中國銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家曹遠(yuǎn)征：高度肯定金融審計新職能所帶來的新亮點

一、國家審計“走出去”

審計作為中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的一個重要表征，中國經(jīng)濟(jì)開始出現(xiàn)高水平進(jìn)行和大規(guī)模走出去同時并行。2014年中國對外直接投資首次超過外商直接投資可謂標(biāo)志。

審計走進(jìn)去是有風(fēng)險的。作為防范風(fēng)險的重要手段。審計要跟上。于是，我們看到國家審計開始對走出去的企業(yè)和項目實施審計。此次在對金融服務(wù)“走出去”業(yè)務(wù)的審計中，發(fā)現(xiàn)其在管理上存在薄弱環(huán)節(jié)。尤其在涉外融資項目，保險業(yè)務(wù)市場，均表現(xiàn)出風(fēng)險識別和管理能力不足的問題。

審計這些審計發(fā)現(xiàn)是可以理解的。因為中國金融服務(wù)剛剛邁出國門不久。人地兩生，經(jīng)驗不足，但不容忽視，因為中國近來開始由GDP轉(zhuǎn)向GNP。更大規(guī)模的涉外經(jīng)濟(jì)活動還在后面。從這個角度上講，這些審計發(fā)現(xiàn)的警示意義大于其他慣常的審計作用。

審計小微企業(yè)融資難，融資貴是中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個瓶頸，也是此次審計署重點審計的領(lǐng)域。與一般的審計不同，除貸款利率上浮外，審計署發(fā)現(xiàn)“搭車”收費(fèi)問題比較普遍。

審計這表明，目前小微企業(yè)融資成本主要由兩部分組成，即利息成本和非利息成本。從利息成本看，自2004年以來，中國人民銀行公布的人民幣貸款加權(quán)平均利率基本在60%—70%之間。雖然中間有波動，但幅度都不大，同時各銀行執(zhí)行上浮利率貸款，占比略有上升，但影響有限。

審計因此，小微企業(yè)的融資貴主要反映在非利息成本上，主要報口擔(dān)保費(fèi)、抵押物評估費(fèi)、登記費(fèi)、財務(wù)顧問費(fèi)、咨詢費(fèi)、審計費(fèi)、查詢費(fèi)、通道費(fèi)、保險費(fèi)等名目眾多的收費(fèi)。

審計此外，還可能存在一些隱含費(fèi)用成本，如銀行要求企業(yè)存款，購買理財產(chǎn)品，開立賬戶等，換言之，違規(guī)收費(fèi)是融資貴的癥結(jié)所在。由于微觀而沒有標(biāo)準(zhǔn)程序，小微企業(yè)摸不著頭腦，融資自然就難。因此，促使銀行合規(guī)經(jīng)營，也成為解決融資難融資貴的重要抓手，審計署的發(fā)現(xiàn)更證實了這一點，它會促進(jìn)銀行進(jìn)行整改。

審計與此同時，需要指出的是，審計署的上述審計發(fā)現(xiàn)意義還不僅局限于此,它還促使人們從更深層次上反思中國金融體制和結(jié)構(gòu)上的問題。主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是為什么銀行要收費(fèi)，甚至違規(guī)收費(fèi)？

審計從金融學(xué)意義上講，利息除資金的時間價格外，就是對風(fēng)險的補(bǔ)償，即風(fēng)險溢價。低風(fēng)險，低利率，高風(fēng)險，高利率。小微企業(yè)可抵押的資產(chǎn)少，從而風(fēng)險高，因此風(fēng)險補(bǔ)償相應(yīng)要大，即利率相對較高。在貸款利率管制的情況下，利率不能補(bǔ)償，只好“地內(nèi)損失地內(nèi)補(bǔ)”，收費(fèi)就成為選擇。如果不能違規(guī)，巧立名目繞規(guī)就成為常見現(xiàn)象,這也從一個方面說明了利率市場化的必要性。當(dāng)銀行有了自主定價權(quán)，根據(jù)客戶的風(fēng)險特征，用利率來覆蓋風(fēng)險，不僅能極大地杜絕違規(guī)收費(fèi)，而且這種規(guī)范化操作使整個程序透明，客戶明明白白融資，從而有力緩解融資難的問題，進(jìn)而幫助降低融資成本。

