關曉紅| 清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（二）

紅豆居士 2016-04-11

展開全文

作者為中山大學歷史系教授，
原文載《近代史研究》2015年第6期，注釋從略

·專題論文·

清季引入近代文官考試的醞釀與嘗試（二）

關曉紅

　　為了促使考試外官章程方案順利出臺，兩宮再次召見吏部尚書時，特別面諭：“此項章程遇有疑難問題，可向張之洞、袁世凱商酌辦理?！庇稍绖P和張之洞主持的直隸和湖北，所舉辦的各項新政活動成效較著，為各省仿效的典范，頗受清廷重視。丁未政潮后，兩人先后奉旨入政務處參與政要。奉兩宮的面諭，吏部特商之憲政館，擬先請張、袁兩大軍機指示回復并指示機要，再行核辦。

　　1908年2月初，外官考試章程即將出臺的消息紛紛登載于各大報刊。據說為昭示鄭重，章程先由政務處各大臣傳閱后再奏陳請旨，并很快得到清廷批準。

　　憲政編查館會同吏部所擬的《切實考驗外官章程》（以下簡稱《章程》）共有六條措施，內容涵蓋四方面：一是變通考試舊例，概令候選官員先行學習。凡捐納、保舉兩項之道、府、同、通、州、縣以及佐雜各員，一律俱入法政學堂，先考以文字，除文理不通及不能執(zhí)筆者咨令回籍，無須入學外，其余各按其文理淺深分為長期、速成兩班，限年學習，期滿卒業(yè)。由督撫同司道按照法政課程切實考試，給有卒業(yè)文憑者方準赴差委。

　　二是飭令在各省的候補人員通行考試，按照學堂辦法以分數之多寡定等第之高下，決定去留?？荚嚦煽?yōu)橐?、二、三等者，給咨文憑、赴任差委；第四等留級學習半年或一年，再次考試；考試不及格者與此前不列等者，應即分別奏咨開缺、降補及勒令回籍，不得稍涉瞻徇。但“正途出身及高等以上卒業(yè)學生及歷任重要差使各員無庸考試，統歸考驗辦法”。

　　三是考驗應條具實績。此條針對由法政學堂畢業(yè)且已任官之員，以及“各項正途人員”中供差一年者。強調這兩類官員入仕后仍要重加考驗，了解其“是否學成致用，是否才長守潔”。具體辦法為“仿照州縣事實例”，各就其任職部門的主官及上級主官逐層加考，條列實在事跡，分列最優(yōu)等、優(yōu)等、平等、次等、下等，出具切實考語，于年終匯總，咨明吏部查核辦理。

　　四是改定甄別辦法，并對各級執(zhí)行者進行督查處理。各省不得以候補官員在法政學堂學習的時間作為甄別年限，而應自各該員奉有差委日起，扣足供差一年，確實試驗，方準出具考語。為確保上述措施落實到位，要求未設法政學堂的省份，三月內一律辦齊。未能遵照上述執(zhí)行或執(zhí)行不力的各該管上司，予以嚴厲查處。

　　考驗外官章程的頒布，可以視為清廷變相引入西方文官考試制度的一次嘗試，它不僅力圖推廣仿行日本文官試驗法的直隸經驗，而且章程內容完全吸收了考察政治大臣戴鴻慈等推介文官考試制度的建議內容，具體表現在以下三點。

　　其一，將以專門學問為“入官之階”的理念，融入章程制度的具體條文。將所學與所試、所用三者結合，以分科治學的專才而非熟諳詞章的通才入官，而“不以工于文字為能”，是日本文官考試與科舉及清代既有銓選制度區(qū)別最重要的特征。為此，該章程一改既往各省考核官吏統歸布政使司的做法，強調考驗須分別對口專業(yè)，“如財政歸布政司、學務歸提學司、審判歸提法司、巡警歸巡警道、工藝歸勸業(yè)道之類”。

　　其二，采用“新法試驗”。與既往入選外官并無具體考核規(guī)定與統一標準，只是籠統要求身言書判或才守政年截然不同，此章程將被統稱為“外官”的各省官僚分為三部分，各層級考試或考驗的方式與內容相異：第一部分為候選官員，他們首先必須經過入學前的文字測試，且根據測試的程度分等、分班，進入法政學堂學習法政課程。第二部分是候補官員，他們必須通過考試決定去留?？荚嚦煽?yōu)橐?、二等者，可以直接赴任差委；第三、四等則須在留級學習后再次考試，若補考仍不及格或初次考試成績已為不列等者，則直接開缺或降補。第三部分是正途出身初入仕途以及由新式學堂畢業(yè)任官者，他們雖然無須參加前述考試，卻要通過所謂“考驗”，其內容重在品學與任官期間的實績。入仕后任職供差一年，則為最終能否正式錄用的試驗期。由此，《章程》所采新法既參考了新式學堂的考試辦法，將應試者的法政課程成績劃等并甄別差委，也包括了前述吳鈁向清廷介紹的日本文官考試方法。

