所謂財(cái)政存量資金，簡而言之，就是各級(jí)政府沉淀在各類銀行里的財(cái)政資金。“盤活財(cái)政存量資金”，做到標(biāo)本兼治，是基層政府解決發(fā)展資金不足，提高財(cái)政資金使用效益的重要舉措。

一、財(cái)政存量資金的現(xiàn)狀及問題

財(cái)政存量資金以預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類和財(cái)政專戶結(jié)存資金為主，主要以國庫存款、財(cái)政專戶存款的形式存在。

（一） 財(cái)政存量資金的結(jié)構(gòu)。基層政府財(cái)政存量資金，按資金類別劃分：一是預(yù)算結(jié)余；二是預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)類資金；三是各類財(cái)政專戶結(jié)存資金；四是其他財(cái)政存量資金。

（二）財(cái)政存量資金的存在形式。在各類財(cái)政資金存款中：主要分布在國庫存款；商業(yè)銀行存款。

（三）資金“沉睡”，制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展。地方政府一方面因發(fā)展經(jīng)濟(jì)而舉債，而另一方面卻又有大量財(cái)政資金在“睡覺”，資金使用效益就無從談起。

二、財(cái)政存量資金形成的主要原因分析

“普遍存在的問題要從方針政策上找原因，反復(fù)出現(xiàn)的問題要從發(fā)展規(guī)律上找原因?！逼毡楫a(chǎn)生財(cái)政存量資金的原因，表面上看是財(cái)政支出的賬面數(shù)和資金支付數(shù)不同步，但從根本上講，是財(cái)政預(yù)算編制粗放，以及“以收定支”預(yù)算管理模式所造成的。具體而言，造成財(cái)政存量資金的原因有以下幾方面：

（一）財(cái)政預(yù)算編制缺乏科學(xué)性與完整性。提升財(cái)政資金的使用效益在很大程度上取決于財(cái)政預(yù)算編制的質(zhì)量。財(cái)政資金存在改變資金用途的現(xiàn)象，這主要是由于在編制財(cái)政預(yù)算時(shí)，部門及單位沒有進(jìn)行充分調(diào)研與論證，使得財(cái)政預(yù)算不能反映實(shí)際情況，編制不夠科學(xué)合理，一些財(cái)政資金無法按預(yù)算編制的用途使用，又不能隨意改變用途，導(dǎo)致逐年結(jié)轉(zhuǎn)形成存量。另外，財(cái)政預(yù)算的編制內(nèi)容也不夠完整，在編制每年的部門財(cái)政預(yù)算時(shí)，預(yù)算單位沒有考慮上年的專項(xiàng)結(jié)余，導(dǎo)致專項(xiàng)結(jié)余不僅沒有使用或收回，反而逐漸增大。

（二）部門重預(yù)算輕執(zhí)行的思想沒有根本轉(zhuǎn)變。在絕大多數(shù)部門單位領(lǐng)導(dǎo)看來，財(cái)政資金只要是分配給我了就是我的，至于什么時(shí)間撥、怎么撥關(guān)系都不大，反正今年用不完還可以往下年結(jié)轉(zhuǎn)，支配權(quán)不改變。財(cái)政部門的監(jiān)督重點(diǎn)在財(cái)政資金的使用用途而不是使用年限，也助長了部門單位對(duì)財(cái)政資金的“私有”觀念，單位重預(yù)算輕執(zhí)行的思想根深蒂固。單位千方百計(jì)上項(xiàng)目、爭(zhēng)預(yù)算，預(yù)算一經(jīng)批復(fù)就大功告成。部分項(xiàng)目因政策、規(guī)劃、環(huán)境等條件發(fā)生變化不能按期開工、進(jìn)度緩慢或結(jié)余較大，導(dǎo)致資金滯留沉淀形成存量。