二是什么是有利于小微企業(yè)的融資結(jié)構(gòu)？

審計從一般意義上講，之所以是小微企業(yè)，是其資本少，并由此使其難以負(fù)債。在中國，貸款通則貴，企業(yè)的資本金一般不低于總資產(chǎn)的30%，而很多小微企業(yè)恰恰難以湊出這30%的資本金。由此，不僅融資貴，而且很可能是告貸無門。要從根本上解決這一困難，除了負(fù)債類（銀行）集融機(jī)構(gòu)，諸如知識產(chǎn)權(quán)資本化等金融創(chuàng)新外，更重要的是發(fā)展股權(quán)類金融機(jī)構(gòu)，統(tǒng)購風(fēng)投、私募、新三板、創(chuàng)業(yè)板等直接融資手段的發(fā)展，以增加小微企業(yè)的資本，并由此改善小微企業(yè)的負(fù)債能力。從這個意義上講，推動中國金融結(jié)構(gòu)的間接融資向直接融資轉(zhuǎn)變是非常重要的。

審計綜上所述，我們看到審計署審計的新意義，不僅僅是發(fā)現(xiàn)問題，更重要的是通過發(fā)現(xiàn)問題來探尋解決問題的辦法，這也是中國經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)后審計的新功能。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、楊志軍：審計報告開出“藥方”：如何讓專項轉(zhuǎn)移支付改革走出“碎片化”怪圈？

審計2015年6月11日，國務(wù)院開出加快推進(jìn)財政資金統(tǒng)籌使用的“八條”菜單，要求堅決改變資金使用“碎片化”。

審計一石激起千層浪。財政資金使用“碎片化”問題再次成為關(guān)注焦點。無獨(dú)有偶，2015年國家審計工作報告，在分析專項轉(zhuǎn)移支付改革現(xiàn)狀時，也指出了“部門化、司處化”的現(xiàn)象。專項轉(zhuǎn)移支付改革的難點，除了資金使用“碎片化”之外，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。

審計今年的審計工作報告，仍然對專項轉(zhuǎn)移支付改革及其成果作出了非?？陀^的正面評價。必須肯定的是，自十八屆三中全會提出推動專項轉(zhuǎn)移支付改革的目標(biāo)以來，財政部門、中央政府各職能部門均積極行動，努力推動，按政策要求及時清理、整合、規(guī)范各類專項轉(zhuǎn)移支付項目。2014年的專項轉(zhuǎn)移支付項目比上年又有所減少。

審計在中央政府及其各部門的帶動與號召下，很多地方政府也積極推動專項轉(zhuǎn)移支付改革，在省級、市級、縣級層面均有進(jìn)展。這是一項非常不易的成果。

審計改革并不是一蹴而就的事情。審計工作報告也明確指出專項轉(zhuǎn)移支付改革存在亟待解決的各類問題，其中解決“碎片化”問題最棘手卻至關(guān)重要。

審計報告指出，專項轉(zhuǎn)移支付改革尚未走出“碎片化”怪圈?！八槠辈粌H存在于資金使用環(huán)節(jié)，而且長期存在于資金分配環(huán)節(jié)，說到底，癥結(jié)就在資金分配權(quán)力的“碎片化”。為什么說專項轉(zhuǎn)移支付改革一直還在“碎片化”怪圈中徘徊呢？分析2002年-2015年公開發(fā)布的14份審計工作報告全文便一目了然。

