《每周政策獻(xiàn)言》第三十七期

關(guān)于文物保護(hù)政策與管理體制的思考

一、事件回放

1、2000年12月6日-13日，山東省曲阜市負(fù)責(zé)“三孔”文物旅游景區(qū)管理的市文物旅游服務(wù)處，在對(duì)孔廟、孔府、顏廟等文物景區(qū)進(jìn)行衛(wèi)生清理時(shí)，出現(xiàn)了用水沖刷、用硬物摩擦和擦拭文物的舉動(dòng)，造成3處古建筑群的22個(gè)文物點(diǎn)不同程度受損，有的損壞嚴(yán)重。

2、2005年5月，內(nèi)蒙古自治區(qū)和林格爾縣政府通過招商引資在全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位——土城子古城遺址的墓葬區(qū)內(nèi)開發(fā)房地產(chǎn)，開發(fā)商為搶工期，無視文物法，不顧文物部門的極力阻攔，強(qiáng)行動(dòng)用大型機(jī)械對(duì)未進(jìn)行文物考古發(fā)掘工作的地塊進(jìn)行破土施工，破壞古墓葬百余座，其中有近50座古墓葬被推土機(jī)完全摧毀，還有50多座古墓葬被推土機(jī)平地時(shí)壓在墊土之下。

3、2007年7月，陜西省靖邊縣楊橋畔鎮(zhèn)新發(fā)現(xiàn)的一處特大漢代古墓群正遭到強(qiáng)行破壞。中(中衛(wèi))銀(銀川)太(太原)鐵路第三項(xiàng)目部置文物部門的停工通知于不顧，強(qiáng)行野蠻施工，致使7座古墓“遍體鱗傷”。據(jù)報(bào)道，正在施工中的中銀太鐵路從墓區(qū)穿過，考古隊(duì)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)后，榆林市文化文物局向中銀太鐵路第三項(xiàng)目部發(fā)出書面停工通知，項(xiàng)目部?jī)H僅在9日上午停了半天，又繼續(xù)施工。

二、相關(guān)評(píng)論

上述事件的出現(xiàn)，在很大程度上與文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)缺位、權(quán)威不夠、體制不順、社會(huì)參與力量不足有關(guān)，具體來說：

評(píng)論一：文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)缺位。在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革中，一些文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)受到較大的沖擊。已經(jīng)有一些地方考慮或已經(jīng)撤消專門的文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，如一些地區(qū)將文物局與旅游局合并，成立文物旅游局（但這種機(jī)構(gòu)往往只抓旅游，很少有人過問文物保護(hù)，事實(shí)上文物部門是被旅游部門消解了），或者將文物局合入旅游公司，由公司承包了政府部門。有的地方甚至干脆取消了文物局?！捌ぶ淮妫珜⒀筛?？”文物保護(hù)機(jī)構(gòu)都沒有了還怎么談文物保護(hù)工作呢？機(jī)構(gòu)缺位問題不只存在于政府層面，在社會(huì)層面，一些農(nóng)村基層文物保護(hù)組織解體，有些基層文物保護(hù)員是在人民公社時(shí)期確定的，當(dāng)時(shí)實(shí)行的是工分制，土地承包后，這些保護(hù)員自動(dòng)脫離了保護(hù)組織。

評(píng)論二：文物行政管理部門權(quán)威不夠。與某些政府職能部門相比較，文物行政管理部門在政府中的權(quán)威不夠，與公安、工商、海關(guān)等部門的協(xié)調(diào)能力不強(qiáng)。比如在基本建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、考古發(fā)掘等活動(dòng)中出土的文物，銀行、冶煉廠、造紙廠和廢舊物資回收部門所發(fā)現(xiàn)的文物，公安、海關(guān)和工商行政管理等執(zhí)法部門依法沒收的文物，均應(yīng)移交給當(dāng)?shù)匚幕姓芾聿块T，由文化行政管理部門指定的單位接收和保管，任何單位或者個(gè)人不得侵占。然而，一些執(zhí)法部門知法犯法私自截留查獲、收繳和沒收的文物，造成文物流失和保護(hù)管理上的障礙和隱患，而文物保護(hù)管理機(jī)構(gòu)對(duì)之無能為力。權(quán)威不夠不僅表現(xiàn)在橫向的各職能部門之間的關(guān)系處理上，而且還表現(xiàn)在中央權(quán)威與地方保護(hù)主義的沖突中，一些地方政府根本不理會(huì)中央有關(guān)部門尤其是國(guó)家文物部門對(duì)一些問題的處理意見。

