來源：《檢察日報》2016年6月14日第3版

作者：楊先德（北京市人民檢察院）   

加拿大是聯邦制、議會制民主國家，在法律體系上屬于英美法系，其檢察制度在2006年前后經歷了一場比較大的變革。在此，主要介紹這次改革之后的加拿大聯邦檢察制度。

在2006年12月之前，加拿大聯邦檢察職能由隸屬于司法部的聯邦檢察處行使，該處向司法部長（兼總檢察長）負責。司法部長是內閣成員，受總理領導，向議會負責。英美法系中的“檢察（公訴）獨立”原則是在這種議會內閣制體系下運作的。2006年，保守黨組閣，時任總理哈珀致力于政府改革，推動頒布《聯邦問責法》，其中檢察改革是改革計劃的重要內容。按照改革計劃，一個獨立行使職權、免受不正當干預的檢察機關對于構建透明、廉潔的政府至關重要。加拿大在充分借鑒英國、澳大利亞、新西蘭和魁北克等加拿大自治省的經驗基礎上，頒布了《檢察長法》，建立了獨立于司法部的聯邦檢察院。聯邦檢察院由檢察長領導。但是，聯邦檢察院與司法部、總檢察長仍然保持一定程度的聯系。主要表現在三個方面：

一是聯邦檢察院檢察長在總檢察長授權下行使權力，向總檢察長負責。總檢察長仍然是憲法意義上的政府首席法律官，享有檢察權，只不過通過《檢察長法》把權力授給了檢察長，檢察長在授權范圍內代表總檢察長行使職權，檢察長被視為聯邦副總檢察長?？倷z察長就檢察長的履職情況向議會負責。

二是檢察長經總檢察長推薦，由加拿大總督任命。檢察長推薦人選的產生要經過比較復雜的程序。按照《檢察長法》規(guī)定，總檢察長要建立一個檢察長選拔委員會，該委員會由5名成員組成，包括加拿大法律學會聯合會、下議院、總檢察長各自指定的一名成員以及一名司法部副部長和一名公共安全部副部長?？倷z察長向選拔委員會提供一個不少于10人的候選人名單，每個候選人必須具備10年以上法律資格。選拔委員會通過評估，向總檢察長提出3名候選人名單?？倷z察長從3名候選人中挑選出一名他認為最適合擔任檢察長的人選，提交給議會成立的專門委員會，由這個議會專門委員會決定是否批準該人選。

三是聯邦檢察院與司法部保持工作上的密切合作關系。檢察機關雖不再是司法部的內設機構，兩者不再存在領導和被領導的關系，但兩者仍然保持重要的合作關系。聯邦檢察院就人權法、憲法、土著法等領域的問題向司法部尋求咨詢。檢察機關依靠司法部解決一些內部行政管理問題，例如工資待遇、圖書館、公務接待等問題。雙方在這些方面簽訂了合作備忘錄。

從上述情況看，加拿大聯邦檢察機關事實上是一種“雙頭”領導體制。刑事司法體制改革試圖強化檢察機關的獨立性，但是傳統(tǒng)的憲政權力結構并沒有完全打破，只不過通過立法，尤其是獨立機構的設立和授權原則，強化了獨立行使檢察權。

就職能而言，聯邦檢察院是一個比較純粹的公訴機關，主要承擔公訴職能。聯邦檢察院對偵查機關沒有領導權和指揮權，只能應要求向偵查機關提供建議和咨詢。檢察官對偵查的提前介入主要是為了確保偵查機關的偵查活動和證據收集符合相關法律和證據要求。

