中國網(wǎng)中國視窗 2014年中共十八屆三中全會提出了推進國家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)，并對“創(chuàng)新社會治理體制”作出了具體部署。這為推進社會治理創(chuàng)新指明了方向。東莞市作為改革開放的前沿陣地，通過30多年的高速發(fā)展，迅速從一個傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣發(fā)展成為新興工業(yè)城市，創(chuàng)造了“東莞奇跡”。然而，經(jīng)濟實力雄厚的東莞市，當(dāng)前仍面臨著基層矛盾叢生、本外人口融合困難等治理難題?；鶎由鐣卫淼陌l(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟的發(fā)展水平，導(dǎo)致東莞社會“有管理但缺乏治理”。因此，在當(dāng)前東莞“經(jīng)濟新常態(tài)”的大背景下，需要構(gòu)建與之相適應(yīng)的“治理新常態(tài)”，以此進一步推進東莞經(jīng)濟社會的持續(xù)發(fā)展。本課題從村（居）理事會的角度出發(fā)，重點挖掘東莞社會內(nèi)部的資源與動力，通過充分發(fā)揮基層組織與群眾的作用，為基層治理創(chuàng)新奠定組織基礎(chǔ)與主體基礎(chǔ)。

2015年1月，華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院課題組先后走訪了莞城、虎門、大朗、黃江、鳳崗、望牛墩、中堂、沙田等8個鎮(zhèn)街，11個村（社區(qū)），其中包括4個城市社區(qū)，2個村改居社區(qū)、4個普通村莊和1個新型社區(qū)。圍繞“村（居）理事會與基層治理”這一主題，課題組對基層干部和村（居）民進行了深入訪談和實地調(diào)查，重點調(diào)查了東莞基層治理的實踐、開展村（居）理事會的條件以及面臨的問題等。通過深入細(xì)致的實證調(diào)查，為課題組開展研究積累了豐富的一手資料。

一、村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的條件與基礎(chǔ)

十八屆三中全會之后，在推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化這一戰(zhàn)略目標(biāo)的指引下，東莞亦出臺了一系列政策促進社會治理的改革與創(chuàng)新。通過充分發(fā)揮基層的自主性與創(chuàng)造性，東莞在健全基層治理體系，促進社會組織發(fā)展，促進公共服務(wù)均等化等方面進行了積極探索，這些為推進村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新奠定了良好的基礎(chǔ)與條件。

（一）健全基層治理體系，構(gòu)筑堅實組織基礎(chǔ)

2013 年，東莞提出“創(chuàng)建全省創(chuàng)新社會管理引領(lǐng)區(qū)”的目標(biāo)。在綜合改革中，東莞注重創(chuàng)新基層治理體系，探索基層黨團組織、自治組織、社會組織的相互聯(lián)動，為推進基層治理創(chuàng)新奠定了良好的組織基礎(chǔ)。

1、構(gòu)建以黨工委為核心的領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)。在黨組織設(shè)置上，東莞率先推動全市村、社區(qū)設(shè)立黨工委，明確黨工委是所駐區(qū)域的村（居）民自治組織、各類經(jīng)濟組織和社會組織的領(lǐng)導(dǎo)核心。在黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，促進村（社區(qū)）黨務(wù)、居務(wù)、經(jīng)濟事務(wù)“三整合”，推進“三個一肩挑”，即黨工委書記、村（居）委會主任和股份經(jīng)濟聯(lián)合社理事長由一人擔(dān)任，總攬全局、協(xié)調(diào)各方。2014年，東莞市在全省率先完成村（居）兩委換屆選舉，“一肩挑”和“交叉任職”的比例分別達(dá) 86.7%和87.1%。通過夯實基層黨工委的領(lǐng)導(dǎo)地位，明確黨工委在村（居）發(fā)展上的職責(zé)，為促進基層治理改革筑牢了根基。

2、強化村（居）委會的自治功能。過去，村（居）委會承擔(dān)大量上級政府部門布置的行政事務(wù)工作，自治組織功能難以充分發(fā)揮。東莞試點設(shè)立 48 個社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，主要承接和落實政府部門延伸到村（社區(qū)）的勞動社保、人口計生、社會事務(wù)、綜治維穩(wěn)、公共安全、文化教育等行政管理事務(wù)，以此來減輕村（居）委會的行政事務(wù)壓力，使其花更多的時間推動村（居）民有效自治。比如中堂鎮(zhèn)潢涌村創(chuàng)新了“評選文明戶”制度。村兩委召集黨員和村民代表共同制定評選文明戶的規(guī)章制度，每年評選一次村里的文明戶，并對其給予一些榮譽和物質(zhì)獎勵；再從每兩個村民小組評選一位文明標(biāo)兵戶，給予榮譽和物質(zhì)獎勵。村級的這項舉措起到了樹立榜樣的作用，大大激勵了村民遵守鄉(xiāng)規(guī)民約，有利于維護家庭和睦，進一步促進村莊和諧。