　　其三，前述考察政治大臣戴鴻慈建議恢復清初保舉失察時舉主須連坐之法，亦與考驗外官章程最后一條規(guī)定“出考上司應酌予議處”吻合。由吏部對違規(guī)或執(zhí)行不力者予以監(jiān)督處罰，有利于新章的推行落實。

　　簡言之，考驗外官包括了從候補者中選官的錄用考試，以及對部分在任官員的考驗、鑒別兩方面。即對候選、候補官員（其經捐納、保舉途徑候補者居多），通過考試了解其掌握文字表達和法政知識的程度；對于正途出身、曾任要差，以及近年由法政學堂畢業(yè)進入仕途的三類新晉人員，則采取考驗的辦法，即對其任職后的表現、品學與能力、實績進行甄別劃等，作為升擢或降級的依據。此舉將“選（入）官”考試與“在任（職）”考驗兩者并舉，前者偏重知識，后者則側重能力，或了解被試者掌握與更新知識的程度，或考驗任職者的業(yè)績，甄別是否具有任職的能力素質。此外，《章程》不僅明確和強調法政學堂為官員的養(yǎng)成之所，而且督促各地督撫司道切實履行職責，依限3月內統一開設法政學堂，通過強化考試、考驗來整頓淘汰捐納、保舉中的濫竽充數者，以適應新政對人才的迫切需求。

　　比較既往入官多重詞章、義理、楷法的成例而言，這一改變確有取徑西法之意，考試方式也仿效西式學堂，以分數劃等決定去留，并衡量其是否繼續(xù)學習或直接裁汰。值得肯定的是，作為制度構建不可或缺的基本要素，該章程在吸取了近代西方文官考試要素的同時，力圖將清代已有的新舊制度（如清初的保舉失察者連坐、光緒三十年創(chuàng)制的州縣考核等）貫通整合，并設定了執(zhí)行期限，且規(guī)定對執(zhí)行者進行糾察，1908年1月25日，清廷正式批準了這一章程。

　　為何該《章程》只是先于外官系列進行局部試驗，京官（即內官）系列暫未列入？一方面，當時有御史奏稱官員任用以各省督撫最無章法約束，指陳吏治問題外官重于內官，整頓要求更為急迫。另一方面似與丙午官制改革以京師部院為主、動作較大不無關聯。丙午官制中京內十一部的設制較隋唐以來的六部制擴展較多，新舊部院均要重新調整，建制尚未完成，人員考驗培訓的標準確實很難劃一。與在京部院改制時間緊促且涉及面錯綜復雜不同，外官改制期限為15年，操作空間較大。且既然《章程》針對外官，不包括京（內）官，不以考試文官之名命名章程便在情理之中（清代官制分設文武，文官包括了京官與外官）。而以《考驗外官章程》作為新舊制度的過渡銜接，具有積極的現實意義。

　　良法美意還需切實貫徹。從現有資料看，考驗外官章程最初在各省實施的效果不盡如人意。盡管憲政編查館督催各省督撫，重申“嗣后各該員應行考驗者，均自奉差之日起，扣滿一年即行確實試驗，并造具差委事實冊咨送來京，俾免稽延而歸一律”。但據《大公報》披露，章程頒布半年后，各省“所有一切考試情形尚未報到（吏）部”，吏部只得再次咨文各省“飭將考試人數、日期及考語迅即造冊報部，以備查考”。1909年4月初，距章程頒布已一年多，“吏部以本部奏定考試外官章程早經通行，各省所有考試一切情形雖經一再咨催，據報到部者仍屬無幾。查各省報部遲延，實由于應考各員經傳不到之故。茲特再定章程，通飭各省應將考試人員迅速認真考試。如有藉端規(guī)避，希圖免考，以及屢傳不到者，準將該員據實奏參，毋得徇庇”。

　　在憲政編查館屢次嚴厲督促下，新章在已遵照實行的省份，還是不無收效。湖南原已設立的法政學堂分為官、紳兩班，由于“并無職官投考”，只好專辦紳班。在《考驗外官章程》頒布后，重設官班，“學員不下數百人”。該省巡撫1908年5月奏稱，已“遵照考驗外官章程舉辦通行考試暨飭司招選學生，依限開學”。