就刑事犯罪的管轄權而言，在聯邦體制下，聯邦檢察院主要辦理聯邦犯罪案件，即聯邦法律規(guī)定的犯罪案件。按照加拿大《憲法》，聯邦議會對刑事司法具有廣泛管轄權，聯邦檢察機關管轄的案件也十分廣泛，處理的主要案件類型包括毒品、國家安全、恐怖主義、經濟、金融、食品、衛(wèi)生、稅務、環(huán)境、腐敗、選舉等領域的各種犯罪。在形式上，檢察長在處理這些案件時是代表總檢察長行使職權的。但是按照加拿大法律規(guī)定，聯邦檢察院對《加拿大選舉法》規(guī)定的犯罪享有管轄權，而且在辦理選舉類刑事案件中，檢察長并不對總檢察長負責，后者也沒有對前者的指令權。因此，從這一點說，聯邦檢察院又是一個相當獨立的機構，承擔著特殊的權力平衡職能。

就組織結構而言，加拿大聯邦檢察院維持著多層級一體化的組織結構，分為中央檢察機關、11個區(qū)域檢察機關和7個地區(qū)檢察機關，地區(qū)檢察機關隸屬于區(qū)域檢察機關，每個區(qū)域檢察機關由首席聯邦檢察官領導。與很多國家的檢察機關一樣，在內設機構上，加拿大檢察機關在檢察業(yè)務辦理、行政管理、內部監(jiān)督審計上進行了職能區(qū)分和機構分設。

目前，加拿大聯邦檢察機關有全職職員約900名，其中有500名檢察官，此外聯邦檢察機關還維持著一個810人的私人律師隊伍，這些私人律師可以受檢察機關委托代理公訴業(yè)務。根據聯邦檢察院2014年至2015年度工作報告顯示，近4年來，加拿大聯邦檢察機關年均新收案件量近5萬件，再加上3萬件左右的舊案，年均辦案量在8萬件左右，其中5萬件左右都是簡單案件，剩下3萬件左右為中等或高復雜程度的案件。對于中等以上復雜程度的案件，大約有超過60%的案件以有罪答辯的形式結案。

一般情況下，總檢察長不干預檢察機關日常事務，但因為總檢察長要就檢察機關履職情況向議會負責，他對檢察機關履職有知情權、監(jiān)督權和一定程度的干預權。監(jiān)督權和干預權行使都是建立在檢察機關向總檢察長通報執(zhí)法信息之上的。因此，按照法律規(guī)定，檢察長就履職情況對總檢察長負有告知義務，但并不是任何履職信息都需要告知總檢察長。按照《檢察長法》第13條規(guī)定，在檢察長準備實施的追訴或干預活動（對自治省檢察事務的干預）中，如果涉及重要的一般利益問題，檢察長必須及時將相關情況告知總檢察長?！都幽么髾z察機關手冊》對“重要的一般利益問題”進行了界定，主要包括引發(fā)公眾對司法信心擔憂的案件、國家安全犯罪、戰(zhàn)爭罪、反人類罪、種族滅絕罪、涉及加拿大土著權益、影響全國的環(huán)境、金融詐騙案件、涉及憲法爭議的案件以及涉及國際因素的案件等?？梢?，檢察長的告知義務還是相當寬泛的。但是，告知義務不適用于聯邦檢察院依據引渡法、刑事司法互助法和加拿大選舉法實施的訴訟活動。也就是說，檢察長對這幾類案件的處理并不需要告知總檢察長。就告知時間而言，《檢察長法》要求檢察長負有“及時”告知義務，所謂“及時”就是要給總檢察長足夠的時間和機會就相關問題作出回應。告知可以在提起公訴前、中止公訴中、作出上訴或干預決定前等任何階段進行。

根據《檢察長法》第16條規(guī)定，檢察長每年要向總檢察長提交上一年度工作報告，報告主要內容是檢察機關上一年度的履職情況，但不包括聯邦檢察院依據《加拿大選舉法》的履職情況?？倷z察長在收到聯邦檢察院的年度報告后，將報告提交給議會。

