2016年5月，蘇格蘭舉行地方議會(huì)選舉，蘇格蘭民族黨（SNP）再次單獨(dú)組成地方政府。這樣一個(gè)地區(qū)性政黨近年來之所以倍受關(guān)注，原因是多方面的。首先，蘇格蘭民族黨在選舉中的表現(xiàn)以及能否單獨(dú)執(zhí)政，對(duì)蘇格蘭是否再次尋求獨(dú)立具有直接影響；其次，該黨的支持率和影響力不斷擴(kuò)大，使英國(guó)的政黨政治格局發(fā)生了重要變化；最后，蘇格蘭的獨(dú)立訴求迫使英國(guó)政府進(jìn)一步下放權(quán)力，從而引發(fā)英國(guó)憲政制度的重大變革。

2016年5月6日，英國(guó)蘇格蘭議會(huì)選舉結(jié)果揭曉，蘇格蘭民族黨贏得129席中的63席，連續(xù)第三次贏得蘇格蘭議會(huì)選舉。盡管蘇格蘭民族黨所得席位不到議會(huì)席位半數(shù)，但該黨仍有權(quán)組建政府，該黨領(lǐng)導(dǎo)人斯特金將繼續(xù)擔(dān)任蘇格蘭政府首席大臣。圖為英國(guó)蘇格蘭格拉斯哥，蘇格蘭民族黨領(lǐng)導(dǎo)人、蘇格蘭政府首席大臣妮古拉·斯特金在贏得席位后向支持者致意。

2014年9月，在蘇格蘭民族黨的推動(dòng)下，蘇格蘭400萬常住居民舉行獨(dú)立公投，結(jié)果有55%的人反對(duì)獨(dú)立，英國(guó)的統(tǒng)一得以保持。但公投的塵埃落定非但沒能一勞永逸地解決蘇格蘭獨(dú)立問題，反而帶來了更多的不確定性。盡管英國(guó)首相卡梅倫在2015年5月大選結(jié)束后斷言不會(huì)再有第二次公投，但包括蘇格蘭民族黨現(xiàn)領(lǐng)袖斯特金和前領(lǐng)袖薩蒙德在內(nèi)的該黨多名高級(jí)官員都曾經(jīng)表示過，不排除舉行第二次公投的可能性。還有官員指出，蘇格蘭民族黨甚至有可能繞過英國(guó)政府的許可，啟動(dòng)第二次獨(dú)立公投。在蘇格蘭地方議會(huì)選舉之前發(fā)表的“競(jìng)選綱領(lǐng)”中，蘇格蘭民族黨雖然沒有明確提出要尋求第二次獨(dú)立公投，且為獨(dú)立訴求設(shè)立了一些限定條件，包括：1.“有明確和持續(xù)的證據(jù)表明，獨(dú)立已經(jīng)成為大多數(shù)蘇格蘭人民所希望的選擇?！?.“形勢(shì)發(fā)生重大和實(shí)質(zhì)性的變化，如英國(guó)退出歐盟”。但它也提出：“我們將在這個(gè)夏天重新開始工作，目的是說服絕大多數(shù)蘇格蘭人民相信，獨(dú)立是我們國(guó)家最好的未來前景。”

可見，蘇格蘭獨(dú)立問題仍將是未來英國(guó)政治中的重要議題，如果蘇格蘭民族黨繼續(xù)在地區(qū)議會(huì)和政府占有主導(dǎo)地位，這一問題就將尤其突出。在此意義上，蘇格蘭民族黨能否在地區(qū)議會(huì)選舉中獲勝并繼續(xù)連任，是一個(gè)關(guān)鍵“節(jié)點(diǎn)”。