3、培育和引導(dǎo)社會組織的發(fā)展。東莞市放寬社會組織準(zhǔn)入門檻，出臺相關(guān)的以獎代補和啟動資金補助的鼓勵方案，明確政府購買服務(wù)，注重發(fā)揮工、青、婦等傳統(tǒng)群團組織作用，加大社會組織培育力度。截止2014年，東莞市登記注冊的社會組織達(dá)到了2928家，不同類型的社會組織都得到了發(fā)展，經(jīng)培訓(xùn)的社區(qū)和社會工作者 6000 多名。經(jīng)調(diào)研，社區(qū)自發(fā)成立的組織也是種類繁多，大多只是在鎮(zhèn)里備案，主要以文娛興趣組織居多。其中也不乏群眾自發(fā)成立的亮點組織，比如鳳崗鎮(zhèn)油柑埔村的“家長義工協(xié)會”等。

（二）拓寬基層社會參與渠道，豐富基層治理形式

1、以社工服務(wù)為補充豐富基層服務(wù)形式。在社工服務(wù)方面，東莞市、鎮(zhèn)政府加大財政投入，設(shè)立專門的基金，通過政府購買服務(wù)方式，大力引進和培育民辦社工機構(gòu)，全力促進社會服務(wù)專業(yè)化。在每個社區(qū)服務(wù)中心配備1名以上的社工，編織起覆蓋城鄉(xiāng)社區(qū)的社工服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建了“社工帶動義工開展志愿服務(wù)”的社會服務(wù)體系。通過社工服務(wù)不僅降低了政府行政成本，還大大提升了政府服務(wù)水平。同時，不斷推進社工服務(wù)的制度化和規(guī)范化，明確了社工服務(wù)項目種類，建立社工服務(wù)達(dá)標(biāo)體系，詳細(xì)說明社工服務(wù)工作涵蓋范圍，引入受服務(wù)村（社區(qū)）服務(wù)質(zhì)量的反饋機制，對各項服務(wù)指標(biāo)進行評價，量化社工服務(wù)人員工作成效。

2、積極拓展村（居）民參與基層社會治理的渠道。一方面，豐富社會服務(wù)組織類型，根據(jù)需求探索出了具有針對性的服務(wù)組織，如家長義工協(xié)會、長者服務(wù)協(xié)會、婦女權(quán)益保護協(xié)會等。另一方面，著重打造一批品牌服務(wù)組織，為基層民眾的日常生活提供服務(wù)便利，樹立服務(wù)組織便民務(wù)實的品牌效益，引導(dǎo)村（居）民加入服務(wù)組織。此外，引導(dǎo)基層創(chuàng)新村（居）民自治的實現(xiàn)形式。例如，莞城街道的羅沙社區(qū)創(chuàng)新居民議事會制度，通過“居民自主提議、一事一議、群眾評議、政府審定”的代表議事機制，鼓勵居民積極參與自治管理，有效解決了與居民日常生活息息相關(guān)的事情。大朗鎮(zhèn)長富社區(qū)明上居小區(qū)搭建黨組織、居民小組、業(yè)務(wù)會、房地產(chǎn)開發(fā)商和物業(yè)公司“五位一體”的協(xié)商對話機制。通過挖掘小區(qū)領(lǐng)袖、小區(qū)骨干、小區(qū)能人，設(shè)立小區(qū)議事室，每月召開居民議事會，共同協(xié)商解決小區(qū)的問題，有效激發(fā)了居民參與的積極性。

（三）促進公共服務(wù)均等化，打造良好服務(wù)基礎(chǔ)

2011年起，東莞市圍繞轉(zhuǎn)變政府職能、推進政府公共服務(wù)到社區(qū)，提升社區(qū)服務(wù)。同時，重視加強和創(chuàng)新基層社區(qū)治理工作，逐步構(gòu)建起以政府為主導(dǎo)、以社會組織和社工為補充，社會廣泛參與的社區(qū)服務(wù)體系，逐步實現(xiàn)行政服務(wù)向基層延伸，社會服務(wù)更廣泛、更便利、更專業(yè)。

