政府和社會(huì)資本合作模式即當(dāng)下國(guó)家力推的PPP模式，是指政府與社會(huì)資本在基礎(chǔ)設(shè)施和公告服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(zhǎng)期合作關(guān)系。隨著國(guó)家各部委關(guān)于這一模式的一系列文件相繼出臺(tái)，如何將PPP模式運(yùn)用到土地一級(jí)開發(fā)中成為一個(gè)熱點(diǎn)討論話題。

　　其實(shí)這種實(shí)踐并不是新鮮事，最為人所知的案例即是汕頭市政府與中信集團(tuán)合作的中信濱海新城項(xiàng)目，項(xiàng)目以汕頭市海灣隧道項(xiàng)目為重點(diǎn)，輻射開發(fā)土地規(guī)劃面積168平方公里，總投資預(yù)計(jì)超過(guò)500億元。政企合作框架下的土地綜合開發(fā)（被部分專家命名為CLDP模式）被認(rèn)為是遵照PPP原則進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、運(yùn)營(yíng)模式的新探索。其實(shí)，招融寶線下策劃團(tuán)隊(duì)從2010年起就開始了類似的探索實(shí)踐。

現(xiàn)狀：土地開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)相分離

　　在土地一級(jí)開發(fā)過(guò)程中，需要巨大的資金支持，地方政府需要引入社會(huì)資本參與，企業(yè)通過(guò)政府授權(quán)程序取得開發(fā)主體資格后，在授權(quán)范圍內(nèi)進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)，并根據(jù)與政府之間關(guān)于項(xiàng)目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益，政府將經(jīng)過(guò)一級(jí)開發(fā)整理后的土地進(jìn)行出讓，獲得土地出讓收入；另一方面，通過(guò)BT或BOT模式，企業(yè)（有時(shí)候可能是該區(qū)域土地一級(jí)開發(fā)的同一企業(yè)）通過(guò)政府授權(quán)程序取得區(qū)域范圍內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)，通過(guò)運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生的收入或與政府之間關(guān)于項(xiàng)目成本收益支付的約定獲得投資成本及收益。

　　企業(yè)提供一級(jí)開發(fā)資金及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金，構(gòu)成政府負(fù)債，政府需要通過(guò)財(cái)政資金或基礎(chǔ)設(shè)施等運(yùn)營(yíng)收益償還，而土地出讓收入是地方政府財(cái)政資金的主要來(lái)源，地方政府往往會(huì)在土地完成一級(jí)開發(fā)后，將地塊使用權(quán)出讓后形成的出讓收入作為基礎(chǔ)設(shè)施投資的主要資金來(lái)源，這就是通常所說(shuō)的“土地財(cái)政”模式。

　　不難發(fā)現(xiàn)，在傳統(tǒng)模式中，土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是相分離的。即使從事片區(qū)內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的為同一企業(yè)，但二者并無(wú)法律上的關(guān)聯(lián)，是兩個(gè)不同的實(shí)施步驟。

　　土地財(cái)政模式本質(zhì)上是城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的融資模式，其發(fā)揮過(guò)的作用是不容抹滅的，然而這種模式的弊端也是顯而易見的。2010年以來(lái)，中央政府出臺(tái)了一系列規(guī)范地方政府舉債方式的通知。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》（國(guó)發(fā)[2010]19號(hào)）、《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國(guó)發(fā)(2014)43號(hào)）、《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國(guó)發(fā)(2014)45號(hào)）等，嚴(yán)格控制地方政府負(fù)債規(guī)模，規(guī)范地方政府舉債方式，同時(shí)限制了BT的適用范圍。

實(shí)踐：在土地一級(jí)開發(fā)中運(yùn)用PPP思路

　　招融寶的策劃團(tuán)隊(duì)之所以在2010年的時(shí)候就開始嘗試在土地一級(jí)開發(fā)中運(yùn)用PPP與當(dāng)時(shí)接觸到湖北某縣的一個(gè)項(xiàng)目有著密切關(guān)系。當(dāng)時(shí)該縣有約300多畝土地需要進(jìn)行一級(jí)開發(fā)沒(méi)有資金，地塊周邊規(guī)劃的道路建設(shè)也沒(méi)有資金，也沒(méi)有意向投資人。這是很常見的一個(gè)土地一級(jí)開發(fā)項(xiàng)目及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。招融寶策劃人員在接觸這個(gè)項(xiàng)目時(shí)，首次將土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目整合在一起。364畝土地收儲(chǔ)需要資金7000萬(wàn)，配套的2.4公里道路建設(shè)造價(jià)約2700萬(wàn)。意向投資商參與其中，政府、策劃?rùn)C(jī)構(gòu)、企業(yè)三方共同參與，設(shè)計(jì)項(xiàng)目實(shí)施方案。投資商為政府提供土地收儲(chǔ)的資金，同時(shí)作為2.4公里道路建設(shè)的投資主體，道路建設(shè)工程仍采取公開招投標(biāo)（該客戶可能是施工方也可能不是），在土地收儲(chǔ)完成之后，地塊使用權(quán)以公開形式出讓。政府支付投資客戶前期投入成本（9700萬(wàn)），另外，投資人還將獲得使用權(quán)出讓溢價(jià)部分（即超出前期成本價(jià)的部分）30%的收益。雖然項(xiàng)目構(gòu)成相對(duì)簡(jiǎn)單、周期短，收益測(cè)算等相對(duì)容易，但其將PPP運(yùn)作思路運(yùn)用到土地一級(jí)開發(fā)中的設(shè)計(jì)思路值得借鑒。之后，招融寶陸續(xù)策劃了一系列類似項(xiàng)目，有類似的土地綜合開發(fā)項(xiàng)目，也有涉及整個(gè)新區(qū)開發(fā)的大型項(xiàng)目。

優(yōu)勢(shì)：與傳統(tǒng)模式相比，運(yùn)用PPP思路的好處

　　運(yùn)用這一思路進(jìn)行土地一級(jí)開發(fā)最大的優(yōu)勢(shì)在于能夠有效緩解地方政府負(fù)債壓力。傳統(tǒng)模式下，政府采用BT或BOT及其他模式下進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)施建設(shè)，企業(yè)提供資金，構(gòu)成了一筆政府負(fù)債，政府最終需通過(guò)財(cái)政資金或基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)收入償還。在這種新型模式下，土地一級(jí)開發(fā)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資捆綁，通過(guò)項(xiàng)目用地土地出讓收入進(jìn)行補(bǔ)償，一定程度上減少或避免了政府在項(xiàng)目之外另行撥付財(cái)政資金而形成的政府負(fù)債。在招融寶的實(shí)踐中，采取了投資方兜底獲取土地使用權(quán)的做法，進(jìn)一步化解了地方債務(wù)。

　　另一個(gè)明顯優(yōu)勢(shì)即是該模式能夠有效提高運(yùn)作效率及質(zhì)量。投資人高水準(zhǔn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)水平將拉升項(xiàng)目用地的整體品質(zhì)，有利于項(xiàng)目用地范圍內(nèi)儲(chǔ)備土地的出讓，在這種思路指導(dǎo)下，企業(yè)作為享有對(duì)項(xiàng)目整體的投資收益權(quán)，擁有了內(nèi)在經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，也必將有利于提高片區(qū)內(nèi)土地一級(jí)開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)的整體效率。何曉燕