2016年5月初，蘇格蘭舉行地方議會(huì)選舉。蘇格蘭民族黨獲得了全部129個(gè)席位中的63個(gè)，雖然比2011年減少了6席，沒能超過半數(shù)，但它在蘇格蘭的領(lǐng)導(dǎo)地位依然十分牢固（保守黨和工黨分別獲得了31個(gè)和24個(gè)席位）。換言之，自蘇格蘭民族黨2007年首次取代工黨成為該地區(qū)第一大黨之后，這一趨勢(shì)延續(xù)至今，雖然所獲席位數(shù)有所減少，但從具體票數(shù)來看，它在第一輪投票[1]中的得票率甚至有所增加，而且，它也是有史以來第一個(gè)在蘇格蘭地方選舉中得票超過100萬張的政黨。如果我們聯(lián)系蘇格蘭民族黨在2015年全國(guó)大選中的表現(xiàn)（它獲得了該地區(qū)全部59個(gè)席位中的56個(gè)），就會(huì)發(fā)現(xiàn)，它的總體上升趨勢(shì)更加明顯，特別是它在蘇格蘭民眾中的支持率不降反升。這一點(diǎn)可以通過它的黨員數(shù)量得到證實(shí)：2014年9月18日公投前它僅有黨員2.5萬人，到11月14日召開年會(huì)時(shí)，黨員數(shù)量達(dá)到了8.8萬人；獨(dú)立公投一年之際，即2015年9月為11.2萬人；而到2016年4月底，即地方選舉前夕，則達(dá)到了史無前例的11.6萬人。

蘇格蘭民族黨的影響力之所以與日俱增，主要原因在于，通過成功促成獨(dú)立公投，并迫使英國(guó)政府承諾向蘇格蘭下放更多權(quán)力，它已成功地將自己打造成為蘇格蘭人民利益的“代言人”。換言之，蘇格蘭民族黨的興起在很大程度上受益于其尋求獨(dú)立的立場(chǎng)，而其影響力的增強(qiáng)又增加了其再次啟動(dòng)獨(dú)立進(jìn)程的可能性。更不用說，自成立之日起，尋求蘇格蘭獨(dú)立就是蘇格蘭民族黨的宗旨，這一點(diǎn)從未改變。盡管從目前來看，反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立的人比例仍占多數(shù)，但這部分人年齡多在50歲以上；相反，在年輕人中間，支持獨(dú)立的則占多數(shù)，因此，有為數(shù)不少的分析人士認(rèn)為，隨著時(shí)間的推移，蘇格蘭的獨(dú)立是遲早的事。至少，在蘇格蘭民族黨認(rèn)為“時(shí)機(jī)成熟”的情況下，極有可能再次啟動(dòng)獨(dú)立進(jìn)程。

蘇格蘭2014年9月舉行公投，決定是否脫離聯(lián)合王國(guó)獨(dú)立，最終反對(duì)陣營(yíng)以55.3%選票獲勝，但蘇獨(dú)情緒并沒就此消失。當(dāng)年大力推動(dòng)蘇獨(dú)的SNP前黨魁薩蒙德表示，若要蘇格蘭人被其他英國(guó)選民牽著鼻子走，便很可能短期內(nèi)再次觸發(fā)另一次蘇獨(dú)公投。

近年來，特別是在歐洲金融危機(jī)爆發(fā)以后，疑歐主義、民族主義和地區(qū)主義等各種思潮泛濫，從而為一些小黨和邊緣性政黨、特別是地區(qū)性政黨和民族主義政黨提供了發(fā)展壯大的空間，多個(gè)歐洲國(guó)家的政黨政治格局出現(xiàn)碎片化趨勢(shì)。英國(guó)在這方面與其他歐洲國(guó)家具有相似之處，但又有其獨(dú)特性。

英國(guó)政黨政治的“碎片化”趨勢(shì)在2010年大選結(jié)束后就已初步顯現(xiàn)。在該屆大選中，保守黨和工黨均未能獲得超過半數(shù)的選票，這是1974年以來首次出現(xiàn)的情況。自由民主黨最終與保守黨組成聯(lián)合政府，這也是英國(guó)自二戰(zhàn)之后出現(xiàn)的首個(gè)聯(lián)合政府。當(dāng)時(shí)就有一些觀點(diǎn)認(rèn)為，英國(guó)這個(gè)最為典型的兩黨制國(guó)家正在向三黨政治、四黨政治，甚至多黨政治的方向發(fā)展。此后，以蘇格蘭民族黨為代表的民族主義政黨不僅在本地區(qū)事務(wù)中的決策影響力與日俱增，而且逐漸擴(kuò)展到了整個(gè)英國(guó)范圍，從而肯定并加速了上述趨勢(shì)。如前所述，蘇格蘭民族黨在2015年英國(guó)議會(huì)選舉中贏得了56個(gè)議席（它此前的最好“成績(jī)”是1974年的11個(gè)），這對(duì)該黨而言無疑是“歷史性的突破”。同時(shí)，對(duì)于除保守黨和工黨以外的第三黨而言，在二戰(zhàn)以后的歷次全國(guó)議會(huì)選舉中，這一成績(jī)僅次于2005年和2010年的自由民主黨（分別為62席和57席）。蘇格蘭民族黨也因此取代了長(zhǎng)期由自由民主黨“占據(jù)”的第三大黨的位置，使英國(guó)的政黨政治格局面臨著重新“洗牌”。