（三）上級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金使用存在諸多障礙。財(cái)政資金不僅有本級(jí)財(cái)政資金，而且還有一部分是上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，這部分轉(zhuǎn)移支付資金的使用卻存在諸多障礙。一是轉(zhuǎn)移支付資金的分類與投向過于分散，重點(diǎn)不夠突出，使得一些資金因不能使用而沉淀。二是大部分轉(zhuǎn)移支付資金集中于年底撥付，造成了這些轉(zhuǎn)移支付資金的沉淀。三是轉(zhuǎn)移支付資金存在資金使用的限制性，只能?？顚Ｓ茫谫Y金使用上沒有靈活性和主動(dòng)性，造成資金閑置。

（四）國庫單一賬戶收支體制改革不到位。一是專項(xiàng)資金種類多，重復(fù)開戶現(xiàn)象較為嚴(yán)重。同類資金在多個(gè)商業(yè)銀行多頭開戶，少則三、四個(gè)，多則五、六個(gè)，甚至在同一家金融機(jī)構(gòu)不同網(wǎng)點(diǎn)設(shè)立同一類財(cái)政專戶，影響了財(cái)政專戶資金的使用效率。二是財(cái)政專戶開立不規(guī)范，管理缺乏法律法規(guī)依據(jù)。相關(guān)法律法規(guī)對(duì)具體到實(shí)施方面規(guī)定的不夠充分、系統(tǒng)，使得在財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)范、管理和監(jiān)督過程中缺乏強(qiáng)有力的法律法規(guī)依據(jù)。三是財(cái)政專戶資金規(guī)模日趨擴(kuò)大，增加了資金風(fēng)險(xiǎn)。許多事業(yè)項(xiàng)目是跨年度的，甚至長達(dá)三、四年，沒有使用完結(jié)余下的資金并沒有集中上繳到國庫，弱化了國庫監(jiān)督管理。

（五）部分專項(xiàng)收入不能統(tǒng)籌安排形成存量。根據(jù)規(guī)定，防空地下室易地建設(shè)費(fèi)、礦產(chǎn)資源費(fèi)、新型墻體材料專項(xiàng)基金、城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)等收入必須?？顚Ｓ?，按照以收定支的原則，這些收入需要安排支出，但又不能調(diào)劑使用，多年下來便形成存量資金。

三、盤活財(cái)政存量資金幾點(diǎn)思考

盤活財(cái)政存量資金，關(guān)鍵是要加快改革，完善制度建設(shè)，需從加強(qiáng)管理與完善制度兩個(gè)方面入手，既要全面清理現(xiàn)有的財(cái)政存量資金，又要防止產(chǎn)生新的存量資金，更要加快完善國庫單一賬戶制度。

（一）在加強(qiáng)管理層面上

一是嚴(yán)格預(yù)算編制，增強(qiáng)預(yù)算的科學(xué)性與完整性。要嚴(yán)格執(zhí)行新《預(yù)算法》，考核支付進(jìn)度，推進(jìn)績效評(píng)價(jià)。通過嚴(yán)格執(zhí)法，來推動(dòng)盤活財(cái)政存量資金工作的落實(shí)。認(rèn)真審核部門（單位）預(yù)算編制。要轉(zhuǎn)變預(yù)算單位對(duì)結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金管理的思想認(rèn)識(shí)。同時(shí)，為做好存量專項(xiàng)資金清理整合工作，財(cái)政部門應(yīng)積極協(xié)調(diào)，細(xì)致討論，充分聽取部門的意見，實(shí)事求是地確定存量專項(xiàng)資金的整合方案，加快資金使用。

二是分類處置財(cái)政專戶，規(guī)范資金管理。積極清理往來掛賬，完善手續(xù)沖銷部分存量。按照“歸并同類資金、合并重復(fù)賬戶、撤銷無效賬戶”的要求，認(rèn)真清理財(cái)政部門在各類商業(yè)銀行中設(shè)立的賬戶，規(guī)范管理財(cái)政專戶，為盤活存量財(cái)政資金夯實(shí)基礎(chǔ)。