　　在福建，執(zhí)行《考驗外官章程》比較正規(guī)，考試由督撫主持，司道官列坐監(jiān)場。第一場應試者為道、府及直隸州、廳各官員。所出兩道試題，“一系大法小廉策；一系通飭州縣清理案牘札”，均為官員任內日常的官規(guī)與政務。兩天后再考省城署局官員，所出試題為“鹽斤加價議”和“緝私告示稿”，亦與職務結合緊密。盡管如此，應試者臨場卻表現不一，“其洋洋灑灑信筆疾書者固不乏人，而擱筆以待，莫贄一詞者尚居多數”。有的答卷出盡洋相，主持考試的閩浙總督松壽將試卷閱畢后“交五司道傳觀，不禁同聲失笑”。可見這樣的考試亦可使濫竽充數者原形畢露。松壽奏稱該省法政學堂開辦將及兩年，官、紳兩班畢業(yè)者已達170人，在讀“官班法政講習科一級80人”。

　　山東也基本照章執(zhí)行，“自候補道員以至佐貳雜職，均已一律考試，分別取列一等十員、二等四十員，照章差委；三等六十二員、四等三十員，照章令入法政學堂肄業(yè)”?！俄樚鞎r報》記者頗為樂觀地期待：“經此一番實行整頓，則山東仕途可以澄清矣?！?/section>

　　浙江巡撫奏稱，該省先后對候補人員考試三次（知縣、佐雜分開），“一二等者分別差委，三等者送入法政學堂肄習”。正途出身、高等以上學堂畢業(yè)暨歷任要差、要缺的三類人，“遵章統歸考驗辦理”，并將考試、考驗分別造具清冊，咨送憲政編查館與吏部。

　　由此可見，《考驗外官章程》通過內容形式不同的考試，甄別入選官吏，一定程度上確有鑒別良莠，提高官員群體素質的作用，對于停廢科舉后選才缺乏章法的亂象亦不無約束整頓，有利于根據仿行立憲進程提供所需人才。

　　迄今所見對《考驗外官章程》有所響應的省份，多為得新政風氣之先的區(qū)域。東三省以吉林為先行，東督、吉撫“具奏遵設法政學堂，將各項官員實行考驗”，并附上章程兩冊，呈請立案。憲政館回復：“其考驗外官章程，大致與本館奏章尚合。中如重要差使之限制，有差缺人員之考驗、考試，不專重論說等條，與奉天所送章程亦能一律，應即立案”，并咨吏、學兩部。

　　安徽按照《考驗外官章程》的規(guī)定，對官員試用期的業(yè)績造冊，進行考核甄別。造具事實冊的好處是可以分類比較，一目了然，高下立判，尤其是承擔重要差使的官員，成績自然比較醒目，較為困惑的則是對日常政務的辦理不易顯出差異。對此，憲政館做了如下回復：“至造具事實冊，無論重要尋常，皆有所辦之事，……凡試用人員，于供差一年后，不論所供之差系屬重要、尋常，一體造具事實冊送部，仍開具學堂等第、差委事實，甄別去留，以符定章?！睆娬{只須列出實績，不須比較判斷。

　　與前述省份相比，地處邊遠與相對貧瘠的省份，往往不大愿意照章落實。例如，甘肅強調該省“人材消乏”、“風氣不開”，難以照規(guī)定期限讓候補、候選官員學習，請求將原定法政學堂學習期限減少為3學期。貴州則在學堂課程科目安排上打折扣，憲政館對此頗為不滿，指責黔省所辦法政班“學期等第均與本館定章不符”，重申必須嚴格遵照規(guī)定執(zhí)行。

　　任何新制都會經歷一個不斷完善調整的過程。1909年1月，山東巡撫袁樹勛上奏清廷，指出章程的不足：“《考驗外官章程》既除去正途出身及曾任要差各員，人情趨易避難，則凡歷正途而任要差者誰肯投身于學問之途淹滯其從政歲月？”袁樹勛特別強調，這一問題不僅影響學風趨向，也直接關系法政學堂生源及此后任官者的素質，因為“國文較有根柢，此輩類多舉貢生員出身者”，希望引起重視并予以統籌解決。

　　其實，最早注意到這一制度漏洞，并已積極設法彌補者是湖南巡撫岑春煊。他認為正途人員及曾任要差之員若能學習法政知識，會對從政更有助益。1908年5月岑春煊奏報清廷稱，該省法政學堂的官校已為此類官員專門創(chuàng)設了自修科，讓他們“各擇應習之精要書籍暨現行約章例案，按三年、一年半程級依次排定課單，準各員自認一科，照單購備閱習?，F時供差省外及分道分府者，均歸自修科辦理”。為了使新辦法不成為具文，湖南在督促要求此類官員自習、自修的同時，還設有獎罰機制，“俟自修期滿，考驗一次，分別予以功過”。將學習新知識化為制度設計的要素。