盡管從絕對(duì)數(shù)量來看，蘇格蘭議員占英國(guó)議會(huì)下院議員總數(shù)的比例還不到9%，似乎遠(yuǎn)不足以影響議會(huì)的決策，但在本屆議會(huì)中，執(zhí)政黨保守黨僅占有12席的微弱多數(shù)，而保守黨一些議員又屢屢向首相卡梅倫發(fā)起“挑戰(zhàn)”，特別是在英國(guó)是否應(yīng)繼續(xù)留在歐盟這一問題上，以倫敦前市長(zhǎng)鮑里斯·約翰遜為首的保守黨“退歐派”向卡梅倫施加了強(qiáng)大壓力。由于蘇格蘭民族黨一貫支持歐洲一體化，在這種情況下，對(duì)卡梅倫首相而言，贏得后者的支持就顯得愈發(fā)重要，這也無形中進(jìn)一步增強(qiáng)了后者的影響力，從而對(duì)執(zhí)政黨保守黨形成了一定的制衡作用。

但與保守黨和自由民主黨相比，蘇格蘭民族黨的崛起，遭受打擊最嚴(yán)重的還是英國(guó)工黨。歷史上，蘇格蘭一直是工黨的堅(jiān)強(qiáng)“堡壘”和安全“票倉(cāng)”，保守黨在蘇格蘭歷來“不受歡迎”，特別是當(dāng)年撒切爾夫人推行的政策更是激起了蘇格蘭人的“仇視”，蘇格蘭民族黨也曾以“保守黨政府是被強(qiáng)加給蘇格蘭人民的”為理由來強(qiáng)調(diào)獨(dú)立的必要性。但是，工黨自從在2007年地方議會(huì)選舉中首次被蘇格蘭民族黨超過之后，便開始“節(jié)節(jié)敗退”：它在2015年的全國(guó)大選中一敗涂地，在蘇格蘭僅獲得了1個(gè)議席，甚至連蘇格蘭地區(qū)領(lǐng)袖也未能當(dāng)選。而在剛剛結(jié)束的蘇格蘭地方議會(huì)選舉中，工黨僅獲得24個(gè)議席，不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于蘇格蘭民族黨，還落后于保守黨（31個(gè)議席），這是近一個(gè)世紀(jì)以來，工黨在蘇格蘭地方選舉中表現(xiàn)最差的一次，意味著它完全喪失了在蘇格蘭的優(yōu)勢(shì)地位，這對(duì)剛剛經(jīng)歷過大選慘敗的工黨而言不啻為更沉重的打擊。與工黨形成鮮明對(duì)比的是，保守黨在此次蘇格蘭地方議會(huì)選舉中取得了“歷史性突破”，不僅創(chuàng)造了有史以來的最好成績(jī)，而且首次超過了工黨。如果此種趨勢(shì)在未來得以延續(xù)，勢(shì)必對(duì)工黨和保守黨的力量對(duì)比造成進(jìn)一步影響，進(jìn)而影響英國(guó)的整個(gè)政黨政治格局。但這種趨勢(shì)在未來的更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)是否具有可持續(xù)性，仍將取決于多種復(fù)雜因素。

盡管2014年的獨(dú)立公投未能成功，但蘇格蘭民族黨借助其不斷上升的支持率和影響力，迫使中央政府及英國(guó)其他政黨在向蘇格蘭下放更多權(quán)力方面做出了很大程度的讓步。隨著權(quán)力下放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，英國(guó)的政治體制也發(fā)生了重要變化，呈現(xiàn)出向聯(lián)邦制發(fā)展的趨向。

