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目前，我國關(guān)于政府與社會資本合作模式（Public-Private Partnership，PPP）的法律政策，主要區(qū)分為財(cái)政部體系頒布的文件和發(fā)改委體系頒布的文件。其中，財(cái)政部體系頒布的文件主要有《財(cái)政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》【財(cái)金[2014]76號】、《財(cái)政部關(guān)于政府和社會資本合作示范項(xiàng)目實(shí)施有關(guān)問題的通知》【財(cái)金[2014]112號】、《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)<政府和社會資本合作模式操作指南（試行）>的通知》【財(cái)金[2014]113號】、《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作合同管理工作的通知》【財(cái)金[2014]156號】等；發(fā)改委體系頒布的文件主要有《國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》【發(fā)改投資[2014]2724號】、《國家發(fā)展改革委 國家開發(fā)銀行關(guān)于推進(jìn)開發(fā)性金融支持政府和社會資本合作有關(guān)工作的通知》【發(fā)改投資[2015]445號】、《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》【中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會 中華人民共和國財(cái)政部 中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部中華人民共和國交通運(yùn)輸部 中華人民共和國水利部 中國人民銀行 令第25號】等。 考慮到目前看來，財(cái)政部就PPP項(xiàng)目推廣力度較大且推出了相對較為完善的規(guī)范性文件體系，本文筆者根據(jù)財(cái)政部頒布的文件體系，并結(jié)合多年為政府投融資項(xiàng)目提供法律服務(wù)的實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，從政府角度出發(fā)，就PPP項(xiàng)目的操作流程大致總結(jié)如下： 由政府或社會資本發(fā)起PPP項(xiàng)目，以政府發(fā)起為主，并對項(xiàng)目進(jìn)行篩選、物有所值（Value For Money，VFM）評價及政府財(cái)政能力論證。1、縣級以上人民政府確定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，并由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)初步編制包括項(xiàng)目概況、項(xiàng)目運(yùn)作方式、交易結(jié)構(gòu)、合同體系、采購方式等內(nèi)容的項(xiàng)目實(shí)施方案；2、項(xiàng)目實(shí)施方案初步編制后，由財(cái)政部門以物有所值（VFM）、財(cái)政承受能力為標(biāo)準(zhǔn)對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行驗(yàn)證；3、項(xiàng)目實(shí)施方案驗(yàn)證通過的，上報(bào)縣級以上人民政府審核，并由縣級以上人民政府以會議紀(jì)要的形式對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行初步確定。1、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)初步確定的項(xiàng)目實(shí)施方案，邀請意向投資人參與共同討論修改項(xiàng)目實(shí)施方案；2、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)可根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)際情況，與意向投資人就項(xiàng)目的合作方式、運(yùn)作方式、雙方的基本權(quán)利義務(wù)等簽訂意向框架協(xié)議，避免PPP項(xiàng)目流產(chǎn)。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)將最終討論確定的項(xiàng)目實(shí)施方案，上報(bào)縣級以上人民政府常務(wù)會，并由縣級以上人民政府政府常務(wù)會以會議紀(jì)要的形式確定最終的項(xiàng)目實(shí)施方案。項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)縣級以上人民政府常務(wù)會通過的項(xiàng)目實(shí)施方案，確定PPP項(xiàng)目采購方式，委托中介機(jī)構(gòu)編制PPP項(xiàng)目采購文件，并向社會發(fā)布項(xiàng)目采購公告。項(xiàng)目參與方簽署PPP項(xiàng)目的一系列合同，PPP項(xiàng)目的合同通常包括PPP項(xiàng)目合同、股東協(xié)議、履約合同、融資合同、保險(xiǎn)合同等。其中，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選的社會資本或項(xiàng)目公司簽署的PPP項(xiàng)目合同是整個PPP項(xiàng)目合同體系的基礎(chǔ)和核心。1、根據(jù)項(xiàng)目合同的約定，由社會資本或成立的項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)運(yùn)營PPP項(xiàng)目；2、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并定期對項(xiàng)目的運(yùn)行狀況、項(xiàng)目合同的合規(guī)性、適應(yīng)性和合理性進(jìn)行評估。項(xiàng)目合同合作期限屆滿或者項(xiàng)目合同提前終止后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)或政府指定的其他機(jī)構(gòu)代表政府與社會資本或項(xiàng)目公司按照項(xiàng)目合同約定的條件和程序，辦理全部項(xiàng)目設(shè)施及相關(guān)權(quán)益的移交手續(xù)。項(xiàng)目移交完成后，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對項(xiàng)目產(chǎn)出、成本效益、監(jiān)管成效、可持續(xù)性及運(yùn)營模式等進(jìn)行績效評價，并按相關(guān)規(guī)定公開評價結(jié)果。當(dāng)前政府為減輕公共財(cái)政舉債壓力，正在積極地推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式（PPP），部分省、市也相應(yīng)出臺了各自的實(shí)施政策，比如福建省人民政府于2014年9月6日出臺了《福建省人民政府關(guān)于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》【閩政〔2014〕47 號】。雖然目前政府推廣應(yīng)用PPP的熱潮一浪高過一浪，但真正實(shí)際落地的PPP項(xiàng)目并不多，PPP項(xiàng)目的操作流程當(dāng)前仍屬在摸索階段，為規(guī)范PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入管理，筆者建議必須要先做好項(xiàng)目的前期評估論證工作，避免各地政府為爭取財(cái)政資金補(bǔ)貼和銀行的優(yōu)惠貸款，不分青紅皂白地將各類投資項(xiàng)目都包裝成 PPP項(xiàng)目。 同時，由于PPP項(xiàng)目的周期長，要盡量對各種可能發(fā)生的事件作出約定，如法律政策的變化、市場變化帶來的價格調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)等，特別要對違約、提前終止及終止后的處理機(jī)制等作出詳細(xì)的約定。最后，本文僅是從政府角度出發(fā)，對PPP項(xiàng)目的通常流程作出總結(jié)，不同PPP項(xiàng)目的具體操作流程還應(yīng)當(dāng)要根據(jù)PPP項(xiàng)目的類型、項(xiàng)目的特點(diǎn)、投融資平臺及各地政策等因素作相應(yīng)的調(diào)整。
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