[原題]如何看待地方法院制定的規(guī)范性文件的效力

——從一“機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛”案件的立案說起

閱讀提示：對(duì)于地方法院已經(jīng)制定并實(shí)施多時(shí)的規(guī)范性文件，最高人民法院有必要督促地方法院進(jìn)行一場(chǎng)徹底的清理活動(dòng)，真正履行其監(jiān)督地方法院審判工作的職責(zé)，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，法律所賦予當(dāng)事人的訴訟權(quán)益能夠落實(shí)到位。

[法客帝國(guó)(Empirelawyers)出品]   

一、前言

近日，筆者接洽了一起機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛案，代理原告向法院起訴，訴求為請(qǐng)求法院判令被告賠償原告的財(cái)產(chǎn)損失。筆者接到案件后，首先需確定案件管轄法院，經(jīng)對(duì)案件材料進(jìn)行分析發(fā)現(xiàn)，本案的事故發(fā)生地在廣州市增城區(qū)，被告（駕駛員）住所地在廣州市越秀區(qū)，被告（保險(xiǎn)公司）住所地在廣州市天河區(qū)，根據(jù)《民事訴訟法》第二十八條規(guī)定：“因侵權(quán)行為提起的訴訟，由侵權(quán)行為地或者被告住所地人民法院管轄”。按照上述法律規(guī)定，本案既可以在增城立案，也可以在越秀或天河立案?？紤]到增城在郊區(qū)，為方便筆者開展后續(xù)的訴訟工作，筆者選擇了位于市區(qū)的越秀區(qū)人民法院（下稱“越秀法院”）進(jìn)行立案。

當(dāng)筆者來到越秀法院的立案大廳，準(zhǔn)備像往常一樣辦理立案手續(xù)時(shí)，立案庭的法官翻閱了筆者提交的案件材料后，給筆者狠狠地潑了一盆冷水：“本案只能在增城區(qū)法院起訴，越秀區(qū)和天河區(qū)的法院均不能立案受理。”其拋出的法律依據(jù)是由廣東省高級(jí)人民法院、廣東省公安廳于2001年聯(lián)合頒布的《廣東省高級(jí)人民法院、廣東省公安廳關(guān)于處理道路交通事故案件若干具體問題的補(bǔ)充意見》（下稱《補(bǔ)充意見》），該《補(bǔ)充意見》第22條規(guī)定：“對(duì)發(fā)生在廣東省內(nèi)的交通事故損害請(qǐng)求賠償，交通事故當(dāng)事人住所地不在廣東省內(nèi)的，依據(jù)民事訴訟法的有關(guān)規(guī)定確定案件管轄；交通事故當(dāng)事人雙方都在廣東省內(nèi)的，由交通事故發(fā)生地法院管轄”。根據(jù)該規(guī)定，若交通事故的雙方當(dāng)事人均在廣東省內(nèi)（本案原告住所地在廣州市白云區(qū)），則案件只能由事故發(fā)生地的法院管轄。據(jù)此，本案只能到增城區(qū)法院起訴。

在立案庭法官將該規(guī)定呈現(xiàn)在筆者面前時(shí)，筆者曾試圖去爭(zhēng)辯一下：該補(bǔ)充意見關(guān)于交通事故管轄法院的規(guī)定不是明擺著與民事訴訟法關(guān)于侵權(quán)糾紛管轄法院的規(guī)定相沖突嗎？但終歸說服不了立案庭的法官，畢竟，他們過去一直是按照《補(bǔ)充意見》的規(guī)定來立機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛的案子。由此，通過本次立案風(fēng)波，引發(fā)了筆者深層次的思考：該如何看待地方法院制定的規(guī)范性文件（筆者姑且先統(tǒng)一賦予地方法院制定或通過的各類指導(dǎo)性意見、會(huì)議紀(jì)要等為“規(guī)范性文件”的稱謂）的效力呢？當(dāng)?shù)胤叫苑ㄔ褐贫ǖ?、在本轄區(qū)范圍內(nèi)有著普遍指導(dǎo)性意義的規(guī)范性文件與法律、司法解釋等相沖突了，該如何選擇正確適用？

