來(lái)源：《環(huán)境保護(hù)》2015年第8期

文/ 環(huán)境保護(hù)部環(huán)境規(guī)劃院副院長(zhǎng)兼總工程師、研究員 王金南

修訂《大氣污染防治法》已經(jīng)進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期。目前，國(guó)務(wù)院提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《大氣污染防治法》（修訂草案），盡管總體上與現(xiàn)行的《大氣污染防治法》相比有了很大改進(jìn)，但與新時(shí)期大氣污染防治和空氣質(zhì)量改善要求依然有較大的差距，科研學(xué)術(shù)界對(duì)目前的修訂草案也依然有很多分歧和爭(zhēng)議。新《環(huán)境保護(hù)法》的許多精神以及一些有意義的條款都沒(méi)有在《大氣污染防治法》（修訂草案）中得到體現(xiàn)，《大氣污染防治法》（修訂草案）從立法模式、目標(biāo)導(dǎo)向、政府責(zé)任、制度邏輯等方面都存在一些值得商榷和改進(jìn)的地方。為了完善《大氣污染防治法》（修訂草案），得到一個(gè)真正向大氣污染宣戰(zhàn)、讓老百姓對(duì)藍(lán)天有期待的“清潔空氣法”，提出五條框架性修改建議。

嘗試改革立法方式，建立科學(xué)立法新模式

盡管依然存在一些不足，但新《環(huán)境保護(hù)法》為新時(shí)期科學(xué)立法提供了一個(gè)較好的模板。根據(jù)新《環(huán)境保護(hù)法》的框架要求，環(huán)保立法工作近中期將面臨著修訂《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和制定“土壤環(huán)境保護(hù)法”的任務(wù)。為更好落實(shí)新《環(huán)境保護(hù)法》的要求，真正實(shí)現(xiàn)保護(hù)大氣環(huán)境的目標(biāo)，《大氣污染防治法》修訂需要提高到國(guó)家層面，建議嘗試改革立法模式，突破部門(mén)立法的限制，由全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)立法，讓公眾和專(zhuān)家充分參與立法過(guò)程。法律制定要突破傳統(tǒng)的“宜粗不宜細(xì)”的立法思維。新修訂的《大氣污染防治法》即使無(wú)法做到像近300頁(yè)的美國(guó)《清潔空氣法》那樣詳盡，也要盡可能成為一部職責(zé)清晰、規(guī)定詳細(xì)、可實(shí)施操作的法律，為重拳治霾、鐵規(guī)減排、依法行政、環(huán)境法治奠定法律基礎(chǔ)。

如果按照《大氣污染防治法》、《水污染防治法》和“土壤污染防治法”這種慣例去制定單項(xiàng)法，那么上位法應(yīng)該是“環(huán)境污染防治法”，而不是《環(huán)境保護(hù)法》。建議以《大氣污染防治法》修訂為契機(jī)，借鑒歐美發(fā)達(dá)國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，并吸取《環(huán)境保護(hù)法》修訂的經(jīng)驗(yàn)，將現(xiàn)行的以原則性要求為主的《大氣污染防治法》擴(kuò)充成為包含詳細(xì)法律規(guī)定的“清潔空氣法”（以下統(tǒng)稱(chēng)“清潔空氣法”），以增強(qiáng)法律在實(shí)施中的實(shí)用性和權(quán)威性。根據(jù)行政程序，以往的做法是先由全國(guó)人大頒布《大氣污染防治法》，國(guó)務(wù)院再制定實(shí)施細(xì)則，環(huán)保部門(mén)再制定實(shí)施辦法，地方人大或政府再制定條例和規(guī)定。這樣一方面造成實(shí)施時(shí)間拖延很長(zhǎng)；另一方面留給行政部門(mén)很大的“法律空間”和“自由裁量權(quán)”。

