕簽名為由拒絕公開，顯然不符合法律規(guī)定。亦違背了法律、法規(guī)、規(guī)章沒有規(guī)定的，行政機(jī)關(guān)不得增加公民、法人和其他組織的義務(wù)的依法行政要求。

另值得注意的是，該案中啟東市國(guó)土資源局的信息公開答復(fù)明顯違反政府信息公開的法定程序?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開條例》第二十四條第二款規(guī)定，行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過15個(gè)工作日。第二十六條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)依申請(qǐng)公開政府信息，應(yīng)當(dāng)按照申請(qǐng)人要求的形式予以提供；無法按照申請(qǐng)人要求形式提供的，可以通過安排申請(qǐng)人查閱相關(guān)資料、提供復(fù)制件或者其他適當(dāng)形式提供。本案中，鈕衛(wèi)娟、浦小燕明確要求啟東市國(guó)土資源局提供政府信息并且復(fù)印，而啟東市國(guó)土資源局僅以電話口頭答復(fù)的形式不予公開，顯然違反政府信息公開法定程序。