改革開放以來，伴隨著工業(yè)化進程加速，我國城鎮(zhèn)(市)化建設快速推進，從1978年城鎮(zhèn)化率17.9%，到2011年已首次突破50%，城鄉(xiāng)結構發(fā)生了巨大變化。然而，由于城鄉(xiāng)之間戶籍壁壘的存在，城鎮(zhèn)化并未在根本上改變城鄉(xiāng)二元結構，以戶籍基礎測算的城市化率長期停滯，而更深層次的原因在于附著在戶籍制度上的利益差異。

近年來，隨著不同戶籍帶來的利益不斷變化，城市戶籍相對農(nóng)村戶籍的優(yōu)勢有所弱化，東部發(fā)達地區(qū)甚至出現(xiàn)了戶籍“非轉農(nóng)”現(xiàn)象?！澳娉鞘谢爆F(xiàn)象是指不愿意進城落戶，甚至把戶口從城市中返遷回農(nóng)村的社會現(xiàn)象。出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象的一部分原因是因為農(nóng)民身份獲得的利益越來越多。

然而，并非所有“逆城市化”現(xiàn)象背后都是巨大的利益誘惑。事實上，相當一批人選擇離開大城市，與無法支付高額的生活成本有關?！澳娉鞘谢钡母驹蛟谟谵r(nóng)村與農(nóng)民牽動的利益鏈條越來越長，可進入城市后的獲益卻不多。

正確認識和妥善應對這類特殊的逆城市化行為，對于順利推進我國城鎮(zhèn)化進程，全面提高城鎮(zhèn)化質量，乃至經(jīng)濟轉型升級和全面構建小康社會，都具有重要的理論和現(xiàn)實意義。

目前我國城鎮(zhèn)化率約在55%左右，遠低于發(fā)達國家70%以上的水平，也低于發(fā)展中國家60%左右的水平。我國城鎮(zhèn)化進程原本可以大有作為，但出人意料的是現(xiàn)在卻出現(xiàn)了逆城市化問題。在城鎮(zhèn)化尚處在低水平階段，出現(xiàn)這種逆城市化現(xiàn)象對中國社會的發(fā)展是不利的。原因何在？對策是什么？值得研究。

——亞夫

當前我國逆城市化現(xiàn)象的特殊性

城鎮(zhèn)(市)化是指農(nóng)村人口不斷向城鎮(zhèn)轉移，第二、三產(chǎn)業(yè)不斷向城鎮(zhèn)聚集，從而使城鎮(zhèn)數(shù)量增加，城鎮(zhèn)規(guī)模擴大的一種歷史過程。城鎮(zhèn)化主要表現(xiàn)為隨著一個國家或地區(qū)社會生產(chǎn)力的發(fā)展、科學技術的進步以及產(chǎn)業(yè)結構的調整，其農(nóng)村人口居住地點向城鎮(zhèn)的遷移和農(nóng)村勞動力從事職業(yè)向城鎮(zhèn)二、三產(chǎn)業(yè)的轉移。

城鎮(zhèn)化的過程也是各個國家在實現(xiàn)工業(yè)化、現(xiàn)代化過程中所經(jīng)歷社會變遷的一種反映。我國改革開放以來的城市化進程，基本遵循了上述發(fā)展規(guī)律，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，吸納了大量農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)，提高了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素配置效率，推動了國民經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，促進了城鄉(xiāng)居民生活水平全面提升。

逆城市化是相對于城市化而言的。美國地理學家波恩于1976年提出逆城市化概念，指的是西方國家的城市化發(fā)展到一定階段后，伴隨交通擁擠、犯罪增長、污染嚴重等城市問題日漸突出，城市生活壓力增大，一些城市人口開始遷往郊區(qū)或農(nóng)村居住，市區(qū)出現(xiàn)“空心化”，以人口集中為主要特征的城市化由此發(fā)生逆轉。

逆城市化的人口流動一般呈現(xiàn)出特定的階層秩序，富人最先搬出，隨后是中產(chǎn)階級，伴隨著新居住地功能完善，最后形成新型小城鎮(zhèn)。應當說，逆城市化是經(jīng)濟社會發(fā)展到成熟階段、城鄉(xiāng)差距大大縮減后的一種自然現(xiàn)象，是城市化發(fā)展的一種高級形態(tài)。因此在波恩的概念中，“逆城市化”是城鎮(zhèn)化發(fā)展進程中的一個階段，并且是出現(xiàn)在城鎮(zhèn)化后期的。諾瑟姆通過對西方國家城鎮(zhèn)化過程的實證分析得出結論，城鎮(zhèn)化率大于70%的階段屬于穩(wěn)定發(fā)展階段，此后城鎮(zhèn)化增速趨緩甚至停滯，進而出現(xiàn)“逆城市化”現(xiàn)象。

