文/劉慧慧 北京金誠同達(dá)(上海)律師事務(wù)所

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房屋承租人能否要求征收部門就損失進(jìn)行補(bǔ)償？不同時期不同答案。面對拆遷潮，承租人群體的利益和損失，特別是停產(chǎn)停業(yè)損失，絕對不容忽視。

一、《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》將承租人排除在外

2011年1月21日，國務(wù)院令第590號《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》正式生效實施。同時，2001年11月1日生效的國務(wù)院令第305號《城市房屋拆遷管理條例》正式廢止。屆此，該條例成為現(xiàn)行房屋征收領(lǐng)域內(nèi)效力位階最高的國家規(guī)定。

根據(jù)2001年的《城市房屋拆遷管理條例》可知：房屋承租人可以和拆遷人簽訂房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，可以向房屋拆遷管理部門申請行政裁決，可以繼續(xù)租賃產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，可以取得搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時安置補(bǔ)助費(fèi)，可以取得停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償?shù)?。因此，該被廢止的條例對承租人的權(quán)利和保障是有明確規(guī)定的，起碼在程序上作為征收補(bǔ)償合同的主體，能夠保障其相應(yīng)的權(quán)益。

然而，2011年的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一條規(guī)定：'為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。'第二條規(guī)定：'為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應(yīng)當(dāng)對被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。'同時，該條例的附則規(guī)定，在征收條例實施前取得房屋拆遷許可的項目，繼續(xù)沿用原規(guī)定。

因此，在2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布以前已經(jīng)取得房屋拆遷許可證的項目中，如果涉及有承租關(guān)系的房屋，需要按照原有的條例簽訂拆遷協(xié)議，這時承租人是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。而在2011年1月21日《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》公布之后取得房屋拆遷許可證的項目中，承租人不再是合法的拆遷補(bǔ)償協(xié)議主體。

很明顯，2011年的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》排除了房屋承租人在房屋征收時的主體地位，承租人不再如《城市房屋拆遷管理條例》一樣屬于獨(dú)立于被征收人之外的補(bǔ)償對象，不再是此次行政立法保護(hù)的對象。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定》只調(diào)整征收人與被征收人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，既不調(diào)整征收人與房屋承租人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，也不調(diào)整被征收人與房屋承租人的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。因此，現(xiàn)行條例框架內(nèi)，承租人因征收而遭受停產(chǎn)停業(yè)的損失，無權(quán)直接要求征收部門進(jìn)行補(bǔ)償。

二、承租人是行政征收行為的直接利害關(guān)系人，被《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》遺棄，卻被最高人民法院《關(guān)于申請強(qiáng)制執(zhí)行國有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》掛念

城市土地、房屋征收行為，并非基于雙方的自愿或一致的民事行為，而是有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，被征收人與房屋征收部門達(dá)不成補(bǔ)償協(xié)議，作出房屋征收決定的市、縣級人民政府可以作出補(bǔ)償決定，被征收人對補(bǔ)償決定不服的，可以申請行政復(fù)議，或提起行政訴訟。征地補(bǔ)償具有行政行為性質(zhì)，房屋征收屬于具體行政行為。補(bǔ)償不僅是房屋所有人的一種權(quán)利，更是一種基于行政力量強(qiáng)加給房屋所有人的義務(wù)。

房屋征收補(bǔ)償合同，屬于行政合同而非民事合同。合同一方為房屋征收部門，它是行政法規(guī)授權(quán)的主體，是公權(quán)利的代表，帶有特權(quán)；另一方是被征收方，是房屋所有權(quán)人，也是固定的被征收人，只能在貨幣補(bǔ)償或房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換上作出選擇，不允許選擇其他形式進(jìn)行補(bǔ)償；對補(bǔ)償本身來說，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不是完全按照市場定價，不是完全按照公平、公正、自愿的原則進(jìn)行，體現(xiàn)了房屋所有人對公共利益的服從和讓步。

