2014年11月，中央審議通過了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，《意見》緊緊圍繞十八屆確定的改革方向，明確了推動農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的政策方針與措施?！兑庖姟妨⒆阌谖覈鴩?，在充分吸收世界農(nóng)業(yè)發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，既提出了積極推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的具體措施，又對政策實施過程中可能出現(xiàn)的問題進行了規(guī)范，《意見》的落實將對我國農(nóng)村改革發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的推進產(chǎn)生深遠影響。

一、我國發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的現(xiàn)實性

我國自上世紀70年代末實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，出現(xiàn)了耕地分散、經(jīng)營規(guī)模太小等問題，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率普遍偏低。隨著我國工業(yè)化和城市化的推進，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)收入的不斷提高，從事農(nóng)業(yè)意愿的日趨下降，農(nóng)業(yè)粗放經(jīng)營甚至直接將土地拋荒已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，我國的糧食安全受到威脅。同時，全球化進程的加快導(dǎo)致我國細小規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營難以應(yīng)對國際競爭，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全形勢嚴峻。因此，“誰來種地”、“怎么種地”成為當(dāng)前亟需解決的現(xiàn)實難題，而發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營將成為我國保障糧食安全、維護農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的必由之路。

（一）適度規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑

規(guī)模經(jīng)營是探索中國特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路的必然要求，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要途徑。首先，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是集約化的農(nóng)業(yè)，要求生產(chǎn)要素集聚，相應(yīng)的管理要素也更加復(fù)雜，一家一戶精耕細作的小農(nóng)生產(chǎn)方式已經(jīng)無法適應(yīng)這種需要，必須搞規(guī)模經(jīng)營。其次，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是標準化農(nóng)業(yè)，農(nóng)產(chǎn)品的標準化生產(chǎn)、安全追溯體系的建立都要求一定的規(guī)模，一家一戶很難做，成本太高。第三，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)還是一個品牌化的農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)品是產(chǎn)品質(zhì)量、商品信譽、當(dāng)?shù)剞r(nóng)耕文化、傳統(tǒng)特色等要素的結(jié)合體，要保證農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量、維護品牌、管理好這些要素組合，都必須要求一定的規(guī)模?？v觀西方發(fā)達國家的發(fā)展史可以發(fā)現(xiàn)，它們在推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中，都選擇了向規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，積極探索了適合本國國情的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營和現(xiàn)代化發(fā)展的路子。因此，深入推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營最終將為形成有中國特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展方式奠定堅實的物質(zhì)和實踐基礎(chǔ)。推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營還是確保糧食增產(chǎn)和保障我國糧食安全的重要舉措。

（二）適度規(guī)模經(jīng)營是實現(xiàn)農(nóng)民增收的現(xiàn)實保障

規(guī)模經(jīng)營也是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的現(xiàn)實保障。首先，由于規(guī)模經(jīng)營使得生產(chǎn)要素集聚，便于采用先進技術(shù)和優(yōu)良品種，提高勞動生產(chǎn)率，使得從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民收入增加。其次，規(guī)模經(jīng)營降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，包括直接生產(chǎn)成本和間接生產(chǎn)成本，減少了農(nóng)民的生產(chǎn)支出。而那些將自己承包地流轉(zhuǎn)出去的農(nóng)民既可獲得土地租金又可在土地流入方務(wù)工獲得工資性收入。第三，規(guī)模經(jīng)營的推進為大量剩余農(nóng)村勞動力進入城市從事第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)提供了條件，有利于推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。第四，規(guī)模經(jīng)營還促進了農(nóng)業(yè)勞動者素質(zhì)的提高。規(guī)模經(jīng)營是生產(chǎn)要素集中后的綜合管理，要求從業(yè)者有更高的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技藝、更高的管理水平，一批農(nóng)業(yè)勞動者將在規(guī)?；默F(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程中成長起來。

（三）適度規(guī)模經(jīng)營是應(yīng)對農(nóng)業(yè)國際競爭的必然選擇

近些年，我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)保持持續(xù)向好的態(tài)勢，去年農(nóng)業(yè)的一大亮點就是糧食產(chǎn)量實現(xiàn)了“十一連增”，但與此同時，進口的農(nóng)產(chǎn)品也達到歷史新高。全年共進口了7140萬噸大豆，1951萬噸谷物，兩者相加共9091萬噸，相對于我國6.07億噸的糧食總產(chǎn)量而言，進口的大豆和谷物占到15%。究其原因，一方面來自于我國居民食物需求的變化對糧食總量的要求，另一方面來自于最近兩年，特別是去年，全球資源性產(chǎn)品價格大幅度下跌，糧食類農(nóng)產(chǎn)品價格也出現(xiàn)了大幅下跌，以上兩方面因素都使得進口明顯增加。低價農(nóng)產(chǎn)品進口越來越多，而國內(nèi)生產(chǎn)則由于各方面的物質(zhì)投入，特別是人工成本，包括土地租地成本越來越高，使得我國農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本上升，國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的空間被壓縮。在雙重擠壓的情況下，為了應(yīng)對好來自于國際國內(nèi)的雙重挑戰(zhàn)，決定了我們必須大幅度提升農(nóng)業(yè)的勞動生產(chǎn)效率，提高土地的產(chǎn)出效率，對推進規(guī)模經(jīng)營也提出了更高的要求，這是來自于應(yīng)對挑戰(zhàn)的需要。

