秦始皇統(tǒng)一中國后，面對這個前無古人的新生帝國的治理，君臣之間有一段著名的爭論。爭論的議題是秦朝實行分封制還是郡縣制。丞相王綰和博士淳于越先后向秦始皇建議分封制，所謂建諸侯以為“枝輔”，廷尉李斯卻表示反對，他力陳郡縣制的優(yōu)越性，認(rèn)為郡縣才是“安定之本”。

秦始皇最后采納李斯的建議，在秦國境內(nèi)施行郡縣制，將全國分為36個郡，由中央派官吏直接管理?！鞍俅夹星卣啤?，后世的朝代基本上繼承和發(fā)展了郡縣制。

什么是分封制和郡縣制？分封制也稱封建制，意謂封土建國，以西周為例，天子除了首都附近的土地自己管理外，將其余土地分封給了諸侯。諸侯在自己的封地里，又分封給各卿大夫，以此類推。授權(quán)以后，諸侯和卿大夫在自己的封地里可以自行征稅，自行任免官員，還可以擁有自己的武裝，儼然一個小國王。如果我們可以打個比方，那么封建制就像一個商會組織，會長就是周天子，他有自己的公司，會員們也有自己的公司，會長顯然是不能干涉會員公司的管理的，會長的權(quán)力就是每年收收會費（歲貢），團(tuán)結(jié)會員維權(quán)（夷狄入侵的時候），還有協(xié)調(diào)會員之間的秩序等。假設(shè)這是一個手機(jī)商會，一開始會長是諾基亞，后來有些會員發(fā)展很快，出現(xiàn)了蘋果，三星，小米等公司，這時矛盾就出現(xiàn)了，會員就看不起會長了，他們不僅蔑視會長的權(quán)威，互相之間還經(jīng)常競爭廝殺，于是就“禮崩樂壞”了，這個商會組織也越來越難以為繼。

而郡縣制呢，就是類似一個公司在各地設(shè)立辦事處和代理人，這些分設(shè)各地的代理人領(lǐng)著老板的薪水替老板辦差，然后直接向老板負(fù)責(zé)，這位老板就是皇帝，辦事處和代理人就是各地的地方政府和首長。

那郡縣制到底對中國有什么意義呢？要想說清楚這點，得先明白分封制的最大危害是什么。分封制的最大危害就是在古代的技術(shù)水平條件下，和國家大一統(tǒng)的發(fā)展需求是矛盾的，地方由于掌握一方的行政、軍事和財政大權(quán)，一言不合就有可能挑戰(zhàn)中央權(quán)威，導(dǎo)致國家分崩離析，陷國家于分裂和動亂之中。

縱觀幾千年的歷史，分封制對中央權(quán)威的威脅是非常清晰的，例子很多。

春秋戰(zhàn)國就不用多說了，彼時王室衰微，諸侯僭越的事例屢見史籍，諸侯中的強(qiáng)國早已不把周天子放在眼里，從鄭莊公“射王中肩”，到楚莊王“問鼎中原”，最后秦昭襄王滅周室取九鼎，都說明分封制不符合歷史的發(fā)展趨勢。諸侯作為周天子的臣，為什么敢挑戰(zhàn)周天子的權(quán)威？最大的原因當(dāng)然是他們掌握著地方資源，槍桿子和錢袋子很硬很鼓。諸侯挑戰(zhàn)天子，而同時諸侯的臣——卿大夫，也同樣挑戰(zhàn)諸侯的權(quán)威，如韓、趙、魏三家分晉，如魯國的季孫氏、叔孫氏和孟孫氏瓜分宮室等，都是比較典型的例子。

秦朝滅亡后，項羽亦大行分封，將天下分給18路諸侯，自立為西楚霸王。但隨后掌握地方軍政大權(quán)的地方諸侯就開始反抗項羽，漢王劉邦“明修棧道，暗度陳倉”，出漢中破關(guān)中，經(jīng)過幾年的斗爭，最終聯(lián)合其他諸侯王在四面楚歌中將項羽圍于垓下，迫其自刎于烏江。