這就造成了一個困局：承租人成為被遺棄的主體。承租人正在居住或經(jīng)營的房屋被征收，很明顯，承租人屬于行政行為中的直接利害關(guān)系人。一方面，《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對于承租人救濟(jì)途徑為空白。另一方面，房屋征收補(bǔ)償合同對承租人沒有約束力。對于承租人來講，既不是征收補(bǔ)償合同的主體，又沒有法律救濟(jì)途徑。

那么，承租人在房屋征收過程該何去何從呢？占據(jù)房屋、拒不搬出、與拆遷人針鋒相對，冥冥之中成為了承租人保住眼前利益的最后救命稻草。

可嘆的是，這最后的救命稻草不得不被法院正視！2012年4月10日施行的最高人民法院《關(guān)于申請強(qiáng)制執(zhí)行國有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》，對承租人還算念念不忘。該規(guī)定第二條中明確要求，申請強(qiáng)制執(zhí)行時需要提供直接利害關(guān)系人的意見。而且，法院強(qiáng)制執(zhí)行時，房屋被征收人與實際居住人（通常是承租人）經(jīng)常不符，強(qiáng)制執(zhí)行文書可以對被征收人強(qiáng)制，對實際居住人強(qiáng)制卻沒有任何法律依據(jù)。

那么問題來了，承租人這時候不強(qiáng)硬，更待何時？無形之中，似乎就形成了司法協(xié)助承租人阻止拆遷的假象。試想下，房屋征收和補(bǔ)償?shù)倪^程都沒有承租人參與，整個過程都將承租人的利益晾一邊視而不見，補(bǔ)償合同沒有經(jīng)過承租人等利害關(guān)系人的確認(rèn)或協(xié)商，那么開始拆遷后，法院要求應(yīng)當(dāng)提供承租人的意見，承租人的意見當(dāng)然就是為了自己的利益'殊死掙扎'、不予搬遷，直至征收方合理考慮并補(bǔ)償承租人的損失為止。

三、拆遷導(dǎo)致部分承租人損失慘重

現(xiàn)實中，政府征收行為要與承租人利益直接掛鉤，主要是看租賃期內(nèi)是否受政府征收這種不可抗力因素影響而解除合同，還有租賃期內(nèi)進(jìn)行的裝修等補(bǔ)償問題。承租人雖不是被拆遷征收房屋的所有權(quán)人，但是，拆遷活動勢必會影響到房屋承租人的居住、生產(chǎn)經(jīng)營和生活，勢必給其帶來損失。對承租人的法律關(guān)系如何處理，與征收工作能否順利進(jìn)行密切相關(guān)。

第一：住宅類房屋征收中，租賃關(guān)系復(fù)雜，征收時涉及歷史遺留問題多，涉及親情、居住權(quán)等問題，拆遷容易導(dǎo)致恩怨深厚的糾紛

現(xiàn)實中，特別是原有老城區(qū)內(nèi)，還有很多租賃關(guān)系的形成原因比較復(fù)雜：有公房租賃關(guān)系，有私房租賃關(guān)系，有因歷史政策原因形成的，如直管公房和自管公房，有因市場原因形成的，有公房對外租賃的，有私房對外租賃的。這中間，都可能夾雜著婚姻、血緣、友情、工作職級等各種附加關(guān)系。假設(shè)承租人沒能與出租人通過租賃合同明確約定征收補(bǔ)償歸屬，則會導(dǎo)致承租人因征收產(chǎn)生巨大的財產(chǎn)損失，甚至是居住權(quán)的喪失，附帶的，甚至親情變敵情、友情變陌路、工作職屬變仇敵。這些承租人長期占有、居住房屋，與房屋所有人一樣被行政征收，卻得不到任何補(bǔ)償，這對承租人不公平。不過，隨著房地產(chǎn)市場的深化改革，類似歷史遺留問題正在逐步減少，并很可能退出歷史的舞臺?！秶型恋厣戏课菡魇张c補(bǔ)償條例》制定當(dāng)時，應(yīng)該就是考慮到了此點(diǎn)。