二、如何正確看待地方法院制定的各類規(guī)范性文件

根據(jù)憲法、人民法院組織法等法律的規(guī)定：“最高人民法院監(jiān)督地方各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判工作，上級(jí)人民法院監(jiān)督下級(jí)人民法院的審判工作”，即上下級(jí)法院是監(jiān)督關(guān)系，這種監(jiān)督關(guān)系是在各級(jí)法院獨(dú)立審判的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。對(duì)于監(jiān)督關(guān)系的具體方式，最高人民法院2010年頒布了《關(guān)于規(guī)范上下級(jí)人民法院審判業(yè)務(wù)關(guān)系的若干意見》（下稱《意見》），該《意見》首次規(guī)范了上下級(jí)法院間的審判業(yè)務(wù)關(guān)系。其中第九條規(guī)定：“高級(jí)人民法院通過審理案件、制定審判業(yè)務(wù)文件、發(fā)布參考性案例、召開審判業(yè)務(wù)會(huì)議、組織法官培訓(xùn)等形式，對(duì)轄區(qū)內(nèi)各級(jí)人民法院和專門人民法院的審判業(yè)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)”。

該《意見》首次對(duì)高級(jí)人民法院在其管轄的區(qū)域內(nèi)、審判實(shí)踐中遇到的一些亟待統(tǒng)一法律適用、相關(guān)司法解釋尚未出臺(tái)時(shí)如何指導(dǎo)下級(jí)法院工作作了指引，使得高級(jí)人民法院制定的規(guī)范性文件有了特定的稱謂——審判業(yè)務(wù)文件；而且根據(jù)該條第2款的要求：“高級(jí)人民法院制定審判業(yè)務(wù)文件，應(yīng)當(dāng)經(jīng)審判委員會(huì)討論通過。最高人民法院發(fā)現(xiàn)高級(jí)人民法院制定的審判業(yè)務(wù)文件與現(xiàn)行法律、司法解釋相抵觸的，應(yīng)當(dāng)責(zé)令其糾正?！?/p>

盡管2010年最高人民法院通過意見的形式明確了高級(jí)人民法院可以通過制定審判業(yè)務(wù)文件的形式來指導(dǎo)下級(jí)人民法院的工作，使得該類規(guī)范性文件得到了正名，然而，無論是1987年的《最高人民法院關(guān)于地方各級(jí)人民法院不應(yīng)制定司法解釋性文件的批復(fù)》（下稱《批復(fù)》），2012年的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于地方人民法院、人民檢察院不得制定司法解釋性質(zhì)文件的通知》（下稱《通知》），還是2015年修訂的《中華人民共和國(guó)立法法》（下稱《立法法》），當(dāng)中均對(duì)地方法院是否可以制定具有普遍適用意義的規(guī)范性文件作出了否定的回答：

《批復(fù)》規(guī)定“具有司法解釋性的文件，地方各級(jí)法院均不應(yīng)制定”。

《通知》規(guī)定“地方人民法院、人民檢察院一律不得制定在本轄區(qū)普遍適用的、涉及具體應(yīng)用法律問題的‘指導(dǎo)意見’、‘規(guī)定’等司法解釋性質(zhì)文件，制定的其他規(guī)范性文件不得在法律文書中援引”；“地方人民法院、人民檢察院對(duì)于制定的帶有司法解釋性質(zhì)的文件，應(yīng)當(dāng)自行清理。凡是與法律、法規(guī)及司法解釋的規(guī)定相抵觸以及不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要求的司法解釋性質(zhì)文件，應(yīng)當(dāng)予以廢止”。

《立法法》規(guī)定：“最高人民法院、最高人民檢察院以外的審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)，不得作出具體應(yīng)用法律的解釋”。