評(píng)論三：文物管理體制不順。與機(jī)構(gòu)缺位、權(quán)威不夠直接相聯(lián)系，還大量存在著體制不順的現(xiàn)象與問題。在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期，人們對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的文物保護(hù)的管理工作既缺乏思想、心理準(zhǔn)備，也缺乏理論準(zhǔn)備，仍然試圖用行政管理的模式來管理文物，思想僵化、遲滯、落后；另一種情形則走向事情的反面，一改政府管企業(yè)的模式，而是將原來由政府管理的行為改為企業(yè)來管理，即原先許多由行政部門承擔(dān)的行政行為有相當(dāng)一部分改為由企業(yè)承擔(dān)。表現(xiàn)突出的是文物行政管理部門與旅游部門、國(guó)土資源管理部門等的沖突。體制不順的癥結(jié)是由于體制變革而導(dǎo)致的政府職能錯(cuò)亂、交叉、重疊，導(dǎo)致“政出多門”，不同的部門擁有同樣的管理職能。各方都有理，誰也說不清，因?yàn)樗麄冊(cè)谝婪ㄐ姓^程中，“法”本身都是沖突的，是相互打架的。

評(píng)論四：參與文物保護(hù)的社會(huì)力量發(fā)育不足。在“強(qiáng)國(guó)家－弱社會(huì)”的力量格局下，國(guó)家基本上控制著大多數(shù)資源，這樣就導(dǎo)致社會(huì)力量發(fā)育極為不充分，以至于除了國(guó)家政府以外，企業(yè)、個(gè)人參與文物保護(hù)的力量很弱，無法形成規(guī)模，無法實(shí)現(xiàn)對(duì)文物的有效保護(hù)。文物保護(hù)的建設(shè)性力量較弱，但破壞性力量較強(qiáng)。由于隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)觀念日漸人心，人們的利益意識(shí)和要求正在覺醒，利益的驅(qū)動(dòng)導(dǎo)致不同的行政管理部門為爭(zhēng)利益而斗，也由于利益驅(qū)動(dòng)，暴利欲念的驅(qū)使，人們也在不斷突破過去的思想防線而實(shí)施對(duì)文物的破壞，盜掘、盜竊、倒賣、走私、破壞文物以及法人違法問題極為突出。另外法律、法規(guī)滯后，經(jīng)費(fèi)不足，人才短缺，舊城改造、旅游開發(fā)、公路、鐵路建設(shè)與文物保護(hù)的矛盾隨著這些建設(shè)的加速而迅速尖銳與激化起來。

三、政策獻(xiàn)言

1、強(qiáng)化文物保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制的權(quán)威，抬升文物保護(hù)工作的重要性。國(guó)家文物局成立非常設(shè)機(jī)構(gòu)－國(guó)家文化遺產(chǎn)保護(hù)委員會(huì)，加強(qiáng)中央政府對(duì)文物工作的高層協(xié)調(diào)和宏觀調(diào)控。各地方在強(qiáng)化文物管理機(jī)構(gòu)的同時(shí)，也可根據(jù)本地文物保護(hù)工作的實(shí)際需要，恢復(fù)或健全20世紀(jì)50年代曾建立過的文物管理委員會(huì)或設(shè)立地方的文化遺產(chǎn)委員會(huì)，以切實(shí)加強(qiáng)對(duì)文物工作的協(xié)調(diào)和宏觀管理。

2、對(duì)于文物的使用和經(jīng)營(yíng)應(yīng)該實(shí)行嚴(yán)格有效的許可證制度。文物管理部門代表政府行使這一權(quán)限。我們建議，核定為文物保護(hù)單位的屬于國(guó)家所有的紀(jì)念建筑物或者古建筑，未取得許可證的，不得將文物移做他用。對(duì)于文物流通領(lǐng)域，文物管理部門更應(yīng)行使這一權(quán)限。

3、完善文物保護(hù)的政策法規(guī)體系。針對(duì)當(dāng)前有關(guān)文物保護(hù)法律、法規(guī)嚴(yán)重滯后的問題，我們應(yīng)該大力加強(qiáng)這方面的立法工作，改變和扭轉(zhuǎn)無法可依的現(xiàn)象，爭(zhēng)取盡快制定通過具有可操作性的文物保護(hù)法律體系。并且通過政府行為，加強(qiáng)對(duì)文物知識(shí)、法規(guī)的宣傳普及。這也是政府的責(zé)任