對直接通過房屋中介等租賃房屋居住的承租人來說，拆遷補(bǔ)償從來就未考慮他們的利益。但是，居住的好好的房屋說拆就拆，個人的居住權(quán)絕對屈從于行政征收權(quán)，即使沒有對房屋進(jìn)行裝修，搬遷損失也是慘重的。承租時間短的還好說點(diǎn)，承租時間長租賃合同還有很久才到期的，突然拆遷對本就經(jīng)濟(jì)條件不好的承租人來說，將猶如雪上加霜。如果承租人與出租人之間無法協(xié)商一致，承租人拒絕搬遷，必然影響征收和拆遷的進(jìn)程?？梢韵胂?，人口迅速流動之下，房屋承租人越來越多，可是在房屋征收、拆遷面前，承租人就像被驅(qū)趕的水牛，哪天水牛被皮鞭打疼了，說不定就會回過來踢出租人兩腳，再給征收人制造些小混亂，讓你不得不正視水牛的力量。

第二：非住宅類房屋征收中，補(bǔ)償項目歸屬容易產(chǎn)生爭議

對非住宅類房屋征收中的房屋承租人來說，經(jīng)營類房屋通常需要對房屋進(jìn)行改善或增設(shè)他物，這需要付出一定成本，征收不僅將造成搬遷和臨時安置等損失，而且會造成停產(chǎn)停業(yè)損失，該損失往往金額特別巨大。此外，經(jīng)營地址變更也很可能造成對供應(yīng)商或客戶的違約，由此產(chǎn)生的違約責(zé)任損失誰來承擔(dān)？甚至也可能造成部分可得利益或預(yù)期利益的損失，這些損失誰來承擔(dān)？

遺憾的是，房屋租賃合同通常都不能清楚的約定補(bǔ)償項目，出租人與承租人之間的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容、合同期限等，均將對各方利益產(chǎn)生或多或少的影響，而這種影響往往不能協(xié)商一致。之后，各種紛爭就將上演，拆遷必將受到阻撓。

四、房屋承租人可否依據(jù)《物權(quán)法》直接獲得損失賠償？

那么，房屋承租人的損失，就該被法律規(guī)范這樣不公平、無情的無視嗎？明顯不可能！

首先，承租人對房屋享有的租賃權(quán)為用益物權(quán)。此前，房屋租賃權(quán)是債權(quán)還是用益物權(quán)，一直是理論界的爭議焦點(diǎn)。而占主導(dǎo)地位的理論是，房屋租賃權(quán)利是所有權(quán)派生的物權(quán)，是一種他物權(quán)。在當(dāng)事人只簽訂租賃合同還未將不動產(chǎn)交付給承租人時，當(dāng)事人之間只存在債權(quán)關(guān)系，承租人只享有債權(quán)，當(dāng)事人之間一旦交付房屋，交付行為屬于物權(quán)行為，該物權(quán)行為設(shè)定了租賃權(quán)，承租人的債權(quán)就因此而消滅，租賃權(quán)這一用益物權(quán)就是租賃合同所產(chǎn)生的承租人債權(quán)的歸宿。承租人作為他物權(quán)人，雖然對財產(chǎn)所有權(quán)無權(quán)處分，但是基于租賃關(guān)系對所有權(quán)人財產(chǎn)享有占有、使用、收益的權(quán)利，是獨(dú)立于所有權(quán)而存在的權(quán)利，與土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)、自然資源使用權(quán)并列為用益物權(quán)。所以，物權(quán)法理論中將承租人列為用益物權(quán)人。