審計關(guān)于專項轉(zhuǎn)移支付“碎片化”問題，審計署早在2002年就已經(jīng)關(guān)注到，并持續(xù)14年在年度工作報告中作為專題展開論述。

審計在2002年-2015年已經(jīng)發(fā)布的14份報告中，審計署每年都從三個層面審查和總結(jié)：一是“是什么”，即專項轉(zhuǎn)移支付制度存在的屢查屢犯的問題有哪些？二是“為什么”，即誰應(yīng)該為這些主要問題承擔(dān)責(zé)任？三是“怎么辦”，即什么措施才能解決問題？

審計第一個問題的答案，在過去14年里驚人一致，即在過去14年中屢查屢犯的問題主要有三類：一是“分配權(quán)力過于分散”；二是“資金投入過于分散”；三是“項目設(shè)置重復(fù)交叉”。

審計第二個問題的答案，能在過去9年的審計報告中找到，即以上三類主要問題的責(zé)任主體是中央政府的各個職能部門，甚至涉及部門中的司局和處室。比如衛(wèi)生計生委疾控局有10個處參與了13個明細(xì)專項的分配。

審計換句話說，因為專項轉(zhuǎn)移支付的主要特點，是帶著具體政策要求的、自上而下的資金或項目。

審計中央政府及其各部門在專項轉(zhuǎn)移支付制度中的權(quán)力定位越模糊、職能交叉越嚴(yán)重，那么負(fù)責(zé)分配專項轉(zhuǎn)移支付資金與項目的主體就越多、渠道就越多、借口就越多、項目就越多，反過來進(jìn)一步加重部門間、司局間、處室間職能交叉的問題。與此同時，必然產(chǎn)生如“跑部錢進(jìn)”、“釣魚工程”等制度副產(chǎn)品。

審計第三個問題的答案，即解決以上問題的方案，在過去14年里審計署也提出了很多。并且，其中一些重要的政策建議已經(jīng)被納入十八屆并付諸實施。

審計這些建議包括，“在清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目過程中，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套”，“嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟(jì)類、應(yīng)急類專項”，“已經(jīng)形成地方固定財力的專項轉(zhuǎn)移支付原則上轉(zhuǎn)為一般性轉(zhuǎn)移支付”等等。

審計但是，有一條提了10年的改革建議，即“改進(jìn)專項轉(zhuǎn)移支付預(yù)算決策、資金分配、預(yù)算管理制度”，卻至今尚未提上議事日程。而改變專項轉(zhuǎn)移支付資金分配的方式，調(diào)整資金分配背后的權(quán)力結(jié)構(gòu)，恰恰是制度改革的關(guān)鍵所在。

審計由此可見，專項轉(zhuǎn)移支付使用的“碎片化”，根源在資金分配權(quán)力的“碎片化”。所以，下一步推動專項轉(zhuǎn)移支付改革的重點，必須集中在“去碎片化”，即通過頂層設(shè)計促進(jìn)資金分配權(quán)力的整合，這也是促使專項轉(zhuǎn)移支付走出“碎片化”怪圈的“命門”。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、姜國杰：中央決算草案審計元年的喜與憂

審計2015年是審計署依法開展中央決算草案審計工作的開局之年。此項工作具有劃時代的意義，不僅解決了中央預(yù)算執(zhí)行審計監(jiān)督環(huán)節(jié)不完善的問題，完善了審計監(jiān)督制度，而且對建設(shè)現(xiàn)代預(yù)算管理制度起到積極作用。

審計按照2014年8月31日修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第八章第七十七條規(guī)定，財政部編制的中央決算草案必須經(jīng)審計署審計后，才能交國務(wù)院審定，再由國務(wù)院提請全國人大常委會審查和批準(zhǔn)。這是我國第一次通過立法，明確規(guī)定國家審計對中央決算草案所負(fù)有的審計職責(zé)。

審計在此之前的二十年里，審計署按照1994年《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定，只能審查中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告，卻沒有權(quán)力審查中央決算草案。