明確清潔空氣目標(biāo)，支撐環(huán)境管理轉(zhuǎn)型

防治環(huán)境污染是我國(guó)環(huán)境立法一直以來(lái)圍繞的主題，其重點(diǎn)是對(duì)各種污染源的排放行為做出法律規(guī)定。隨著全面建成小康社會(huì)對(duì)環(huán)境質(zhì)量的要求不斷提高，立法目標(biāo)應(yīng)該適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，清晰樹(shù)立面向改善環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)的立法新思維，為全面實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量導(dǎo)向的環(huán)境管理轉(zhuǎn)型提供法律支撐。目前，我國(guó)已經(jīng)基本具備實(shí)現(xiàn)向環(huán)境質(zhì)量管理轉(zhuǎn)型的法律、體制和公眾基礎(chǔ)。為此，建議把《大氣污染防治法》的名稱(chēng)直接修改成“清潔空氣法”，作為面向民生、科學(xué)立法、依法治國(guó)的突破口，切實(shí)推進(jìn)空氣污染依法治理工作。而且，建議已經(jīng)啟動(dòng)修訂的《水污染防治法》和準(zhǔn)備制定的“土壤污染防治法”分別更名為“清潔水法”和“清潔土壤法”或“土壤環(huán)境保護(hù)法”，為支撐面向環(huán)境質(zhì)量的管理轉(zhuǎn)型提供法律保障。

清潔空氣是確保公眾健康的必要條件。建議把保障公眾健康放在大氣污染治理工作的首要位置，“清潔空氣法”要體現(xiàn)這一要點(diǎn)。政府部門(mén)不應(yīng)回避空氣污染對(duì)公眾健康的影響，在環(huán)境保護(hù)立法過(guò)程中要加強(qiáng)空氣污染對(duì)健康的影響研究，并在此基礎(chǔ)上提出干預(yù)這種影響的有效措施。建議“清潔空氣法”要在條款中具體體現(xiàn)新《環(huán)境保護(hù)法》第39條的要求，把大氣污染的健康影響和大氣污染防治的健康效益落實(shí)到法律條文中。例如規(guī)定建立更加有效的灰霾重污染預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，以及根據(jù)對(duì)健康影響的干預(yù)效果評(píng)估各級(jí)政府大氣污染防治工作的實(shí)效等。同時(shí)，建議增加法律條款，明確對(duì)環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、大氣污染防治規(guī)劃、大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃以及政策的制定要求，要進(jìn)行社會(huì)—經(jīng)濟(jì)—技術(shù)—環(huán)境綜合分析，特別是費(fèi)用效益分析和公眾健康影響評(píng)估。

落實(shí)政府目標(biāo)責(zé)任，建立達(dá)標(biāo)管理機(jī)制

“清潔空氣法”要充分體現(xiàn)污染源對(duì)排放達(dá)標(biāo)（包括排放標(biāo)準(zhǔn)和總量控制要求）負(fù)責(zé)、政府對(duì)區(qū)域空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)負(fù)責(zé)的總體立法思路。明確空氣污染控制或空氣質(zhì)量改善的目標(biāo)期限，真正落實(shí)轄區(qū)政府改善空氣質(zhì)量的責(zé)任。建議在“清潔空氣法”中進(jìn)一步明確大氣污染防治的最終目標(biāo)，通過(guò)保護(hù)大氣環(huán)境減少或防范大氣污染可能對(duì)人體健康和自然生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響，從而授權(quán)政府對(duì)未來(lái)可能惡化的大氣環(huán)境問(wèn)題盡早進(jìn)行預(yù)防和應(yīng)對(duì)，以避免類(lèi)似氮氧化物減排工作和PM2.5污染防治工作啟動(dòng)太晚，錯(cuò)過(guò)最佳控制時(shí)機(jī)的情況再次發(fā)生。由于“十一五”期間沒(méi)有對(duì)氮氧化物采取總量控制措施，導(dǎo)致氮氧化物排放量上升了37%。為了讓百姓看到我國(guó)政府治理大氣污染的決心，建議國(guó)務(wù)院明確制定城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的時(shí)間表，在“清潔空氣法”中明確國(guó)家空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)的期限，在“十三五”期間至少有一批城市達(dá)到國(guó)家空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。如果不能在法律中明確提出時(shí)間表，則建議增加一項(xiàng)要求“各級(jí)政府2016年6月5日之前發(fā)布本地區(qū)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)期限，并向社會(huì)做出承諾”的條款。