盡管我國城鎮(zhèn)化進程快速推進，但當前我國的城鎮(zhèn)化程度遠低于發(fā)達國家80%的平均水平，甚至低于人均收入與我國相近的發(fā)展中國家60%的平均水平。 2014年我國常駐城鎮(zhèn)化率僅為54.77%，根據(jù)世界城鎮(zhèn)化發(fā)展普遍規(guī)律，我國仍處于城鎮(zhèn)化率30%-70%的快速發(fā)展區(qū)間。

但近年來各地在城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，不同程度地出現(xiàn)了疑似“逆城市化”的現(xiàn)象：如近年來浙江 、江蘇 、江西等省部分地區(qū)頻發(fā)農(nóng)村籍大學畢業(yè)生“非轉農(nóng)”現(xiàn)象，越來越多的農(nóng)村籍畢業(yè)生將戶口遷回農(nóng)村，實現(xiàn)“非轉農(nóng)”。而這只是冰山的一角，隨著城市化建設加快，市郊的拆遷項目增多，加之國家各類強農(nóng)惠農(nóng)政策的推出，農(nóng)村土地帶來的利益不斷增厚，不僅一些農(nóng)民工不愿意舍棄農(nóng)村戶口，甚至于很多原有城市戶籍的人口，希望換成農(nóng)村戶籍，分享發(fā)展紅利。

在我國城鎮(zhèn)化發(fā)展仍處于低水平的階段，過早出現(xiàn)的這類逆城市化現(xiàn)象，與發(fā)達國家的逆城市化有很大不同：一方面農(nóng)村的整體環(huán)境相對城市并未有大的改善，其吸引力主要來自現(xiàn)階段相關政策的差異和扭曲，人口流動與相應的經(jīng)濟社會環(huán)境變化不相適應；另一方面由于我國戶籍制度的存在，向農(nóng)村自由流動的途徑實際上是封閉的，這種逆城市化更多地體現(xiàn)為農(nóng)村人口的回流，或者說是相對低收入階層的流動。這一現(xiàn)象對于個人的確有利可圖，但對于處于工業(yè)化后期以及人口紅利衰減的中國經(jīng)濟社會發(fā)展是非常不利的。

故土難離：城鎮(zhèn)化的另一視角

如果我們將視野進一步拉長，審視改革開放以來的城市化進程，會發(fā)現(xiàn)在城鎮(zhèn)化率歷年提升的背后，大部分流動人口仍停留在流動狀態(tài)，實現(xiàn)真正意義遷移的人口規(guī)模并不大。按照現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，城市(鎮(zhèn))化率通常用市人口和鎮(zhèn)駐地聚集區(qū)人口占全部人口的百分比來表示，以之反映人口向城市聚集的過程和聚集程度。其具體計算是以人口普查得到的城鎮(zhèn)化率為基礎，以每年的人口與城鎮(zhèn)化抽樣調查結果進行推算。

但值得注意的是，這里使用的人口數(shù)據(jù)，采用的是常住人口而非戶籍人口概念，即城鎮(zhèn)常住人口既包括了城鎮(zhèn)戶籍人口，也包括按現(xiàn)住地、離開戶口登記地半年以上的外地人口，而農(nóng)村常住人口是以全部人口減去城鎮(zhèn)常住人口計算的。如果我們更多從經(jīng)濟聯(lián)系入手，將農(nóng)村在外居住時間在6個月以上、但收入主要帶回家中的外出從業(yè)人員納入農(nóng)村人口統(tǒng)計范疇，將其稱為農(nóng)村經(jīng)濟人口，再用全部人口減去農(nóng)村經(jīng)濟人口得到城鎮(zhèn)經(jīng)濟人口。直接對比這樣兩套人口指標(見表1)，顯然經(jīng)濟口徑的城鄉(xiāng)結構變動較小。

更為直觀的，我們可以比較兩種口徑下的城鎮(zhèn)化率(見圖1)。可以看出，2005-2014年間，常住城鎮(zhèn)化率由42.99%提高到54.77%，增加非常顯著，但經(jīng)濟城鎮(zhèn)化率幾乎保持穩(wěn)定不變，從2005年的27.41%增長到2012年的28.31%，10年提升不足1個百分點。這一差異表明，盡管過去十年人口流動，特別是城鄉(xiāng)之間人口流動規(guī)模不斷增大，但流動人口轉化為落戶人口的比例并不高。常住城鎮(zhèn)化率計算中包含了部分最終難以在城市長遠落戶的人口，一定程度上夸大了實際的城鎮(zhèn)化水平。