早在蘇格蘭獨(dú)立公投舉行之前，為避免國(guó)家分裂，保守黨、工黨和自由民主黨就向蘇格蘭進(jìn)一步下放權(quán)力達(dá)成一致，并委托史密斯勛爵成立“史密斯委員會(huì)”，研究權(quán)力下放事宜。2014年11月，《史密斯報(bào)告》發(fā)布；以該報(bào)告為基礎(chǔ)，2015年1月，英國(guó)政府發(fā)表題為《蘇格蘭：長(zhǎng)期安排》的政策文件，闡述了對(duì)蘇格蘭進(jìn)一步下放權(quán)力的安排；2015年5月，卡梅倫在大選結(jié)束后的演說中明確指出，將“遵守承諾，盡快按照各政黨達(dá)成的協(xié)議，向蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭下放權(quán)力?！彼€特別指出：“我們計(jì)劃在蘇格蘭創(chuàng)建世界上最強(qiáng)大的自治政府”；5月28日，在新一屆議會(huì)開始工作的第一天，英國(guó)政府向議會(huì)提交了《蘇格蘭法》草案；2016年3月23日，該法案獲得女王批準(zhǔn)，正式生效。

新的《蘇格蘭法》是向蘇格蘭進(jìn)行權(quán)力下放的法律依據(jù)，也是1998年英國(guó)政府開始權(quán)力下放進(jìn)程以來實(shí)施的第三個(gè)“蘇格蘭法”。2016年《蘇格蘭法》賦予蘇格蘭的一些最主要的權(quán)力包括：第一，在憲政安排方面，蘇格蘭議會(huì)和政府將成為永久性憲法機(jī)構(gòu)，除非蘇格蘭人民通過公投否決這一規(guī)定；一般情況下，若沒有得到蘇格蘭議會(huì)的同意，英國(guó)議會(huì)無權(quán)就下放給蘇格蘭議會(huì)的事務(wù)進(jìn)行立法（即所謂Sewel Convention）；蘇格蘭議會(huì)有權(quán)制定與蘇格蘭議會(huì)的運(yùn)行及地方機(jī)構(gòu)的選舉有關(guān)的規(guī)定（包括將選舉年齡降低到16歲）；第二，蘇格蘭議會(huì)將在稅收方面獲得更大權(quán)力，它將有權(quán)自主征收40%左右的稅收和自行決定60%左右的公共支出，特別是：1.自行制定除存款收入和股息收入以外的所有所得稅稅率的權(quán)力，且這部分稅收全部由蘇格蘭議會(huì)支配；2.增值稅收入的一半歸入蘇格蘭政府預(yù)算；3.航空乘客稅和石方稅也將下放給蘇格蘭政府；第三，在住房補(bǔ)助等福利政策以及就業(yè)支持等方面的更多權(quán)力；第四，其他一些權(quán)力，包括交通、通訊、消費(fèi)者宣傳，以及在天然氣和石油開采等方面的一些權(quán)力。

新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會(huì)擁有了更加廣泛的權(quán)力，包括一級(jí)立法權(quán)（可在除中央政府保留權(quán)力以外的幾乎所有領(lǐng)域立法，如教育、醫(yī)療、交通、經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、住房、交通、環(huán)境、藝術(shù)、大部分民法和刑法等）、二級(jí)立法權(quán)（包括就涉及蘇格蘭內(nèi)部事務(wù)的歐盟法相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行二級(jí)立法）、一定范圍內(nèi)的財(cái)政預(yù)算權(quán)和一定程度的稅收浮動(dòng)權(quán)（例如，自2016年4月起，蘇格蘭議會(huì)可自行制定所得稅稅率；可在英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)的情況下創(chuàng)設(shè)新稅種；取消土地交易印花稅，將其變更為土地轉(zhuǎn)讓稅與垃圾填埋稅，蘇格蘭議會(huì)擁有征收這兩項(xiàng)稅收的全部權(quán)力）等，的確幾乎已經(jīng)成為了“世界上權(quán)力最大的”自治政府。

除蘇格蘭外，英國(guó)政府也在加大向威爾士、北愛爾蘭和英格蘭等其他三個(gè)地區(qū)的權(quán)力下放力度。其中，向威爾士下放權(quán)力的程度僅次于蘇格蘭；北愛爾蘭因?yàn)榍闆r比較特殊，權(quán)力下放過程比較復(fù)雜，但也逐步獲得了更多實(shí)質(zhì)性權(quán)力，如2014年12月簽署的“斯托蒙特協(xié)議”(Stormont House Agreement)規(guī)定向北愛爾蘭議會(huì)下放公司稅權(quán)力。相較而言，鑒于英格蘭在英國(guó)的核心地位，向該地區(qū)下放權(quán)力引起的爭(zhēng)議更大，也更加敏感——向英格蘭下放權(quán)力必將引發(fā)英國(guó)整體治理結(jié)構(gòu)的深層次改革，甚至將在根本上改變英國(guó)的政治體制——因而英國(guó)政府的立場(chǎng)和舉措都更加慎重。