審計所以說，2015年是中央決算草案審計元年，從今年開始，國家審計對中央政府預(yù)算監(jiān)督工作必將有新的突破性進(jìn)展。

審計為什么這個“元年”蘊(yùn)含著如此重大的歷史意義？我們可以從“兩個概念”和“三對關(guān)系”展開分析。

首先，清晰界定并理解“兩個概念”——“中央預(yù)算執(zhí)行情況”與“中央決算草案”。

審計“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表，由財政部編制并代表國務(wù)院提交給全國人民代表大會審議，時間是每年3-4月份。“中央決算草案”的報告和報表，依然由財政部編制并代表國務(wù)院提交全國人大常委會審議并通過，時間是6-7月份。

審計“中央決算草案”的報告和報表，是在“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表的基礎(chǔ)上調(diào)整編制出來的。調(diào)整事項主要包括決算整理期收支、上下級結(jié)算、清理對賬、特殊事項調(diào)整等情況。

審計過去二十年，審計署審計的對象是“中央預(yù)算執(zhí)行情況”的報告和報表，并且也在每年的6-7月份，向全國人大常委會提出審計工作報告。

審計盡管財政部提交的“中央決算草案”與“中央預(yù)算執(zhí)行情況”之間的數(shù)據(jù)差異并不是特別大，但它們分別處于預(yù)算周期的不同環(huán)節(jié)，代表截然不同的制度意義。

審計也就是說，“中央決算草案”位于預(yù)算周期的最后環(huán)節(jié)，可以視為對一個完整預(yù)算周期及其結(jié)果的全面報告；而“預(yù)算執(zhí)行情況”位于預(yù)算周期的次末環(huán)節(jié)，并不能完全體現(xiàn)一個完整的預(yù)算周期及其運(yùn)行結(jié)果。

審計與此相對，“中央決算草案審計”是對整個預(yù)算過程及其結(jié)果的監(jiān)督，確保了審計監(jiān)督的全面性、完整性和有效性，為推動績效審計等工作奠定良好的基礎(chǔ)。

審計今年審計工作報告的第一大部分就表述了中央決算草案審計的情況和發(fā)現(xiàn)的問題，不僅指出了當(dāng)前中央決算草案報表體系不夠完善、重要事項披露不夠充分的問題，還指出了中央決算草案與中央部門決算草案不夠銜接問題。同時，對于財政管理活動中的各類問題也都采用決算時的數(shù)據(jù)和情況，更加準(zhǔn)確有效。

其次，從“三對關(guān)系”理解中央決算草案審計的制度意義。

審計“三對關(guān)系”，具體指“決算審計制度與審計監(jiān)督制度的關(guān)系”、“審計監(jiān)督制度與現(xiàn)代預(yù)算管理制度的關(guān)系”、“現(xiàn)代預(yù)算管理制度與國家治理現(xiàn)代化的關(guān)系”。這三對關(guān)系相輔相成，緊密聯(lián)系，處理好這些關(guān)系，將有助于實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。

審計今年開始的中央決算草案審計邁出了完善決算審計制度的決定性一步，是一個國家審計監(jiān)督制度的重要組成部分。從世界主要國家的審計制度實踐來看，無論是美國、英國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家，還是印度、南非等發(fā)展中國家，針對預(yù)算執(zhí)行的最終結(jié)果及其報告的決算審計監(jiān)督工作，始終位于國家審計制度的重要位置。

審計因為，決算審計監(jiān)督工作就是利用專業(yè)的技術(shù)、科學(xué)的方法、充分的論證來保護(hù)公共財政資金、資產(chǎn)、資源的安全性和有效性。通過監(jiān)督倒逼完善預(yù)算編制、執(zhí)行、管理等其他過程，注重制度完善的整體性和同步性，而避免“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”。