1、加強政府對公共服務(wù)的統(tǒng)籌作用。東莞市立足市鎮(zhèn)統(tǒng)籌，根據(jù)“?；尽⒈１仨殹钡脑瓌t，從市鎮(zhèn)參與稅收分成收入中切塊 5%，設(shè)立公共事務(wù)補助專項資金，專門用于補助村（社區(qū)）負(fù)擔(dān)較重的治安、環(huán)衛(wèi)、行政管理等重大公共事務(wù)開支。2013年，村（社區(qū)）公共事務(wù)補助資金總額達(dá)12.2億元，切實減輕了農(nóng)村基層的負(fù)擔(dān)。實施治安管理統(tǒng)籌。以鎮(zhèn)街為單位對各村（社區(qū)）治安聯(lián)防組織進行全面整合與統(tǒng)籌管理，按常住人口數(shù)量的3.5‰統(tǒng)一配置村級輔警，由市鎮(zhèn)統(tǒng)一補助村（社區(qū)）治安經(jīng)費開支，委托鎮(zhèn)街公安機關(guān)進行統(tǒng)一管理。實施環(huán)衛(wèi)管理統(tǒng)籌。以鎮(zhèn)街為單位統(tǒng)籌村級環(huán)衛(wèi)管理事務(wù)，逐步由市、鎮(zhèn)兩級承擔(dān)村級環(huán)衛(wèi)支出，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一采用市場化方式負(fù)責(zé)村級環(huán)衛(wèi)保潔、垃圾收集工作，并統(tǒng)一將垃圾轉(zhuǎn)運至無害化處理廠進行處理，實現(xiàn)了城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)標(biāo)準(zhǔn)化、一體化管理。2013年，江南社區(qū)集體年收入約2000萬元，但社區(qū)治安、環(huán)衛(wèi)和行政管理三個領(lǐng)域的支出就達(dá)560萬元，市財政每年下?lián)芙o社區(qū)治安、環(huán)衛(wèi)和行政管理補貼166萬元，約占這些領(lǐng)域支出的28%，明顯減輕了社區(qū)壓力。

2、以政務(wù)服務(wù)中心為載體優(yōu)化基層行政服務(wù)。根據(jù)服務(wù)地域半徑、服務(wù)人口等指標(biāo)，以“一村一中心”、“多村一中心”等模式，4個試點鎮(zhèn)建成35個社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心試點，協(xié)助政府加強基層社區(qū)的管理和服務(wù)。按照“事、權(quán)、責(zé)、財”對等原則，各社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心主要承接和落實政府部門延伸到村（居）的勞動社保、人口計生、社會事務(wù)、綜治維穩(wěn)、公共安全、文化教育等行政管理事務(wù)。社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心工作人員總數(shù)按戶籍人口 300 人配 1 名、外來常住人口3000 人配 1 名的標(biāo)準(zhǔn)配置。各鎮(zhèn)街可根據(jù)社區(qū)管理難度和服務(wù)人口數(shù)量，按照精干的原則，在不超出標(biāo)準(zhǔn)的情況下，自行確定轄區(qū)內(nèi)每個社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的人員配置數(shù)量。其中，設(shè)主任 1 名，副主任 1－2 名，工作人員中原則上要有 1 名新莞人，便于開展非戶籍常住人口的服務(wù)管理工作。社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心工作人員實行年薪包干制，各鎮(zhèn)街可根據(jù)村（社區(qū)）的實際情況或參照市直行政事業(yè)單位第四類聘員的供給標(biāo)準(zhǔn)，自行設(shè)定政務(wù)服務(wù)中心主任、 副主任和其他工作人員基本工資、崗位津貼和福利補貼的具體標(biāo)準(zhǔn)，以確保工作人員隊伍的素質(zhì)和穩(wěn)定。35個社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心的建立，每年節(jié)省社區(qū)行政工作費用3700萬元，社區(qū)工作人員減少近三成，既減輕了村（居）社區(qū)的政務(wù)負(fù)擔(dān)，又為群眾提供了方便、快捷、高效、優(yōu)質(zhì)的政務(wù)服務(wù)。