西漢建立后，劉邦實行“一國兩制”制度：一部分地區(qū)如關(guān)中秦地施行郡縣制，關(guān)東六國卻大肆分封，分封的惡果在他的孫子漢景帝繼位后爆發(fā)。 劉邦的侄子吳王劉濞的封國靠海，富集銅礦，于是自己煮鹽采銅，自己鑄造貨幣，富比天子，他甚至從來不到長安朝見皇帝，驕橫跋扈至此。公元前１５４年，他聯(lián)合楚、趙、膠西、膠東、甾川、濟(jì)南等六個諸侯王以“清君側(cè)，誅晁錯”為名發(fā)動叛亂，史上稱為“七國之亂”，雖然最后內(nèi)亂被鎮(zhèn)壓，但給西漢造成了不小的創(chuàng)傷，成為“文景之治”的最大污點。

西晉晉武帝即位后，封了二十七個司馬同姓王，這些分封的王國都有自己的軍隊，可以自行任免文武官員，等到晉惠帝繼位，就爆發(fā)了嚴(yán)重的“八王之亂”。從公元290年 到了公元３０６年的十六年里， 汝南王司馬亮、楚王司馬瑋、趙王司馬倫、齊王司馬冏、成都王司馬穎、河間王司馬颙、長沙王司馬乂、東海王司馬越等八個王室為爭奪權(quán)力不斷傾軋作亂，史稱“八王之亂”，至此西晉朝元氣大傷，五胡趁虛而入，釀成“五胡亂華”。

唐朝唐玄宗時期，為了加強(qiáng)邊境的防御，在重要的邊境地區(qū)設(shè)立了十個軍鎮(zhèn)，也即藩鎮(zhèn)，這些藩鎮(zhèn)的長官節(jié)度使權(quán)力很大，雖無分封之名卻行諸侯之實，不僅兼管行政和財政大權(quán)，還能帶領(lǐng)軍隊，這為藩鎮(zhèn)挑戰(zhàn)中央創(chuàng)造了條件。公元７５５年十月，范陽、平盧和河?xùn)|三鎮(zhèn)節(jié)度使安祿山經(jīng)過周密準(zhǔn)備，“漁陽鼙鼓動地來”，發(fā)動叛亂攻陷長安，雖然叛亂最后被平息，但從此唐朝由盛轉(zhuǎn)衰，萎靡不振，皇帝權(quán)威一落千丈，進(jìn)入約150年的藩鎮(zhèn)割據(jù)時代。

朱元璋建立明朝后，為鞏固皇權(quán)，保持朱家天下的長治久安，將24個兒子和一個從孫分封于全國各地，以“鎮(zhèn)固邊防，翼衛(wèi)王室”。不料建文元年（1399）年七月，燕王朱棣舉兵反叛，進(jìn)陷京師，建文帝朱允炆不知所蹤，朱棣就皇帝位，是為永樂帝。這一歷經(jīng)四年的爭奪皇帝位的戰(zhàn)爭，史稱“靖難之役”。

綜合上面的討論，從先秦時期的諸侯爭戰(zhàn)，秦末的楚漢相爭，西漢的“七王之亂”，西晉的“八王之亂”，唐朝的“安史之亂”和藩鎮(zhèn)割據(jù)，到最后的“靖難之役”，一直在說明一個道理：東周以降，每逢分封地方必會叛亂。

之所以出現(xiàn)一逢分封地方就會叛亂這樣的現(xiàn)象，是因為分封制和大一統(tǒng)所需求的中央集權(quán)是矛盾的，地方勢力的做大，必然會形成中央集權(quán)的離心力量，最后一有風(fēng)吹草動，就會走向和中央對抗的對立面。

但在郡縣制制度下，地方官員只是皇權(quán)在地方的代理人而已，地方長官已經(jīng)被剝奪了財軍政大權(quán)，財賦除地方留存用作日常開支的一部分外，其余都需上繳，而他們更不允許私豢武裝，至于人事任免權(quán)，地方所有官員的任免權(quán)都集中到了朝廷，集中到了皇帝手里，即使是最低一級的縣官都是中央任命和考核的，說白了，他的烏紗帽去留的決定權(quán)最終來自朝廷，而他的頂頭上司只有參劾、保舉和協(xié)助吏部考核之權(quán)。所以郡縣制制度下的官員的權(quán)力所及，相較分封制已經(jīng)大大縮限，無非是賦稅征收、勞役差派、訟獄治安以及安排一些公益事業(yè)而已，《明史·職官志》就記載：“知府掌一府之政，宣風(fēng)化，平獄訟，均賦役，以教養(yǎng)百姓”，和分封制下的掌握大權(quán)的地方諸侯已不可同日而語。