上述圖表揭示出我國城鎮(zhèn)化過程中一個有趣的現(xiàn)象，就是經(jīng)濟聯(lián)系與居住關系的脫離，“就業(yè)在城市，戶籍在農(nóng)村；勞力在城市，家屬在農(nóng)村；收入在城市，積累在農(nóng)村；生活在城市，根基在農(nóng)村”。進一步地，我們可以觀察這種脫離的程度，一個關鍵因素是人口離開戶口登記地的時間。如前所述，按現(xiàn)行統(tǒng)計口徑，離開戶口登記地超過半年以上都將作為現(xiàn)住地的常住人口。

從2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)看(見表2)，近六成的流動人口離開戶口登記地不超過三年，僅約兩成流動人口遷移超過六年，如果我們認定流動人口在現(xiàn)住地停留時長代表其遷移意愿，可以看出未來能夠轉化為城鎮(zhèn)常住人口的潛力并不大。流動人口中，2/3是在省內(nèi)流動，1/3流動到省外，同時省內(nèi)流動人口離開戶口登記地時間傾向于更長，如省內(nèi)流動超過六年人口占比達1/4，而省外流動超過六年人口占比約1/5，這表明人口流動基本以戶口登記地為中心：故土難離，尤難遠離。

戶籍及附著其上的權益是引導和制約人口遷移的主要原因

流動人口難以落戶問題，是中國城市化進程中的特殊現(xiàn)象，其直接阻礙來自城鄉(xiāng)二元結構的戶籍制度。在現(xiàn)行戶籍制度下，社會資源不是由市場來決定，而是由政府根據(jù)城鄉(xiāng)分割管理的原則進行配置。按照城鄉(xiāng)戶籍制度規(guī)定，城鄉(xiāng)兩部分居民客觀上具有不同的社會身份，而由不同身份派生出的權益又存在較大差異。

傳統(tǒng)上，擁有城鎮(zhèn)戶籍的居民獲得較好的資源，享有教育、醫(yī)療、社會保障等多方面的優(yōu)厚待遇和福利，而農(nóng)村戶籍的農(nóng)民則較難均等化地獲得這些資源。隨著近年來工業(yè)化、城市化的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口涌入城市，為城市建設和經(jīng)濟發(fā)展作出巨大貢獻，但落戶問題始終未妥善解決，“進不去”現(xiàn)象突出，這也受到社會各界的廣泛關注。

在農(nóng)村方面，考慮到農(nóng)村的相對弱勢地位，多年來政府出臺了大量照顧農(nóng)村各方面利益的政策，包括農(nóng)村籍村民可以申請口糧田；農(nóng)民可以申請宅基地用于建房，且建房支出也比城市節(jié)省得多；有些農(nóng)村屬于集體經(jīng)濟，每個村民每年均可以拿到分紅；甚至農(nóng)村可以享受到與城市不同的較為寬松的計劃生育政策。

而隨著城市快速發(fā)展帶來的資源供應緊張、物價上漲迅速、就業(yè)難度加大、生活成本增加等問題日漸突出，附著在城鄉(xiāng)戶籍上的相對經(jīng)濟價值一定程度上正在發(fā)生逆轉：原來城市戶籍居民的利益優(yōu)勢逐漸喪失，城市戶籍的含金量在下降，而農(nóng)村戶籍居民的相對利益優(yōu)勢逐漸顯現(xiàn)。作為理性人、經(jīng)濟人，大量農(nóng)村的外出務工人員即使是長期在外工作也不愿遷出戶口，一些農(nóng)村籍學生一畢業(yè)就要遷回原籍，甚至出現(xiàn)了“回不來”現(xiàn)象。

實際上，無論是“進去”，還是“回來”，在現(xiàn)行制度國民待遇不統(tǒng)一的前提下，都是理性當事人的必然選擇。戶籍制度僅僅是表象和載體，真正影響居民選擇的還是不同戶籍制度下的特殊利益。戶籍制度改革試點啟動多年來，除了在地市級，截至目前已有近半數(shù)省份在全省范圍取消了農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質區(qū)分，統(tǒng)一登記為居民戶口，并全面實施居住證制度。