二、我國實現(xiàn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的可能性

伴隨我國工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的快速推進，農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)物質(zhì)技術(shù)裝備水平不斷提高，農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營面臨有利條件和機遇。

（一）國際經(jīng)驗表明適度規(guī)模經(jīng)營符合一般規(guī)律

從主要發(fā)達國家實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展經(jīng)驗來看，土地經(jīng)營規(guī)模在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程中不斷調(diào)整變化，且其平均規(guī)模通常隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的提高而擴大。同時，農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)特點決定了家庭是農(nóng)業(yè)經(jīng)營的基本形式。無論是以大中規(guī)模農(nóng)場為主體的歐美國家，還是以小規(guī)模農(nóng)戶為主體的東亞國家和地區(qū)，都呈現(xiàn)出以家庭農(nóng)場為主體，多種規(guī)模經(jīng)營形式共同發(fā)展的特點。符合世界農(nóng)業(yè)發(fā)展的一般規(guī)律，我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營也將呈現(xiàn)出規(guī)模農(nóng)戶與傳統(tǒng)承包農(nóng)戶長期并存的態(tài)勢。按照農(nóng)業(yè)部給出的標準，將適度的土地規(guī)模界定為相當(dāng)于當(dāng)?shù)貞艟邪恋孛娣e的10-15倍，這符合現(xiàn)階段我國的國情和農(nóng)情。

（二）實施適度規(guī)模經(jīng)營的國內(nèi)條件已經(jīng)成熟

隨著我國農(nóng)村剩余勞動力的大量轉(zhuǎn)移和務(wù)農(nóng)人員的不斷減少，為推進土地流轉(zhuǎn)、實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營提供了千載難逢的時機。一方面，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，可以通過互換并地的方式解決承包地細碎化問題，并借助經(jīng)濟發(fā)展的成果，逐步實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營；另一方面，在條件允許的地區(qū)，探索土地轉(zhuǎn)包、出租、轉(zhuǎn)讓及入股的方式，厘清土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)在土地流轉(zhuǎn)過程中的權(quán)利關(guān)系和實現(xiàn)形式，大力推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程。截至2013年12月底，全國土地流轉(zhuǎn)面積約2.7億畝，占家庭承包耕地面積的21.5%，畜牧業(yè)規(guī)模經(jīng)營迅猛發(fā)展，生豬、蛋雞、肉雞規(guī)模化養(yǎng)殖均超過50%；農(nóng)業(yè)機械化快速發(fā)展，農(nóng)機總動力超過10億千瓦，綜合機械化水平達到57%，小麥、水稻等大田作物機械化水平超過90%。

三、我國發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)注意的幾個問題

目前，人們對農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營還存在一些認識誤區(qū)。促進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營健康發(fā)展，關(guān)鍵是要務(wù)實，具體而言應(yīng)該重點關(guān)注以下幾方面的問題。

（一）要準確把握規(guī)模經(jīng)營的尺度

發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營應(yīng)兼顧效率與公平，防止脫離實際、違背農(nóng)民意愿、片面追求超大規(guī)模經(jīng)營的傾向。農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營需要集中土地，但集中土地不是目的，目的是充分發(fā)揮各生產(chǎn)要素的協(xié)同效應(yīng)，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高農(nóng)業(yè)效益和競爭力。土地經(jīng)營規(guī)模并不是越大越好，而是要同發(fā)展實際相適應(yīng)。如今，我國農(nóng)村戶均耕地約為半公頃，從事糧食生產(chǎn)的勞動力有1.5億人左右。如果按照北方地區(qū)戶均規(guī)模120畝、南方兩季種植地區(qū)戶均規(guī)模60畝的標準，僅需要農(nóng)業(yè)勞動力4300萬人。這就意味著將有超過1億的勞動力需要從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出去。如果短期內(nèi)土地快速集中，將會產(chǎn)生大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題，給經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定帶來巨大挑戰(zhàn)。因此，推進農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，不能一味追求大規(guī)模、高速度的土地集中，而應(yīng)著重保護農(nóng)民利益；土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能大規(guī)模擠出農(nóng)民，而應(yīng)充分保障農(nóng)民的土地權(quán)益?，F(xiàn)階段，我國農(nóng)村較為合理的土地經(jīng)營規(guī)模是當(dāng)?shù)貞艟邪孛娣e的10到15倍，務(wù)農(nóng)收入大致相當(dāng)于在當(dāng)?shù)貜氖露?、三產(chǎn)業(yè)獲得的收入。同時，適度規(guī)模經(jīng)營是一個動態(tài)的相對概念，“適度”的標準在不同地區(qū)、不同情況下是不同的。