所以你會發(fā)現(xiàn)，實行郡縣制的朝代和地區(qū)，很少有地方一級的政府或長官造反的，因為他們已經(jīng)沒有這個實力。所以郡縣制的設(shè)計之巧妙，在于重新調(diào)整了權(quán)力的結(jié)構(gòu)，合理地安排了中央和地方的權(quán)力分配模式，避免了強(qiáng)枝弱干的弊端。

事實上，一千多年前唐朝的柳宗元已在他的《封建論》里專門對分封制和郡縣制作了詳盡的分析：

“陵夷迄于幽、厲，王室東徙，而自列為諸侯。厥后問鼎之輕重者有之，射王中肩者有之，伐凡伯、誅萇弘者有之，天下乖戾，無君君之心。余以為周之喪久矣，徒建空名于公侯之上耳。得非諸侯之盛強(qiáng)，末大不掉之咎歟？遂判為十二，合為七國，威分于陪臣之邦，國殄于后封之秦，則周之?dāng)《?，其在乎此矣?/p>

秦有天下，裂都會而為之郡邑，廢侯衛(wèi)而為之守宰，據(jù)天下之雄圖，都六合之上游，攝制四海，運于掌握之內(nèi)，此其所以為得也。不數(shù)載而天下大壞，其有由矣：亟役萬人，暴其威刑，竭其貨賄，負(fù)鋤梃謫戍之徒，圜視而合從，大呼而成群，時則有叛人而無叛吏，人怨于下而吏畏于上，天下相合，殺守劫令而并起。咎在人怨，非郡邑之制失也。

漢有天下，矯秦之枉，徇周之制，剖海內(nèi)而立宗子，封功臣。數(shù)年之間，奔命扶傷之不暇，困平城，病流矢，陵遲不救者三代。后乃謀臣獻(xiàn)畫，而離削自守矣。然而封建之始，郡國居半，時則有叛國而無叛郡，秦制之得亦以明矣。繼漢而帝者，雖百代可知也。

唐興，制州邑，立守宰，此其所以為宜也。然猶桀猾時起，虐害方域者，失不在于州而在于兵，時則有叛將而無叛州。州縣之設(shè)，固不可革也?！?/p>

柳宗元在文中指出，在周平王東遷后，天子實際上已經(jīng)降到和諸侯同一級別的位置了，“天下乖戾，無君君之心。余以為周之喪久矣，徒建空名于公侯之上耳。得非諸侯之盛強(qiáng)，末大不掉之咎歟”，天下無道，諸侯已經(jīng)沒有君臣之禮，周天子統(tǒng)治諸侯的實力早已經(jīng)喪失了，只不過還在公侯之上保存著一個虛名罷了！出現(xiàn)這樣的現(xiàn)象，難道不是因為諸侯勢力太強(qiáng)大而導(dǎo)致尾大不掉的局面造成的嗎？而秦朝短命的原因，則是“咎在人怨，非郡邑之制失也”，是因為激起了人民的怨憤，而不是郡縣制的過錯。漢朝卻是“郡國居半，時則有叛國而無叛郡”，漢朝郡縣和候國各居一半，但最后形成鮮明對比的是只見有候國叛亂卻沒有郡縣叛亂的，唐朝“時則有叛將而無叛州”，唐朝有藩鎮(zhèn)叛亂卻沒有州縣叛亂的。

后來的宋代大文豪蘇軾也認(rèn)為，“封建者，爭之端而亂之始也?！罒o復(fù)封建，則此禍幾絕。……故吾以為李斯、始皇之言，柳宗元之論，當(dāng)為萬世法也”，蘇軾一針見血指出封建是動亂的根源，他對秦始皇和李斯關(guān)于郡縣制的言論和柳宗元的見解非常贊賞，當(dāng)為萬世法。

柳宗元所說的“有叛國而無叛郡”，“有叛將而無叛州”，才是郡縣制相比分封制最大的優(yōu)勢所在。

所以郡縣制對中國的最大意義是什么？一言以蔽之，就是從制度上杜絕了地方政府挑戰(zhàn)中央權(quán)威的隱患，為大一統(tǒng)的長期落實保駕護(hù)航。

作者：明清源唐宋 公眾號:mqytshistory（或者直接搜：明清源唐宋）