審計由此可見，不斷完善決算審計監(jiān)督制度，是推動完善國家審計監(jiān)督制度的重要組成部分。而完善國家審計監(jiān)督制度，不僅是十八屆四中全會提出依法治國的重要內(nèi)容之一，而且還是現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度建設(shè)的重要推動力。國家治理現(xiàn)代化呼喚現(xiàn)代財政預(yù)算管理體制，而后者又需要國家審計的推動與保障。正如劉家義審計長所指出的那樣，國家審計監(jiān)督制度是國家治理的基石。

審計所以，今年的中央決算草案審計工作對于推動國家治理現(xiàn)代化，具有劃時代的重大意義。

審計如上所述，2015年是我國中央決算草案審計元年，這是一次重大的制度調(diào)整，具有重要的歷史意義，更是全面深化改革的大喜之事。自從十八屆三中全會提出全面深化改革的總目標(biāo)以來，審計署推動審計制度建設(shè)的腳步就從未停止過。

審計然而，國家審計作為構(gòu)建現(xiàn)代財政預(yù)算管理制度的重要推動力量，同時也依賴于財政預(yù)算制度自身的不斷完善。由于今年是新預(yù)算法實施的第一年，有關(guān)中央決算草案編制和審計的制度還不夠完善、審計經(jīng)驗還不夠豐富，需要盡快完善提高，以更好地發(fā)揮國家治理基石的作用。

審計總體來看，當(dāng)前的主要問題是，中央決算草案編制的規(guī)則制度還不完善，制度缺失較多，審計評價缺乏準(zhǔn)確標(biāo)準(zhǔn)，審計時間難以充分保障。

審計從世界各國國家審計所依賴的法律基礎(chǔ)來講，完善的財政預(yù)算法律框架、各類財經(jīng)紀(jì)律、政府會計準(zhǔn)則體系等是國家審計有效履行監(jiān)督職能的基礎(chǔ)。目前，審計署開展“中央決算草案審計”的主要法律依據(jù)是《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》、《財政總預(yù)算會計制度》。

審計但《中華人民共和國預(yù)算法（2014年修訂）》只是提出了開展中央決算草案審計的要求，沒有具體展開；《財政總預(yù)算會計制度》于1998年開始執(zhí)行，不能適應(yīng)當(dāng)前形勢需要。

審計換句話說，決算草案的編制程序、編制時限、必備內(nèi)容、計算規(guī)則等的規(guī)定還缺乏細(xì)化規(guī)定，審計評價缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，這些都給中央決算草案審計工作造成很多不便。

審計另外，新預(yù)算法在決算審查程序中增加了決算草案審計這一環(huán)節(jié)，而由于其他環(huán)節(jié)目前還基本按照原有慣例進(jìn)行，留給審計的時間必然就很少，更增加了審計難度。

審計總之，中央決算草案審計工作的有效開展，既需要審計自身不斷地完善制度建設(shè)，更需要來自立法機(jī)構(gòu)、財政部門和其他相關(guān)機(jī)構(gòu)的積極配合。

審計改革不可能一蹴而就，更不可能一帆風(fēng)順。邁出改革第一步的同時，意味著下一個改革環(huán)節(jié)的開始。迎難而上，才能有所突破。基于以上原因，我們建議加快修訂《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》、《財政總預(yù)算會計制度》等，制定出臺政府會計制度、政府會計準(zhǔn)則、決算編制規(guī)則等文件。

審計首先，合理分配預(yù)算周期各環(huán)節(jié)時間，盡量提早完成“中央決算草案”，給中央決算草案審計工作留出足夠的時間。

審計其次，盡快完善決算編制的原則、標(biāo)準(zhǔn)、方法等法律條款和準(zhǔn)則體系的建設(shè)。越早推進(jìn)這些基礎(chǔ)性工作，越有助于決算審計制度的完善。因為這些基礎(chǔ)性工作，不僅可以指導(dǎo)財政部門完善決算草案編制工作，而且還為決算草案審計工作提供法律依據(jù)。