考慮到大部分城市目前都達(dá)不到空氣質(zhì)量二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，因此不達(dá)標(biāo)城市必須實(shí)行嚴(yán)格的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理制度。這是“清潔空氣法”要重點(diǎn)解決的根本問(wèn)題，也是落實(shí)政府環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制的根本途徑。建議新的“清潔空氣法”專(zhuān)門(mén)設(shè)立一章對(duì)此做出詳細(xì)規(guī)定，給出全國(guó)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)時(shí)間表和路線(xiàn)圖，分別對(duì)目前已經(jīng)達(dá)標(biāo)的、近期（如五年）能夠達(dá)標(biāo)的、中遠(yuǎn)期實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)的城市提出空氣質(zhì)量管理要求。對(duì)于不達(dá)標(biāo)地區(qū)和城市，新法律應(yīng)該亮出幾個(gè)“殺手锏”，如黨政同責(zé)、區(qū)域限批、行業(yè)限批?？紤]到目前城市群的迅速發(fā)展，法律對(duì)城市空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)和區(qū)域空氣質(zhì)量改善規(guī)劃的協(xié)調(diào)也應(yīng)做出規(guī)定。在達(dá)標(biāo)規(guī)劃的技術(shù)層面上，要注意空氣質(zhì)量改善和水污染、固體廢物污染之間的轉(zhuǎn)換關(guān)系以及大氣污染與氣候變化、生態(tài)保護(hù)的協(xié)同問(wèn)題，注意排放總量控制與能源消費(fèi)總量控制、煤炭消費(fèi)總量控制以及主要“雙高”行業(yè)的生產(chǎn)總量控制的關(guān)系，明確提出實(shí)施煤炭消費(fèi)總量控制。

優(yōu)化減排管理模式，理順總量控制機(jī)制

污染減排是改善空氣質(zhì)量的重要支撐手段，是實(shí)現(xiàn)藍(lán)天白云的“硬道理”。但長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)實(shí)施的是基于技術(shù)可行性和基于減排潛力測(cè)算的總量控制，總量污染減排與質(zhì)量改善、企業(yè)達(dá)標(biāo)之間存在著脫節(jié)。隨著以質(zhì)量為核心的環(huán)境管理模式的確立，“清潔空氣法”需從立法層面調(diào)整優(yōu)化污染減排的手段與模式，制定、實(shí)施基于空氣質(zhì)量改善目標(biāo)的多種污染物環(huán)境容量控制方案，提高總量減排的精確性、針對(duì)性和有效性。為此，建議將現(xiàn)行主要污染物總量控制制度嵌入綜合性大氣污染防治框架中，運(yùn)用污染源達(dá)標(biāo)排放、超低排放、最佳可行技術(shù)改造等多重手段，共同推進(jìn)污染減排。對(duì)于遠(yuǎn)距離傳輸?shù)母呒茳c(diǎn)源以及可監(jiān)測(cè)、可統(tǒng)計(jì)、可核實(shí)的大型污染源，實(shí)施全國(guó)和區(qū)域總量控制；對(duì)僅限于局地影響及監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱的污染源、污染物，以治污減排工程、技術(shù)、管理、政策推動(dòng)作為重點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)地方的主觀能動(dòng)性以及對(duì)排放標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的監(jiān)管。

新的“清潔空氣法”還應(yīng)理順總量控制、達(dá)標(biāo)排放等多種排放控制手段之間的關(guān)系。目前，上述手段之間尚存在不銜接和相互矛盾的問(wèn)題。根據(jù)中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)所有燃煤電廠若全部實(shí)現(xiàn)達(dá)標(biāo)排放，二氧化硫、氮氧化物和煙粉塵三項(xiàng)污染物的排放總量約為500萬(wàn)噸；而按照“十二五”總量控制要求，除煙粉塵外前兩項(xiàng)污染物排放總量合計(jì)為1550萬(wàn)噸；若所有燃煤電廠都實(shí)現(xiàn)超低排放，即煙粉塵排放濃度10毫克/米3、二氧化硫35毫克/米3、氮氧化物50毫克/米3，上述三種污染物的排放量合計(jì)為160萬(wàn)噸。因此，建議“清潔空氣法”進(jìn)一步理順質(zhì)量達(dá)標(biāo)、總量控制以及達(dá)標(biāo)排放三者之間的關(guān)系，以質(zhì)量達(dá)標(biāo)確定總量控制目標(biāo)，以總量控制作為制定排放標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，通過(guò)排放標(biāo)準(zhǔn)的修訂來(lái)實(shí)現(xiàn)總量控制和質(zhì)量達(dá)標(biāo)。