（二）要科學(xué)認識規(guī)模經(jīng)營的效益

規(guī)模經(jīng)營是指經(jīng)營的“三要素”——勞動力、勞動手段、勞動對象的集中和組合程度，當(dāng)目標效益達到最佳時，各要素的集中和組合就達到適度經(jīng)營規(guī)模。經(jīng)營規(guī)模是否適度，就是看效益是否達到最佳程度。這里所說的效益不是單方面的，而是綜合的。一是確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展。如果這一條落空，就說明規(guī)模經(jīng)營是失敗的。二是提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率。提高每個勞動力單位時間的產(chǎn)量，是規(guī)模經(jīng)營的內(nèi)在要求。三是提高土地產(chǎn)出率。規(guī)模經(jīng)營必須與集約經(jīng)營相結(jié)合，如果是在粗放經(jīng)營的情況下搞土地集中的規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)營效益就不可能達到最佳。四是提高資源利用率，主要是提高土地利用率、實現(xiàn)勞動力優(yōu)化配置。五是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體收入，這是經(jīng)營主體發(fā)展規(guī)模經(jīng)營的根本動力。所以，經(jīng)營規(guī)模是否適度，要從國家宏觀經(jīng)濟效益、農(nóng)戶微觀經(jīng)濟效益和社會效益等角度綜合評價。

（三）要多元利用規(guī)模經(jīng)營的形式

通過土地流轉(zhuǎn)實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營是一種重要形式，應(yīng)鼓勵有條件的地方制定扶持政策，引導(dǎo)農(nóng)戶長期流轉(zhuǎn)承包地并促進其轉(zhuǎn)移就業(yè)。但是，土地流轉(zhuǎn)集中不是實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的唯一形式。比如，農(nóng)民在自愿前提下采取互換并地方式解決承包地細碎化問題而實現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營，通過社會化服務(wù)而實現(xiàn)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)上的規(guī)模經(jīng)營等，都應(yīng)當(dāng)加以鼓勵。還應(yīng)鼓勵農(nóng)戶通過共同使用農(nóng)業(yè)機械、開展聯(lián)合營銷等方式發(fā)展聯(lián)戶經(jīng)營，發(fā)展多種形式的農(nóng)民合作組織；鼓勵包括產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的整個農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的規(guī)模經(jīng)營，通過發(fā)展農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料規(guī)模供給、農(nóng)業(yè)技術(shù)統(tǒng)一服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)一銷售等形式的規(guī)模經(jīng)營；鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等涉農(nóng)企業(yè)從事農(nóng)產(chǎn)品加工流通和農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)，帶動農(nóng)戶和農(nóng)民合作社發(fā)展規(guī)模經(jīng)營；引導(dǎo)工商資本發(fā)展良種種苗繁育、高標準設(shè)施農(nóng)業(yè)、規(guī)模化養(yǎng)殖等適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源，發(fā)展多種經(jīng)營；支持農(nóng)業(yè)企業(yè)與農(nóng)戶、農(nóng)民合作社建立緊密的利益聯(lián)結(jié)機制，實現(xiàn)合理分工、互利共贏。同時，注重發(fā)揮家庭經(jīng)營的基礎(chǔ)作用，促進規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)戶經(jīng)營并行發(fā)展。應(yīng)重點培育以家庭成員為主要勞動力、以農(nóng)業(yè)為主要收入來源，從事專業(yè)化、集約化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭農(nóng)場，使之成為引領(lǐng)適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量；鼓勵整合涉農(nóng)資金建設(shè)連片高標準農(nóng)田，并優(yōu)先向家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶等規(guī)模經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)。

四、培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體推進我國農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營

新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是建立于家庭承包經(jīng)營基礎(chǔ)之上，適應(yīng)市場經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展要求，從事專業(yè)化、集約化生產(chǎn)經(jīng)營，組織化、社會化程度較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織形式。從目前的發(fā)展來看，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體主要包括專業(yè)大戶和家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等類型。培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，要堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度和家庭經(jīng)營主體地位，以承包農(nóng)戶為基礎(chǔ)，以家庭農(nóng)場為核心，以農(nóng)民合作社為骨干，以龍頭企業(yè)為引領(lǐng)，以農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織為支撐，加強指導(dǎo)、規(guī)范、扶持、服務(wù)，推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體優(yōu)化配置，創(chuàng)造新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展的制度環(huán)境。