審計有了完善的準(zhǔn)則和制度體系，才能減少因概念模糊、標(biāo)準(zhǔn)不清、準(zhǔn)則不明而引發(fā)的相互扯皮現(xiàn)象，加快實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院課題組趙早早、種金睿：審計推動專項轉(zhuǎn)移支付改革的“縱”向深入與“橫”向拓展

審計黨的十八屆三中全會以來，專項轉(zhuǎn)移支付改革一直備受關(guān)注。因為它不僅涉及轉(zhuǎn)移支付制度自身完善的問題，更重要的是，它還反映出中央政府各部門間事權(quán)劃分和中央政府與地方政府間事權(quán)劃分的制度性問題。

審計正如審計署在今年報告中所指出的那樣，專項轉(zhuǎn)移支付改革是否取得真正的效果，其關(guān)鍵不僅僅是項目合并、整合、清理的規(guī)模和數(shù)量，而且還取決于在“橫向”和“縱向”上，與制度性改革的實際聯(lián)動情況。

審計其中，“橫向”包含兩個層面：一是中央政府各職能部門內(nèi)部的職能重構(gòu)；二是中央政府各職能部門之間的職能重構(gòu)。“縱向”是指中央政府與地方政府之間的事權(quán)劃分。

審計只有在“縱”“橫”兩個制度層面較為清晰地解答“誰的事”、“由誰負(fù)責(zé)”、“負(fù)什么責(zé)”這三個核心問題，才能真正化解現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付體制中的各類怪相，才能真正完善轉(zhuǎn)移支付制度。

審計審計署在過去一年時間里，為推動改革向“縱”“橫”發(fā)展開展了大量工作。

審計必須肯定的是，黨的十八屆三中全會明確提出專項轉(zhuǎn)移支付制度改革要求以來，中央有關(guān)部門即著手開展了對中央專項轉(zhuǎn)移支付的清理整合規(guī)范工作，在中央層面，對各中央部門主導(dǎo)分配專項轉(zhuǎn)移支付項目進(jìn)行清理整合，在地方政府層面的開展的中央專項轉(zhuǎn)移支付的整合試點。

審計隨著國務(wù)院2015年2月2日頒布《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（簡稱國辦[71號]文），改革進(jìn)程進(jìn)一步加快。從中央政府層面的專項轉(zhuǎn)移支付項目整合規(guī)模與數(shù)量來看，過去一年的改革的確取得了顯著效果。根據(jù)財政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2014年中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目比上年減少三分之一以上。

審計但是，從今年的審計工作報告來看，清理整合后的專項轉(zhuǎn)移支付管理還不夠規(guī)范，如果按照國辦[71號]文提出”分配主體統(tǒng)一、分配辦法一致、申報審批程序唯一”的管理要求，中央專項轉(zhuǎn)移支付實際可以分為343個明細(xì)專項，如果再加上發(fā)展改革委分配的中央基本建設(shè)投資專項轉(zhuǎn)移支付，這個數(shù)據(jù)還會更高。

審計這從側(cè)面反映出一些問題，專項轉(zhuǎn)移支付改革并不能被簡單地等同于項目數(shù)量上的減少，或者把“頂層設(shè)計”退而求其次地被替換成“基層實踐”。

審計如果僅僅將中央專項轉(zhuǎn)移支付改革成效聚焦于“個數(shù)”的變化，不僅容易造成改革“換湯不換藥”，而且可能影響十八屆三中全會提出構(gòu)建現(xiàn)代財稅制度和實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略性目標(biāo)。這并非危言聳聽。我們可以從“縱”與“橫”兩個層面來深入分析問題并提出相對的政策建議。

第一，“橫”向?qū)用妫孔兩形催_(dá)到質(zhì)變，需要增添催化劑。

審計如前所述，自改革以來，中央政府各部門加大力度減少專項轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和數(shù)量。