　　《章程》在上述各省的實施及暴露的問題，成為制度修訂與補充的重要依據。1910年4月上旬，在前述《章程》出臺兩年多后，清廷又批準了憲政編查館與吏部會奏的《遵議考驗外官畫一辦法并續(xù)增章程折》，以統一采納并推廣湖南的做法，解決了袁樹勛提出的問題。要求“正途出身及現任有要差暨考試列入一、二等人員，均須領取法政學堂講義自行研究，遇有疑義隨時函詢學堂答復。每屆一學期，將所圈閱講義及研究心得作為筆記，并送學堂核驗。如有曠廢玩棄情事，由督撫分別記過以示意懲儆”。該奏還指出，早在宣統元年七月（1909年8—9月），憲政編查館已加訂章程3條，專門提及并推廣湖南的做法。除湖南之外，湖北、江西、河南三省也“已定有發(fā)行校外講義章程，大致與湖南自修科辦法相似”。上述規(guī)定進一步完善了《考驗外官章程》，使學習法政新知識成為對各省所有官員的統一要求。

　　在《考驗外官章程》出臺前后，京內官員的任職與調署亦有所整頓。1907年11月，軍機鮑心增奏陳“新設各署多不屑受法度范圍”。政務處認為：“查新設各署，事當創(chuàng)始，或因時立法，或為地擇人，誠不免有假借通融之處，以后辦有端緒，自當議定畫一章程，不宜各部自為風氣”，即在條件成熟時予以整頓。1908年2月，有消息透露清廷擬飭吏部嚴訂各署奏調人員章程，“嗣后凡有調用實缺官員到該衙門作為署缺，俟一年后準其奏補，其所調京外候補者，到該衙門以對品官職作為候補，二年期滿，與舊班人員二缺后酌補新班一缺，以免向隅而杜幸進”。此項措施雖不同于外官考驗的甄別去取，卻通過規(guī)范人員奏調程序與延長試用期等形式，有針對性地抑制散漫無序的狀態(tài)。

　　與京內外在職官吏調整甄別方式的舉措相配合，新式人才游學畢業(yè)選錄也開始受到重視。經御史孫培元奏請，學部議覆、憲政編查館核定，1908年1月清廷正式頒行《游學畢業(yè)生廷試錄用章程》。該章程一方面宣稱，優(yōu)貢、拔貢的朝考以及科舉會試后的殿試與朝考，“分別等第，錄用有差，略與各國文官高等試驗用意相似”；另一方面又承認，“惟入官試驗一時尚無善法”，主張科舉停罷后量能授官，自應以學堂為取才之所。此章程以光緒三十一年學部考試金邦平等游學回國畢業(yè)生的成案為基礎擬就，規(guī)定此后所有游學畢業(yè)生回國均須由欽派大臣會同學部考試，合格者請予以出身，并應廷試一次，照科舉殿試之法，按等授職。并特別強調，此時的規(guī)定只是暫用辦法，“俟將來考試官吏章程大定，再將各學堂實官獎勵及此項授職考試，體察情形，酌量變通”，表明其替代過渡的屬性。

　　考慮到已為職官者與年齡較小、程度較為整齊的新式學堂畢業(yè)生及游學畢業(yè)生不同，他們不少出身舊學，或由保舉、捐納入仕，對西方文官考試內容十分陌生，適應不易，1907年12月中旬，參與新政決策的政務處在議覆御史趙炳麟所奏官員司法人員官階折時，既承認西方文官考試制度的優(yōu)越，又委婉地表示了現任官吏程度參差，尚未具備完全實施的相應條件的無奈：“唯是各國任官，無論下級高等，皆由學堂畢業(yè)出身，而又加之以實驗，但使人稱其職，終生于此遞遷，……應俟將來分科學堂畢業(yè)，各項專門學生較多，再行照此任用?！毕Ｍ麑⑽墓倏荚嚨氖┬?，延遲至專門學生畢業(yè)人數較多時再行啟動。

　　現有資料表明，光緒末年，清廷在嘗試引進文官考試制度的問題上，采取了務實漸進的態(tài)度。在相繼推出《考驗外官章程》與《游學畢業(yè)生廷試錄用章程》后，1908年10月，清政府在集議應籌備的憲政事宜時，提出“惟文官考試及任用章程關系甚大”，須極為重視和謹慎，特別要求“政務處、憲政編查館會同吏部預先詳加厘訂，務求完善，以防流弊”?？荚嚺c任官相輔相成，密不可分，前者只是甄別人才的形式，后者則決定了考試的標準與內容。這也正是官制改革最核心與薄弱之處。此議未及落實，一個多月后，光緒帝和慈禧太后相繼駕崩，懸而未決的文官考試，成為留給繼位者的一道棘手難題。

（未完待續(xù)）