□ 宋志紅 (國家行政學院法學教研部副教授)

宅基地制度改革是當前農(nóng)村土地制度改革中的難點敏感問題。中央就宅基地制度改革試點作出的包括農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保在內(nèi)的一系列重要部署,對保障農(nóng)民宅基地用益物權(quán)、完善宅基地制度具有重要意義。但通過對試點地方調(diào)研發(fā)現(xiàn),地方政府普遍反映改革力度不夠,尤其是當前對宅基地流轉(zhuǎn)的過分限制(僅限于本農(nóng)民集體內(nèi)部的流轉(zhuǎn))極大制約了農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保工作的開展。面對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的爭議和顧慮,建立宅基地使用權(quán)有條件對外流轉(zhuǎn)制度,通過科學的制度設計揚利除弊,是破解當前宅基地制度改革難題的可行之道。

破解當前宅基地制度改革難題

第一,應賦予農(nóng)民對外流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)的權(quán)利。應否放開宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)(流轉(zhuǎn)給本農(nóng)民集體之外的主體)市場,是當前宅基地制度改革的爭議焦點。實踐表明,宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)會促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

第二,為宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)設置限定條件和配套制度,妥善平衡宅基地的保障功能和財產(chǎn)功能。針對實踐中對放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可能帶來的負面問題的擔憂,可以通過完備詳細的制度設計揚利除弊:1.允許農(nóng)民在符合一定條件時向本農(nóng)民集體成員之外的主體流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)及其上房屋,流轉(zhuǎn)形式可以包括轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押、置換等。限定條件應包括:權(quán)屬清楚合法、符合規(guī)劃和用途管制、轉(zhuǎn)出農(nóng)戶有其他固定居所。2.農(nóng)民出售宅基地及其上房屋后不再享有無償分配宅基地的權(quán)利。3.是否流轉(zhuǎn)必須充分尊重農(nóng)民意愿,杜絕任何形式的強迫流轉(zhuǎn)。4.建立內(nèi)外有別的分類流轉(zhuǎn)制度以及宅基地向集體經(jīng)營性建設用地轉(zhuǎn)變的途徑。5.賦予農(nóng)民集體優(yōu)先購買權(quán),符合條件的農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓其宅基地使用權(quán)及其上房屋時,作為土地所有權(quán)人的農(nóng)民集體在同等條件下享有第一順位的優(yōu)先購買權(quán),符合宅基地申請條件的本農(nóng)民集體其他成員則在同等條件下享有第二順位的優(yōu)先購買權(quán)。6.在流轉(zhuǎn)程序上,建議通過當?shù)禺a(chǎn)權(quán)交易中心公開交易,并到本農(nóng)民集體經(jīng)濟組織處備案。7.地方政府做好指導服務和監(jiān)督工作,建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易所和宅基地價格評估機制,為農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地提供交易平臺和價格指導,必要時各地方政府可以視情形對同一主體購買農(nóng)民宅基地及住房的套數(shù)和面積等作出上限限制。對合法流轉(zhuǎn)的行為,由地方政府主管部門為受讓方頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證。

第三,妥善處理好歷史遺留問題,對宅基地使用權(quán)全面確權(quán)登記頒證,明晰權(quán)屬,并解決公平分配問題。從目前全國土地確權(quán)登記頒證工作開展情況來看,各地宅基地程度不等地存在“一戶多宅”、“超標準占地”、“建新不拆舊”、“四至不清、面積不準”等現(xiàn)象,成為了阻礙宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的重要顧慮。建議有關(guān)部門加緊研究出臺指導規(guī)則,借土地確權(quán)登記頒證之機,在平衡好各方關(guān)系的基礎上妥善處理歷史遺留問題,明確具體宅基地的四至和產(chǎn)權(quán)歸屬。是否符合法律和政策、違法原因和程度、危害性、社會影響等因素是在處理遺留問題時需要重點考慮的因素。同時,實踐調(diào)研表明,宅基地占有不均是農(nóng)民對宅基地流轉(zhuǎn)的一個重要顧慮,在流轉(zhuǎn)之前需要對一些地方宅基地占有不均的情況予以適當調(diào)整。

第四,配套建立科學的宅基地有償退出和收回制度。對于符合一定條件的宅基地及其上房屋,建立宅基地有償收回制度:1.對于農(nóng)民搬遷后有其他固定居所并自愿交回宅基地及其上房屋的,由農(nóng)民集體按照同等宅基地房屋流轉(zhuǎn)的市場價格給予補償；放開宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場也有利于為宅基地有償收回或者有償退出提供價格參考。2.對于宅基地及其上房屋無人居住或者廢棄、倒塌狀態(tài)持續(xù)不間斷滿兩年的,由農(nóng)民集體在履行必要的民主決策和公示程序后,強制收回,并給予適當補償。

第五,因地制宜,賦予地方更多創(chuàng)新空間。考慮到全國各地城鎮(zhèn)化程度和農(nóng)民社會保障程度差異較大,可以在充分尊重當?shù)剞r(nóng)民意愿的基礎上分區(qū)域逐步放開宅基地流轉(zhuǎn)市場,并賦予各地選擇權(quán),給農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地的空間,但是否流轉(zhuǎn)充分尊重農(nóng)民意愿。在有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的具體制度的設計上,只要不違反“三條底線”,也應當允許各地結(jié)合本地實際情況大膽創(chuàng)新。

第六,增強改革系統(tǒng)性,鼓勵農(nóng)民集體主導的宅基地整理復墾,綜合運用集體經(jīng)營性建設用地入市、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、新增建設用地指標交易等舉措。

關(guān)于改革試點的建議

針對此次改革試點,建議如下:一、結(jié)合集體經(jīng)營性建設用地入市改革,建議國家出臺政策鼓勵農(nóng)民集體主導的以宅基地換房為主要形態(tài)的農(nóng)村宅基地整治。農(nóng)民集體主導的優(yōu)勢是讓農(nóng)民成為市場主體,政府進行政策引導、提供環(huán)境并進行監(jiān)管,從而能更好地保護農(nóng)民利益。整理節(jié)約的建設用地作為農(nóng)民集體的土地資產(chǎn)在符合規(guī)劃的條件下可以調(diào)劑為集體經(jīng)營性建設用地,入市流轉(zhuǎn)；也可以將節(jié)約的建設用地復墾為耕地,并通過地票交易或者指標交易等將指標調(diào)劑到其他區(qū)域、其他農(nóng)民集體使用,復墾農(nóng)戶獲得土地發(fā)展權(quán)退出的補償。對于收回、農(nóng)民自愿交回或者農(nóng)民集體行使優(yōu)先購買權(quán)取得的宅基地,農(nóng)民集體也可以進行整理后進入集體經(jīng)營性建設用地儲備庫,或者通過復墾置換為指標后自用或者交易。二、建議在此次宅基地制度改革試點和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押試點中,擴大試點地方權(quán)限,允許試點地方結(jié)合本地情況開展宅基地使用權(quán)對外流轉(zhuǎn)的探索。三、建議改變目前征地、宅基地、集體經(jīng)營性建設用地入市各試點“隔絕”狀態(tài),打通三項制度改革試點,以便取得改革的系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性,發(fā)揮改革合力。