三是遵守管理規(guī)定，梳理專項(xiàng)資金。嚴(yán)格業(yè)務(wù)流程，對(duì)專項(xiàng)資金納入財(cái)政專戶管理制定分門別類，核對(duì)界定的管理辦法，綜合考慮資金用途等要素，提出保留、撤銷或調(diào)整的意見，提高財(cái)政專戶資金管理的安全性、規(guī)范性。

四是積極推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，“喚醒”存量資金。對(duì)本級(jí)預(yù)算安排結(jié)轉(zhuǎn)期超過一年且未使用的預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付連續(xù)結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上項(xiàng)目，以及沒有具體項(xiàng)目或有項(xiàng)目但無法支出的財(cái)政專戶資金全部進(jìn)行整合，或統(tǒng)籌調(diào)入公共財(cái)政預(yù)算進(jìn)行全部整合；對(duì)預(yù)算單位超過一年以上的專項(xiàng)結(jié)余資金，全部進(jìn)行統(tǒng)籌整合；對(duì)當(dāng)年預(yù)算安排形成的結(jié)余資金頂?shù)窒履觏?xiàng)目預(yù)算。對(duì)應(yīng)按原用途使用的資金，盡快撥付投入使用；對(duì)不需按原用途使用的資金，予以收回，重新統(tǒng)籌安排試用。

五是創(chuàng)新資金管理方式，探索拓寬存量增值渠道?？煽紤]將非稅收入、專項(xiàng)資金、往來資金等財(cái)政專戶結(jié)存資金，由活期存款轉(zhuǎn)為協(xié)議存款，或者通過公開招標(biāo)方式，增加財(cái)政資金的收益。

（二）在完善制度層面上

一是進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算管理制度。財(cái)政預(yù)算編制關(guān)系到財(cái)政資金使用的效率，針對(duì)當(dāng)前財(cái)政預(yù)算編制存在的問題，逐步推行“零基預(yù)算”，探索建立基本支出保障制度，加快推進(jìn)預(yù)算績效目標(biāo)管理。

二是進(jìn)一步完善財(cái)政預(yù)算執(zhí)行評(píng)價(jià)制度。對(duì)編制好的財(cái)政預(yù)算要加快執(zhí)行與實(shí)施，對(duì)實(shí)施過程中面臨的各種問題要及時(shí)反饋，既可以避免財(cái)政資金的沉淀，又有利于對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)。建立指標(biāo)結(jié)轉(zhuǎn)與部門基本支出資金結(jié)余、預(yù)算安排與部門專項(xiàng)資金結(jié)余、專項(xiàng)資金分配與資金使用效益三掛鉤的管理機(jī)制。同時(shí)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的轉(zhuǎn)移支付資金，應(yīng)提前告知，盡快撥付，避免造成資金滯后、沉淀。

三是進(jìn)一步完善財(cái)政資金監(jiān)管制度。應(yīng)當(dāng)按照“動(dòng)態(tài)管理、分類整合、集中財(cái)力、保障重點(diǎn)”的原則，對(duì)財(cái)政專戶存款加強(qiáng)管理，穩(wěn)步推進(jìn)財(cái)政專戶資金統(tǒng)籌整合。對(duì)財(cái)政資金的運(yùn)行與使用進(jìn)行定期跟蹤審計(jì)監(jiān)督，避免出現(xiàn)財(cái)政資金挪用、損失等現(xiàn)象。

四是嚴(yán)格執(zhí)行國庫單一賬戶制度。通過修訂《預(yù)算法實(shí)施條例》，嚴(yán)格國庫單一賬戶制度，確保所有財(cái)政收入都納入國庫單一賬戶管理、所有財(cái)政支出都須從國庫單一賬戶劃撥，從而減少財(cái)政資金進(jìn)出中間環(huán)節(jié)，提升財(cái)政資金周轉(zhuǎn)效率。（朱德華 肖力 操波）