但事實證明，僅僅是將戶籍轉化為門檻不高的居住證，而沒有“農(nóng)”和“非農(nóng)”背后附著的權利和福利平等，是難以吸引和留下外來人口的。只有在逐步剝離與戶籍身份相關的公共服務和社會福利政策基礎上，為所在地人群提供公平、一致、可及的公共服務和福利待遇，才能真正意義上促進人口自由流動和城鄉(xiāng)融合。

我國未來城鎮(zhèn)化走向

我國經(jīng)濟社會發(fā)展已經(jīng)進入工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的中期階段， 加快城鎮(zhèn)化進程是確保未來我國經(jīng)濟社會全面、協(xié)調和可持續(xù)發(fā)展的一個關鍵措施和有力抓手，是未來幾十年中國最大的發(fā)展?jié)摿λ?。在當前城?zhèn)化發(fā)展的關鍵時期，一方面面臨著難得的發(fā)展機遇，一方面存在許多問題和挑戰(zhàn)。

黨的十八屆三中全會提出完善城鎮(zhèn)化健康發(fā)展體制機制，強調堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化。要落實好黨中央、國務院一系列促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的有關方針和政策，健康穩(wěn)步有序地推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，必須進一步加快改革、轉變觀念，各級政府和有關部門要做好公共管理和公共服務的職能和角色的轉換，核心是要保護和促進公民的經(jīng)濟自由權利，消除人口遷移的不當阻礙。

1。城鎮(zhèn)化應把握合理的節(jié)奏和尺度

在近年來各地城鎮(zhèn)化快速推進的過程中，農(nóng)民工市民化的呼聲很高，而受到農(nóng)村人口的巨大基數(shù)和生育政策的影響，未來一段時期農(nóng)村仍有大量剩余勞動力需要轉移到城市就業(yè)，這些流動人口能否在城鎮(zhèn)落戶，甚至以家庭為單位全部遷入，是影響到經(jīng)濟社會發(fā)展和穩(wěn)定的重大問題。考慮到農(nóng)民工為城市發(fā)展作出了巨大貢獻，放開落戶限制，讓農(nóng)民工享受城市公共服務，似乎在情理之內(nèi)。

但是必須注意到，城鎮(zhèn)化存在一個適度規(guī)模，要根據(jù)自然資源和公共服務的承載力來規(guī)劃城市布局，其底線是城市的發(fā)展不應損害市民的基本權益。實際上，城市與市民之間存在著某種隱性契約，城市首先的責任是滿足市民的需求，過度開放會損害現(xiàn)有市民的權益，這與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織不放開準入的道理是相同的。

特別是大城市或者特大城市，自身的資源緊張已經(jīng)到了很嚴重的程度，不放開或者有選擇、有條件的放開是完全合理地，不宜對此作一味的道德指責和批判。城鎮(zhèn)化過程中必須要把握合理的節(jié)奏和尺度，在不損害現(xiàn)有市民權益的基礎上實現(xiàn)農(nóng)民工市民化，達到帕累托改進。

2。剝離附著在戶籍身份上的各類權益和待遇

如前所述，城鄉(xiāng)戶籍制度背后是不同戶籍所帶來的不同權益，一定程度上這些權益以扭曲的方式驅動著人口在城鄉(xiāng)間流動。只有逐步降低直至取消這些政策差異，才能夠消除不當激勵，逐步建立城鄉(xiāng)居民享有同等權益和機會的制度，使人口流動和資源配置真正符合經(jīng)濟發(fā)展和市場規(guī)律，其中比較突出的有三類。

一是取消城鄉(xiāng)間不合理的不平等待遇，比如農(nóng)村實行的特殊生育政策，這類基本人權必須實現(xiàn)全體國民一致，避免出現(xiàn)逆向激勵。

二是縮小城鄉(xiāng)間水平差距，比如已經(jīng)實施的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老 保險 和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險合一，以及目前正在推進的城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險合一改革，必須在制度、條件、待遇、管理等多個層面走向統(tǒng)一，使得城市打工農(nóng)民可以自主選擇適當?shù)谋Ｕ项~度，并在回到農(nóng)村后可以輕易地享受社保，或者反之，便于農(nóng)民市民化后，獲得相應的社會保障。

三是廢除直接與身份相關的補貼補助，比如農(nóng)業(yè)直補本身針對的應當是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的補助，但目前直接補給農(nóng)民個人，并未直接落實到生產(chǎn)者身上，一方面造成一些實際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員得不到補償，另一方面使得農(nóng)民輕易不會放棄其身份，必須把這類補貼補助改為對事不對人。