以2016年《蘇格蘭法》的生效為標(biāo)志的本輪權(quán)力下放進(jìn)程，已經(jīng)并且還將繼續(xù)對(duì)英國(guó)自20世紀(jì)初以來實(shí)行的權(quán)力集中的單一制治理體系產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，推動(dòng)其發(fā)生深刻變革，推動(dòng)英國(guó)的單一制政體向聯(lián)邦制趨向發(fā)展，這尤其體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，自新的《蘇格蘭法》生效后，蘇格蘭議會(huì)和政府成為了永久性機(jī)構(gòu)，即英國(guó)議會(huì)和中央政府無權(quán)將其廢除，而地方政府的地位受法律保護(hù)這一點(diǎn)正是單一制與聯(lián)邦制的一個(gè)重要區(qū)別；第二，在中央政府與地方政府的權(quán)力分配方面，在蘇格蘭和威爾士，原來的“授權(quán)權(quán)力模式”已被“保留權(quán)力模式”所取代，即明確列出哪些權(quán)力屬于中央政府，對(duì)于未明確列出的權(quán)力，均為蘇格蘭和威爾士議會(huì)可自主立法的領(lǐng)域。這種權(quán)力分配模式與聯(lián)邦體制下中央政府與地方政府之間權(quán)力分配的原則完全相符；第三，蘇格蘭和威爾士議會(huì)在法律規(guī)定的領(lǐng)域擁有一級(jí)立法權(quán)，無須英國(guó)議會(huì)批準(zhǔn)即可成為法律，這也契合了聯(lián)邦制中“中央機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)在各自權(quán)限范圍內(nèi)擁有最高權(quán)力”這一特征；第四，地方議會(huì)擁有的財(cái)政權(quán)越來越廣泛，蘇格蘭議會(huì)尤甚，它目前已經(jīng)擁有部分預(yù)算權(quán)和稅收權(quán)力，將來也有可能朝著擁有完全財(cái)政權(quán)的方向發(fā)展。據(jù)此，可以認(rèn)為，雖然英國(guó)距真正意義上的聯(lián)邦制國(guó)家還有相當(dāng)大的距離，但它無疑已經(jīng)在很多方面具備了“聯(lián)邦制”的特征。正因?yàn)槿绱耍行W(xué)者傾向于用“聯(lián)盟國(guó)家”（astate of the union/union state）而不是“單一制國(guó)家”（unitary state）來界定英國(guó)。

2014年9月15日，英國(guó)蘇格蘭阿伯丁，英國(guó)首相卡梅倫在展覽和會(huì)議中心發(fā)表演講，呼吁蘇格蘭民眾在18日的公投中投票反對(duì)蘇格蘭獨(dú)立，以保全英國(guó)的領(lǐng)土完整。講話中，他數(shù)次哽咽。

作為英國(guó)保守黨政府的政策重點(diǎn)之一，本輪權(quán)力下放進(jìn)程才剛剛開始，權(quán)力下放的力度還會(huì)進(jìn)一步加深，其涵蓋范圍也將不斷擴(kuò)大。而隨著權(quán)力下放進(jìn)程的不斷推進(jìn)，英國(guó)未來的政黨格局、國(guó)家結(jié)構(gòu)、憲政體制等仍有可能繼續(xù)發(fā)生程度不同的變化。同時(shí)，隨著地方自治權(quán)力的增強(qiáng)，如果能夠獲得足夠的民眾支持，蘇格蘭民族黨也有可能再次尋求獨(dú)立。如何在國(guó)家統(tǒng)一與地區(qū)自治之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)，這仍將是英國(guó)政府今后長(zhǎng)期面臨的一個(gè)棘手問題。

責(zé)任編輯：徐海娜

平臺(tái)編輯：吳小玲

本文版權(quán)歸《當(dāng)代世界》雜志所有，轉(zhuǎn)載需聯(lián)系本公眾平臺(tái)授權(quán)

《當(dāng)代世界》第6期·國(guó)別政治

中聯(lián)部主管·研究國(guó)際問題的必讀期刊