排污許可證制度是美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家普遍實(shí)施的一項(xiàng)行之有效的環(huán)境管理制度?，F(xiàn)行的《大氣污染防治法》規(guī)定了排污許可證制度，但國(guó)務(wù)院和環(huán)保部都一直沒(méi)有出臺(tái)詳細(xì)的法規(guī)?！扒鍧嵖諝夥ā睉?yīng)該明確這項(xiàng)制度與企業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、總量控制制度以及將來(lái)的環(huán)境稅制度之間的關(guān)系。作為應(yīng)對(duì)當(dāng)前企業(yè)排放普遍超標(biāo)問(wèn)題的法律“底線(xiàn)”，建議“清潔空氣法”明確規(guī)定企業(yè)應(yīng)全面實(shí)施達(dá)標(biāo)排放和排污許可證制度，同時(shí)規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)和排污許可證是對(duì)企業(yè)監(jiān)督的關(guān)鍵法律依據(jù)。

強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，全面公開(kāi)環(huán)境信息

目前的《大氣污染防治法》（修訂草案）沒(méi)有充分體現(xiàn)《環(huán)境保護(hù)法》確立的“多元共治，多策并舉”的思路。草案尤其缺乏對(duì)運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)手段治理大氣污染的法律規(guī)定。總體上看，這一立法缺陷與我們以往要求企業(yè)“必須怎么干”的傳統(tǒng)立法模式有直接關(guān)系。因此，“清潔空氣法”除了要關(guān)注不同污染防治對(duì)象之外，還要特別注意平衡好政府、企業(yè)、社會(huì)公眾（包括媒體與民間組織）之間的關(guān)系，確立清晰的政府主責(zé)、企業(yè)主體、公眾參與的“多元共治”體系。因此，“清潔空氣法”要特別強(qiáng)調(diào)地方政府以及非環(huán)境保護(hù)部門(mén)的責(zé)任，對(duì)清潔空氣“督政”給出具體規(guī)定和法律依據(jù)。

建議“清潔空氣法”要確立法律、行政、市場(chǎng)和信息多種手段“并舉”的框架。特別是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)激勵(lì)型政策，也是需要政府出面制定和組織實(shí)施的。因此，建議“清潔空氣法”把一些目前試點(diǎn)證明有效、可以全面推廣的經(jīng)濟(jì)政策予以固定化，如排污權(quán)有償使用、環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)、大氣治理補(bǔ)償、環(huán)境稅費(fèi)等制度，對(duì)于那些沒(méi)有全面試點(diǎn)但有很好發(fā)展前景的經(jīng)濟(jì)政策手段給出一些鼓勵(lì)性的法律條款。

環(huán)境法治最基本的保障是環(huán)境信息公開(kāi)。新《環(huán)境保護(hù)法》的最大亮點(diǎn)也在于此，其用單獨(dú)一章確立了信息公開(kāi)在環(huán)境保護(hù)中的獨(dú)特地位。新《環(huán)境保護(hù)法》要求公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)力，而且環(huán)保部門(mén)也應(yīng)該依法公開(kāi)環(huán)境信息，完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督大氣污染治理提供便利。建議在“清潔空氣法”中，將企業(yè)排污信息和空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)信息公開(kāi)、公眾參與環(huán)境保護(hù)、環(huán)境公益訴訟專(zhuān)門(mén)形成一章，并制定可操作的公眾參與大氣污染違法舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)制度。還要特別設(shè)立大氣環(huán)境信息公開(kāi)負(fù)面清單制度，以全面建立政府和企業(yè)的環(huán)境信息公開(kāi)常態(tài)化制度。

（原文標(biāo)題為：關(guān)于修訂《大氣污染防治法》的五點(diǎn)建議 刊登在《環(huán)境保護(hù)》雜志2015年第8期）