審計這包括兩個層面：一是中央政府各部門在其內(nèi)部進(jìn)行必要的整合，將目標(biāo)相近的項目盡量整合在一起。二是由財政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在中央政府各部門之間進(jìn)行項目整合。這些工作都非常必要。

審計但是，在規(guī)模與數(shù)量減少的同時，專項轉(zhuǎn)移支付資金與項目的分配權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)卻還沒有發(fā)生根本性的變化，仍然處于相互分割的狀態(tài)。

審計今年審計報告就發(fā)現(xiàn)，1個公共衛(wèi)生服務(wù)補(bǔ)助專項轉(zhuǎn)移支付就包含了21個明細(xì)專項，其中衛(wèi)生計生委疾控局有10個處參與13個明細(xì)專項的分配。

審計按照國辦〔71號〕文的規(guī)定，每一個專項轉(zhuǎn)移支付都有且只有一個資金管理辦法、管理制度、責(zé)任主體。此項改革看似簡單，實際上涉及到深層次的行政體制改革問題，即需要配合推進(jìn)部門內(nèi)部職能重構(gòu)和部門之間的職能重構(gòu)。

審計正如審計工作發(fā)現(xiàn)的那樣，如果很多部門、部門內(nèi)很多司局、處室都對某一件專項轉(zhuǎn)移支付事項負(fù)有責(zé)任，結(jié)果只有兩種：第一，因為“婆婆”太多，規(guī)矩太多，真正承擔(dān)專項轉(zhuǎn)移支付資金使用或項目實施工作的部門則無所適從，疲于應(yīng)付，原初設(shè)定的專項目標(biāo)很可能在這種無休止的消耗當(dāng)中模糊不在。第二，因為“婆婆”太多，“婆婆”之間又從不溝通或不屑于溝通，信息不對稱充斥于整個專項轉(zhuǎn)移支付管理過程當(dāng)中，于是給下面項目申報和資金使用方制造出討價還價或投機(jī)取巧的機(jī)會。

審計如果在部門內(nèi)部與部門之間的橫向?qū)用娌荒軌驅(qū)崿F(xiàn)圍繞專項轉(zhuǎn)移支付事項的職責(zé)重構(gòu)，那么資金分配、使用、管理的分散化、低效率等問題則無法徹底解決。所以，在中央政府各部門中推動圍繞事權(quán)的職責(zé)重構(gòu)行政體制改革，是深化改革的催化劑。

第二，從“縱”向?qū)用?，基層實踐無法代替頂層設(shè)計。

審計十八屆三中全會以來的專項轉(zhuǎn)移支付改革，從改革主體來看，呈現(xiàn)出多元化趨勢，既有中央層面的整合，也有地方各級層面的整合。

審計然而，由于專項轉(zhuǎn)移支付主要體現(xiàn)中央政府的政策要求，所以在中央與地方事權(quán)清晰的假設(shè)前提下，地方政府所承接的專項轉(zhuǎn)移支付工作主要是為了實現(xiàn)中央的政策目標(biāo)。

審計根據(jù)國際經(jīng)驗來看，有效的專項轉(zhuǎn)移支付制度可以有兩種實現(xiàn)形式：一是中央政府明確政策目標(biāo)，并直接推進(jìn)項目實施，直接轉(zhuǎn)移服務(wù)結(jié)果或服務(wù)內(nèi)容；二是中央政府提出明確政策目標(biāo)，交由地方政府來具體實施，主要通過轉(zhuǎn)移支付資金來支持地方工作，通過明確服務(wù)結(jié)果的考核指標(biāo)來實現(xiàn)資金使用效果的監(jiān)督。

審計由此可見，屬于某一級政府事權(quán)范圍內(nèi)的事情，無論交由誰來完成，負(fù)有事權(quán)責(zé)任的本級政府首先必須確定清晰的政策目標(biāo)，并盡量設(shè)定明確的預(yù)期結(jié)果，即從制度上解決“誰的事？”的問題。