總檢察長在檢察長告知的信息基礎上，享有對檢察長的指令權和特殊案件的介入權和接管權。根據《檢察長法》第10條規(guī)定，總檢察長對檢察長行使檢察權享有指令權。指令主要分為兩種，一般性指令和個案指令。一般性指令，是指總檢察長就檢察權的行使發(fā)布一般性的指導性政策。一般性指令必須以書面形式作出，并在《加拿大公報》上發(fā)布。例如，2015年6月，總檢察長就恐怖主義犯罪的追訴工作向檢察長發(fā)出了包含四項內容的一般性指令。個案指令，是指總檢察長就具體個案的追訴活動向檢察長發(fā)布個別指令。總檢察長行使個案指令權必須先咨詢檢察長，指令也應該以書面形式作出，并在《加拿大公報》上發(fā)布。但是如果總檢察長或檢察長認為個案指令的公布不利于維護司法利益，可以在追訴活動結束后再正式公布指令。

總檢察長的指令權，尤其是個案指令權的行使必須十分慎重，過度介入將會違反檢察權獨立行使原則，檢察長對個案的干預必須限定在一定范圍內，往往發(fā)生在總檢察長和檢察長在重要的個案處理上存在爭議時。按照《檢察長法》第14條規(guī)定，如果總檢察長認為正在進行的訴訟涉及公共利益問題，總檢察長在通知檢察長后，可以介入一審或上訴活動?？倷z察長依據這一條介入個案，往往以個案指令的形式介入。介入個案要遵循書面、公開原則，這旨在避免總檢察長過度干預檢察長和檢察官辦案。

依據《檢察長法》第15條，總檢察長也可以在咨詢檢察長后，直接接管檢察長正在實施的訴訟活動?？倷z察長決定接管案件后，必須告知檢察長并毫不遲延地將接管的情況在《加拿大公報》上發(fā)布，但總檢察長認為為了維護司法利益，也可以推遲發(fā)布接管信息。檢察長必須按照總檢察長的要求移交案卷并提供總檢察長需要的任何信息。加拿大《檢察長法》第15條表明，總檢察長仍然保留著對刑事追訴活動的管轄權，保留最后的干預權，以確保檢察決定符合公共利益。

加拿大檢察權運行是一個通過層層授權形成的科層制體制?？倷z察長授權聯邦檢察院檢察長行使職權，檢察長授權副檢察長和檢察官行使職權，最終對檢察官而言，他是代表檢察長履行職權。以一個區(qū)域檢察機關的檢察官為例，他至少有區(qū)域首席聯邦檢察官、聯邦檢察院副檢察長、檢察長、總檢察長等多重上級。這種帶有明顯科層制特征的檢察權領導體系是否與檢察權獨立行使原則相沖突？檢察權獨立是否意味著檢察官獨立？

依據加拿大檢察理論，檢察官是作為檢察長的代理人行使檢察權的，行使的是檢察長授予的職權。因此，檢察官在日常決策中的獨立性主要體現的是一種“授權獨立”。檢察官行使職權的獨立性體現的是一種制度性或者說機構性的獨立，不是檢察官個人獨立，最終的目標是為了維護整個檢察機關的獨立。因此，對于一個地區(qū)檢察官來說，他有義務按照總檢察長或檢察長簽發(fā)的指引指令來履職，同時又受地區(qū)首席檢察官的領導，而地區(qū)首席聯邦檢察官是向檢察長、總檢察長負責的。在授權制度下，檢察官對案件的處理享有一定的自由裁量權，因此檢察官也必須對其在自由裁量權范圍內作出的決定負責。檢察官在行使職權時除了要遵循法律、上級抽象性的規(guī)范指引和個案指令外，在日常決策中還需要咨詢同事、上級甚至獲得上級的批準，因為他個人只是整個檢察權責任鏈條上的一環(huán)。

加拿大新的聯邦檢察體制是一個比較特殊的體制，可以看出，它是政治考量、法治原則和傳統(tǒng)力量平衡的結果，這種平衡是為了強化檢察獨立，維護政治穩(wěn)定和法制統(tǒng)一。