（一）完善土地管理制度，保障經(jīng)營主體的用地需求

推進土地承包權(quán)經(jīng)營權(quán)確權(quán)，建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)有形市場，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)合同管理，強化土地流轉(zhuǎn)契約執(zhí)行，消除土地流轉(zhuǎn)中的諸多不確定性，打消農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的后顧之憂。以扶持資金為導(dǎo)向，建立分層分級的補助標準，鼓勵土地轉(zhuǎn)出戶與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場簽訂中長期租賃合同，發(fā)展穩(wěn)定而適度的規(guī)模經(jīng)營。優(yōu)先保障新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的生產(chǎn)設(shè)施用地及附屬設(shè)施用地，有效利用村莊內(nèi)閑置地、建設(shè)用地或復(fù)墾土地，支持新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設(shè)連棟溫室、畜禽圈舍等生產(chǎn)設(shè)施和附屬設(shè)施。加強對流轉(zhuǎn)土地的監(jiān)管和指導(dǎo)，探索建立土地流轉(zhuǎn)費用指導(dǎo)機制，通過設(shè)立最高限價和規(guī)定作物品種，防止非農(nóng)化和非糧化。

（二）創(chuàng)新農(nóng)村金融服務(wù)，滿足經(jīng)營主體的資金需求

培育和引入各類新型農(nóng)村金融機構(gòu)，允許農(nóng)民合作社開展信用合作，創(chuàng)新金融產(chǎn)品供給和金融服務(wù)創(chuàng)新，打破由一家或兩家金融機構(gòu)壟斷農(nóng)村資金市場的局面，形成多元主體、良性競爭的市場格局。擴展有效擔(dān)保抵押物范圍，將家庭農(nóng)場的土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)房、土地附屬設(shè)施、大型農(nóng)機具、倉單等納入擔(dān)保抵押物范圍。創(chuàng)新?lián)C制，既可以由財政出資成立擔(dān)保公司為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體進行擔(dān)保，也可以成立村級的互助擔(dān)保資金對新型主體貸款進行擔(dān)保，還可以由龍頭企業(yè)為合作社和家庭農(nóng)場提供擔(dān)保。針對當(dāng)前農(nóng)村金融機構(gòu)存在不同程度離農(nóng)傾向的問題，應(yīng)將重點放在發(fā)展面向農(nóng)戶的小額信貸。

（三）加強農(nóng)民職業(yè)培訓(xùn)，解決經(jīng)營主體的人才需求

大力開展新型職業(yè)農(nóng)民教育培訓(xùn)，整合教育培訓(xùn)資源，圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)開展農(nóng)業(yè)技能和經(jīng)營能力培訓(xùn)，擴大農(nóng)村實用人才和帶頭人示范培養(yǎng)培訓(xùn)規(guī)模，努力構(gòu)建新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實用人才培養(yǎng)、認定、扶持體系，建立公益性農(nóng)民培訓(xùn)制度，探索建立培育新型職業(yè)農(nóng)民制度。只要農(nóng)民達到一定的標準國家就要給予扶持，農(nóng)民掌握的農(nóng)業(yè)技術(shù)越多越熟練，達到的技術(shù)等級越高，扶持力度也要隨之加大。這種扶持應(yīng)該成為一種常態(tài)，一個明確的制度，用制度來引導(dǎo)廣大農(nóng)村青壯年，使他們安心、專心搞農(nóng)業(yè)，使他們覺得搞農(nóng)業(yè)有出息、有奔頭。

（四）優(yōu)化生產(chǎn)服務(wù)體系，拓展經(jīng)營主體的技術(shù)需求

培育農(nóng)資經(jīng)銷企業(yè)、農(nóng)機服務(wù)隊、農(nóng)技服務(wù)公司、龍頭企業(yè)、專業(yè)合作社、資金互助合作社等多元主體，拓展服務(wù)范圍，重點加強農(nóng)產(chǎn)品加工、銷售、儲藏、包裝、信息、金融等服務(wù)，為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供專業(yè)化、系列化的生產(chǎn)性服務(wù)。采取政府購買服務(wù)的方式，引導(dǎo)公益性服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，推動公益性服務(wù)機構(gòu)逐步從經(jīng)營性領(lǐng)域退出，主要在具有較強公益性、外部性、基礎(chǔ)性的領(lǐng)域，以及那些經(jīng)營性服務(wù)機構(gòu)不愿干、干不來的領(lǐng)域開展服務(wù)。