審計因此，正在推進(jìn)的專項轉(zhuǎn)移支付改革，各級地方政府的改革實踐只能有效解決其本級的轉(zhuǎn)移支付制度建設(shè)問題，對于中央事權(quán)下的中央專項轉(zhuǎn)移支付整合責(zé)任，一定不可能也不可以由地方政府來完成。

審計從2008年開始，關(guān)于農(nóng)林水的中央專項轉(zhuǎn)移支付整合工作，就已經(jīng)嘗試在縣級層面展開，然而至今仍未實現(xiàn)真正的整合。

審計究其原因，專項轉(zhuǎn)移支付應(yīng)屬于頂層設(shè)計范疇，其癥結(jié)就在盡快明確中央政府層面“橫”向職能重構(gòu)的問題。這些地方實踐是無法解決的。

審計基于以上分析，我們認(rèn)為專項轉(zhuǎn)移支付改革的下一步，必須“橫”向拓展，“縱”向深入。

審計“橫”向拓展，是指將專項轉(zhuǎn)移支付改革與行政體制改革密切結(jié)合，以專項轉(zhuǎn)移支付的具體項目為切入點，認(rèn)真清理并理順中央各職能部門、各職能部門內(nèi)部各司局和處室的職責(zé)與權(quán)限，避免交叉和重復(fù)。

審計“縱”向深入，是指在中央政府頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上，以“橫”向改革為條件，推動自上而下的專項轉(zhuǎn)移支付改革，從根本上解決多頭申報、套取資金等頑疾。

審計事實上，“縱”與“橫”必然是同步推進(jìn)，相互依賴，不可分割的。關(guān)鍵在于，兩個向度的同時推進(jìn)，必須依賴于“一條主線”，即專項轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計必須以“結(jié)果”為導(dǎo)向，明確專項轉(zhuǎn)移支付的服務(wù)目標(biāo)和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。制度設(shè)計重視“戰(zhàn)略—政策—目標(biāo)—結(jié)果”之間的聯(lián)動關(guān)系。具體來講：

第一，從戰(zhàn)略到政策。

審計中央政府主要負(fù)責(zé)將宏觀的國家戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具有可實施性的中央政策，在政策中明確需要實現(xiàn)的政策目標(biāo)。戰(zhàn)略通常是宏大的，涉及到多個領(lǐng)域，多個部門的，比如國家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略。政策則涉及相對具體的領(lǐng)域或行業(yè)，比如專項轉(zhuǎn)移支付改革政策。

第二，從政策到目標(biāo)。

審計政策用以指導(dǎo)實踐工作，所以必須設(shè)立明確的目標(biāo)。比如，專項轉(zhuǎn)移支付是要服務(wù)于實現(xiàn)縱向財政平衡和縮小橫向財力差距的目的（由地方?jīng)Q定提供何種公共服務(wù)），還是要提供特定類型的最低標(biāo)準(zhǔn)的基本公共服務(wù)（由中央有限決定提供何種公共服務(wù)）；是要提供具有受益外溢性的公共產(chǎn)品，還是要服務(wù)于中央政府特定的其他政策目標(biāo)。

第三，從目標(biāo)到結(jié)果。

審計目標(biāo)的實現(xiàn)并非自動完成的，而是需要一個復(fù)雜的管理過程，涉及到復(fù)雜的管理主體和行為主體。在這個過程中，管理制度的完善程度非常重要。

審計前述所講的“橫”向拓展和“縱”向深入兩個維度，就是完善管理制度的改革策略。我們經(jīng)常說，良好的過程不一定有良好的結(jié)果，但是如果沒有良好的過程一定不會有良好的結(jié)果。

審計所以，加強(qiáng)管理制度建設(shè)，就是希望能夠擁有一個良好的過程，并期待由此產(chǎn)生令人滿意的結(jié)果。

來源：審計署辦公廳