據(jù)此，筆者認(rèn)為，高級(jí)人民法院制定的審判業(yè)務(wù)文件應(yīng)是供審判人員參考、帶有指導(dǎo)性意義的非涉及具體應(yīng)用法律問題的規(guī)范性文件，而且，這種規(guī)范性文件應(yīng)是非強(qiáng)制性，這也是其與法律、司法解釋等的最大區(qū)別，否則，將難以理解《通知》中闡述到的“不得在法律文書中援引”的規(guī)定。

三、《補(bǔ)充意見》第22條合法性的分析

結(jié)合前文的分析，我們知道，地方高級(jí)人民法院制定的具有指導(dǎo)意義的審判業(yè)務(wù)文件，不得與法律、法規(guī)及司法解釋相抵觸，而且不得涉及具體的法律應(yīng)用問題，是指導(dǎo)性而非強(qiáng)制性的，下級(jí)法院可以參考使用，但不是必須接受。

現(xiàn)在重新回到文章開頭筆者立案的事情說起，越秀法院拒絕筆者在其法院立案的理由是《補(bǔ)充意見》第22條明確了，對(duì)于交通事故雙方當(dāng)事人均是廣東省內(nèi)的，由交通事故發(fā)生地的法院管轄，被告住所地的法院不具有管轄權(quán)。而《民事訴訟法》及《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)民事訴訟法>的解釋》（下稱《民訴法解釋》）均明確規(guī)定了，侵權(quán)糾紛，原告可以選擇到被告住所地、侵權(quán)行為實(shí)施地或侵權(quán)結(jié)果發(fā)生地的法院進(jìn)行起訴。機(jī)動(dòng)車交通事故作為侵權(quán)糾紛的一種，理所當(dāng)然可以依照上述法律及司法解釋的規(guī)定確定管轄法院。

誠(chéng)然，筆者分析，廣東省高級(jí)人民法院之所以聯(lián)合廣東省公安廳作出這樣的一個(gè)規(guī)定，更多的是從方便調(diào)查清楚案件事實(shí)的角度出發(fā)，在交通事故發(fā)生地的法院進(jìn)行起訴，更有利于法院調(diào)取案件資料，查清案件事實(shí)。然而，《補(bǔ)充意見》的規(guī)定，明顯與《民事訴訟法》以及《民訴法解釋》的內(nèi)容相抵觸，其不恰當(dāng)?shù)叵拗屏朔伤x予的當(dāng)事人選擇管轄法院的權(quán)利，侵犯了當(dāng)事人的訴訟權(quán)利；而且，《補(bǔ)充意見》的規(guī)定，已經(jīng)涉及到了具體應(yīng)用法律問題的內(nèi)容，帶有司法解釋的性質(zhì)，根據(jù)《通知》以及《立法法》的有關(guān)規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以廢止。

四、結(jié)語(yǔ)

存在不一定就合理，筆者能夠想象到《補(bǔ)充意見》第22條的規(guī)定，把多少本來打算在被告住所地法院立機(jī)動(dòng)車交通事故責(zé)任糾紛案的原告擋在法院大門外；也很難想象這樣既不合理也違反上位法的規(guī)定，竟然在廣東省內(nèi)適用了十多年而一直沒有被人提出質(zhì)疑。翻查了大量的法律法規(guī)后，更印證了筆者的上述分析是合理的。

筆者相信，類似《補(bǔ)充意見》第22條的規(guī)定，在司法審判領(lǐng)域肯定是大量存在的。既然最高人民法院已經(jīng)通過《通知》的形式，對(duì)地方法院制定規(guī)范性文件的行為進(jìn)行了約束，那么，對(duì)于地方法院已經(jīng)制定并實(shí)施多時(shí)的規(guī)范性文件，最高人民法院有必要督促地方法院進(jìn)行一場(chǎng)徹底的清理活動(dòng)，真正履行其監(jiān)督地方法院審判工作的職責(zé)，確保國(guó)家法律的統(tǒng)一實(shí)施，法律所賦予當(dāng)事人的訴訟權(quán)益能夠落實(shí)到位。

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