3。以市場化方式主導，減少政府配置的扭曲

城鎮(zhèn)化進程中，要妥善處理好政府與市場的關系。政府不能“大包大攬”，政府應當做的是明晰產(chǎn)權制度、完善交易市場和規(guī)范交易行為，最大限度地保障各方當事人權益，不宜過多地強調政府推動，更要減少行政命令和避免過度干預。市場要在人口、土地、資金三個要素的資源配置方面起決定性作用，在農(nóng)村的土地、林地、集體經(jīng)濟分紅權等逐步落實到個人后，要把主導權、選擇權交給個人，把更多的操作領域交給市場。

實際上，目前阻礙人口流動的并不是市場價格形成機制的缺失，真正缺乏的只是產(chǎn)權的界定和配置，一旦產(chǎn)權權屬界定清晰，不需要政府來統(tǒng)一征收或處置，產(chǎn)權人自身利益最大化的追求足以找到實現(xiàn)其產(chǎn)權價值的方式。市場化配置可以允許更多的個體差異，實現(xiàn)更多的交易形式，相比政府一刀切具有更大的成交可能性，也有助于大幅度提高交易雙方的福利水平。同時，這樣也能有效防止由于農(nóng)民訴求提高和建設成本上升，導致政策實施成本的無限增加，致使農(nóng)民在與政府博弈的過程中增加社會矛盾，并使政府承擔無限責任。

4。有序漸進實施，實現(xiàn)平穩(wěn)過渡

城鎮(zhèn)化是一個長期復雜的過程，我國作為一個城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不均衡的人口大國，無論在時間和空間上，都更適合采取漸進方式實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。在時間方面，目前各個試點省份實施的居住證、積分落戶等方式，就是一種中間過渡形式，通過以居住證為載體，建立與居住年限等條件相掛鉤的基本公共服務提供機制，最終將從戶籍改革和居住證制度改革雙軌，逐漸并軌到人口居住證管理。

同時，在公共服務制度改革上，城鄉(xiāng)兩種社會與福利制度的改革也將逐漸并軌于均等化的公共服務體系中，要實現(xiàn)從制度到水平的趨于一致，這也需要一個相當長的過程。在空間方面，考慮到我國人口流動基本以戶口登記地為中心的特點，城鎮(zhèn)化進程可以一種鏈式結構實現(xiàn)：即農(nóng)村人口涌向周邊中小城鎮(zhèn)，中小城鎮(zhèn)人口涌向大中型城市，大中型城市人口涌向特大型城市，這不僅可以降低人群的遷移和安置成本，在人群融入度上也更利于社會和諧。

要推進這一發(fā)展框架，一方面大城市要打破行政壁壘，按照區(qū)域一體化和發(fā)展城市群的思路，將基礎設施和公共服務不斷向周邊中小城市(鎮(zhèn))延伸，形成以大帶小、以點帶面格局，另一方面中小城市(鎮(zhèn))要在基礎設施、公共服務、產(chǎn)業(yè)布局等方面與大城市實現(xiàn)對接，在區(qū)域空間上與大城市形成梯級功能結構，為人口遷徙和產(chǎn)業(yè)轉移承接創(chuàng)造條件。

(作者單位：國家信息中心)

表1 近十年我國城鄉(xiāng)人口變化狀況

指標 2005年 2006年 2007年 2008年 2009年 2010年 2011年 2012年 2013年 2014年

年末總人口 130756 131448 132129 132802 133450 134091 134735 135404 136072 136782

城鎮(zhèn)人口(常住) 56212 58288 60633 62403 64512 66978 69079 71182 73111 74916

鄉(xiāng)村人口(常住) 74544 73160 71496 70399 68938 67113 65656 64222 62961 61866

城鎮(zhèn)人口(經(jīng)濟) 35849 36635 37034 37222 37340 37472 37926 38338 - -

鄉(xiāng)村人口(經(jīng)濟) 94907 94813 95095 95580 96111 96619 96809 97066 - -

注：數(shù)據(jù)來源于中國統(tǒng)計年鑒，其中2013-2014年鄉(xiāng)村人口(經(jīng)濟)項數(shù)據(jù)缺失。

表2 2010年人口離開戶口登記地狀況(萬人)

離開戶口登記地時間合計半年至一年一年至二年二年至三年三年至四年四年至五年五年至六年六年以上

全國 26094 5423 5483 3922 2518 1481 1051 6216

其中：省內(nèi) 17506 3394 3666 2698 1670 968 673 4438

省外 8588 2029 1816 1224 849 513 379 1778

注：數(shù)據(jù)來源于第六次人口普查。

(責任編輯：DF099)