4、加大執(zhí)法力度。文物部門應(yīng)積極配合執(zhí)法部門進(jìn)行執(zhí)法檢查，或與公安、司法、工商、海關(guān)、內(nèi)貿(mào)、城建、國(guó)土資源管理等部門建立文物執(zhí)法檢查聯(lián)席會(huì)議制度。文物部門通過有關(guān)部門積極溝通，把有關(guān)部門的部門行為變成有機(jī)的、具有文物行政管理整體效能的政府行為。與此同時(shí)，嚴(yán)厲打擊盜竊、盜掘、走私文物以及日益突出的法人違法問題，從而提高某些組織和個(gè)人破壞文物的機(jī)會(huì)成本。

5、增加中央財(cái)政和地方財(cái)政的文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)。對(duì)于保護(hù)經(jīng)費(fèi)，要開源節(jié)流，一方面要向政府申請(qǐng)更多的文物保護(hù)資金，向社會(huì)吸納更多的資金，而且要利用好申請(qǐng)到的文物保護(hù)資金，使其發(fā)揮更大的效能。政府應(yīng)該根據(jù)實(shí)際需要，每年有計(jì)劃地增加文物保護(hù)經(jīng)費(fèi)。設(shè)立國(guó)家文物保護(hù)基金，資助文物保護(hù)領(lǐng)域的研究工作以及涉及到文物保護(hù)方面的都是培訓(xùn)、檔案資料保護(hù)、重要著作的翻譯、文物展覽、電視廣播和公開研討。

6、建立嚴(yán)密有效的文物保護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)。建立健全基層文物保護(hù)管理組織，吸收地方黨政領(lǐng)導(dǎo)和文化、司法、土地、公安等部門負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員，形成管理、安全、督查、宣傳四位一體的保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。把基層文物保護(hù)組織網(wǎng)絡(luò)用法律的形式確定下來，把部門行為轉(zhuǎn)變?yōu)檎袨椋巡块T推動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻M織推動(dòng)。在保護(hù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部，建立層層簽訂文物保護(hù)責(zé)任狀。另外還可根據(jù)文物保護(hù)的特殊性，建立跨行政區(qū)的暗線保護(hù)網(wǎng)，分別負(fù)責(zé)文物保護(hù)單位及其附近各行政區(qū)域內(nèi)的保護(hù)工作，并分別實(shí)行獨(dú)立直線領(lǐng)導(dǎo)。這樣明暗互補(bǔ)，形成了以國(guó)家級(jí)、省級(jí)文物保護(hù)單位為框架，以本行政區(qū)文物點(diǎn)為輻射面的復(fù)合型文物保護(hù)網(wǎng)絡(luò)。

7、建立文物保護(hù)新體制，各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)人尤其是“一把手”負(fù)有不可推卸的責(zé)任。他們應(yīng)該具備文物保護(hù)意識(shí)和文物法制觀念。當(dāng)然強(qiáng)化各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的法律意識(shí)，并不是讓每一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都成為文物保護(hù)的專家，熟悉每一項(xiàng)文物保護(hù)的規(guī)定，而是讓其有依法行政，遵守文物保護(hù)法律法規(guī)的意識(shí)和責(zé)任。我們可以嘗試著對(duì)政府有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)與文物管理部門實(shí)行一票否決制。

8、不要輕意改變現(xiàn)有的文物管理體制。在當(dāng)前的機(jī)構(gòu)改革與政府職能轉(zhuǎn)變過程中，部分地方政府對(duì)其職能部門進(jìn)行企業(yè)化改造，將企業(yè)化管理引入到政府管理當(dāng)中來。這種做法對(duì)于有些職能部門既有效又可行，但是對(duì)于文物保護(hù)與管理工作來說，并不適用。針對(duì)各地出現(xiàn)的隨意改變文物保護(hù)工作的行政隸屬，實(shí)現(xiàn)所謂“經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)的分離或剝離”，以及由此引發(fā)或造成的文物損失事件，國(guó)家文物局態(tài)度非常明確，旗幟鮮明地反對(duì)這種做法，要求各地不得以開發(fā)利用為名擅自改變文物的管理體制，嚴(yán)禁將文物保護(hù)單位劃入各類經(jīng)濟(jì)實(shí)體或作為資產(chǎn)捆綁上市經(jīng)營(yíng)。

(供稿：北京大學(xué)公共政策研究所 執(zhí)筆人：肖立輝 孟令梅)