其次，用益物權(quán)人是可以得到補(bǔ)償?shù)摹?/strong>《物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定：因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。所以，在房屋征收活動中，一旦房屋的使用人即承租人得不到補(bǔ)償，仍然會拒絕搬遷，直至房屋征收方做出賠償?shù)暮侠硗讌f(xié)。

最后，承租人與征收人之間的法律關(guān)系是否可以適用《物權(quán)法》用益物權(quán)理論予以調(diào)整？筆者認(rèn)為是可以的。既然《物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定了因征收致用益物權(quán)消滅有權(quán)獲得補(bǔ)償，那么承租人作為用益物權(quán)人，是否可以直接依據(jù)《物權(quán)法》第四十二條、第四十四條的規(guī)定向征收人主張相應(yīng)的損失賠償？從現(xiàn)有的法律體系來看，只有《物權(quán)法》在此處規(guī)定了用益物權(quán)人的相應(yīng)賠償權(quán)，而阻礙承租人直接向征收人主張賠償?shù)恼系K就在于承租人是否為用益物權(quán)。如果此障礙消除，筆者認(rèn)為，承租人將完全可以依據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定主張損失賠償。筆者愚鈍，歡迎大家一起探討！

五、承租人該如何最大化維護(hù)自己的利益？

依據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》條例：如果承租人向征收人主張權(quán)益，征收人將以房屋承租人不是房屋所有權(quán)人為由，主張向其支付補(bǔ)償款沒有法律依據(jù)；如果房屋承租人向房屋所有權(quán)人主張權(quán)益，房屋所有權(quán)人將以租賃合同沒有約定或約定不清為由，主張向其支付補(bǔ)償款既無合同依據(jù)也無法律依據(jù)。該條例根本就與承租人沒有任何關(guān)系！

因此，面對拆遷，承租人只能從《合同法》和《物權(quán)法》兩個角度，再結(jié)合2012年4月10日施行的最高人民法院《關(guān)于申請強(qiáng)制執(zhí)行國有土地房屋征收與補(bǔ)償決定若干問題的規(guī)定》這根救命稻草，來最大限度的維護(hù)自己的利益。

第一，通過租賃合同約定好補(bǔ)償項目和標(biāo)準(zhǔn)等，房屋所有人獲得征收補(bǔ)償后，承租人依據(jù)租賃合同向房屋所有人主張補(bǔ)償金。

如果在租賃合同中，各方可以合理遇見到征收拆遷等問題，具體情況具體對待，并就相關(guān)補(bǔ)償項目、條件、金額等達(dá)成一致意見，全部在合同中約定清楚明確，這樣將為承租人減少很多不必要的麻煩。而且，即使有爭議，也是承租人和房屋所有人的爭議，可以依據(jù)合同法理論對簿公堂，有利于爭議的迅速解決。

第二，通過《物權(quán)法》用益物權(quán)理論，在房屋被征收時直接向征收人主張損失賠償金。

如果沒有合同依據(jù)，向房屋所有人主張損失無門的前提下，承租人可以依據(jù)實際占有房屋的優(yōu)勢，作為直接利害關(guān)系人，給法院和拆遷人員的意見類似為'不予搬遷'，再依據(jù)《物權(quán)法》理論，直接向房屋征收人主張相應(yīng)的損失賠償。當(dāng)然，這中間要合理考慮剩余租期、停產(chǎn)停業(yè)損失、及其他損失等項目，不能漫天要價，影響拆遷進(jìn)展。

綜上，如果在簽訂租賃合同當(dāng)時預(yù)見到了房屋征收，并在合同中做了明確的補(bǔ)償約定，承租人因房屋被征收而遭受的損失可以向房屋所有人住張。如果租賃合同中約定不明或沒有約定，則承租人可以依據(jù)《物權(quán)法》的用益物權(quán)理論，向房屋征收人直接主張損失賠償金。這樣，房屋承租人在面對征收時，才能合理合法維權(quán)！

實習(xí)編輯/雷彬

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