3、以綜合服務(wù)中心為平臺提升基層服務(wù)水平。2011年起，東莞連續(xù)三年將社區(qū)綜合服務(wù)中心建設(shè)納入市政府“十件實事”范疇，投入近 1 億元高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)55個社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點。截至2013 年底，東莞市55個社區(qū)綜合服務(wù)中心示范點共開展服務(wù)活動24575場次，惠及群眾1269301人次，豐富了群眾業(yè)余生活，提高了居民生活質(zhì)量，如“4 點半學(xué)校”等。在莞城街道羅沙社區(qū)，社區(qū)綜合服務(wù)中心有3000平方米，設(shè)有28個功能室，中心共服務(wù)群眾達(dá)6000多人次。社區(qū)綜合服務(wù)中心集福利性、公益性、便民利民服務(wù)于一體，把社區(qū)文化、體育、養(yǎng)老、助殘等各種服務(wù)設(shè)施集成于社區(qū)綜合服務(wù)中心這一綜合性服務(wù)平臺，整合了各類社區(qū)資源。在實踐中，有的社區(qū)通過統(tǒng)籌建設(shè)社區(qū)綜合服務(wù)中心與社區(qū)政務(wù)服務(wù)中心，把社區(qū)服務(wù)和政府公共服務(wù)職能都集中在社區(qū)綜合服務(wù)中心這一平臺辦理，如調(diào)研中鳳崗鎮(zhèn)的三正社區(qū)，實現(xiàn)了政府公共服務(wù)與社區(qū)服務(wù)有效整合。社區(qū)綜合服務(wù)中心的服務(wù)項目由村（居）民自主提議評議、中心審定，變“政府配餐”為“群眾點餐”，市、鎮(zhèn)財政按“以獎代補”的方式進行適當(dāng)補助。通過社區(qū)綜合服務(wù)中心的點菜式、項目式服務(wù)，拓展了社區(qū)服務(wù)內(nèi)容，創(chuàng)新了社區(qū)服務(wù)方式。

（四）促進新莞人融合

東莞作為“世界工廠”，外來工眾多，在830 萬常住人口中，非戶籍人口達(dá)到640 萬，人口倒掛的問題比較突出。為了促進外來人口的融入，將外部的人力資源真正轉(zhuǎn)化為內(nèi)部動力，東莞積極探索和建立異地務(wù)工人員的社會融合機制，

1、探索異地務(wù)工人員參與社會建設(shè)的模式。異地務(wù)工人員服務(wù)管理是東莞創(chuàng)新社會管理的重要內(nèi)容，努力實現(xiàn)與戶籍居民民主權(quán)利和參與機會的平等化，在社區(qū)新莞人服務(wù)站設(shè)立新莞人兼職咨詢員、聯(lián)絡(luò)員；選擇優(yōu)秀新莞人黨員掛任社區(qū)黨工委兼職委員（不帶薪），已實現(xiàn)有一半以上的社區(qū)配備新莞人為黨工委兼職委員；吸納優(yōu)秀新莞人參與“智慧社區(qū)”建設(shè)。深入開展“新莞人文化權(quán)益保障機制研究”，突出引導(dǎo)企業(yè)、社區(qū)精心組織策劃以農(nóng)民工為主要對象的公益文化活動，著力把農(nóng)民工納入城市公共文化服務(wù)體系，打造了文化暖流、新莞人才藝大賽、“越唱越紅”農(nóng)民工歌唱大賽等一系列品牌活動，建立的“農(nóng)民工文化人才培育與扶持機制”被文化部評為農(nóng)民工文化服務(wù)示范項目。

2、探索建立新莞人社會融合機制。推進新莞人就業(yè)、子女教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等基本公共服務(wù)全覆蓋。建立和完善積分享受基本公共服務(wù)制度，鼓勵新莞人參與社會管理，加強新莞人權(quán)益保障服務(wù)。鼓勵建立新莞人社會服務(wù)組織，為其提供融入城市社會的平臺，使他們享有與本地居民同等的權(quán)利和義務(wù)，讓他們都能參與到當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的進程中，共享共建社會經(jīng)濟發(fā)展成果。東莞市在廣東省率先取消積分入戶指標(biāo)限制，實施與積分制相協(xié)調(diào)的戶籍、社保、教育、住房等配套政策，逐步將 640 多萬異地務(wù)工人員及其子女納入基本民生服務(wù)覆蓋范圍。例如，異地務(wù)工人員社保參保人數(shù)達(dá) 2000多萬人次；68.03萬名異地務(wù)工人員子女在莞接受義務(wù)教育，占全市中小學(xué)生人數(shù)的79.1%，其中 23%以上約14.2 萬人在公辦學(xué)校就讀；東城街道在4個社區(qū)公開選聘優(yōu)秀異地務(wù)工人員進入社區(qū)黨組織和居委會班子。

二、東莞村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的困境

隨著經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型節(jié)奏的加快，東莞在取得經(jīng)濟成就的同時也積累了一些社會領(lǐng)域的深層次問題，如自治組織發(fā)育不全，治理主體合作不深、社會組織參與不足等，共同決定了其社會治理相對處于起步階段，運行機制不夠健全,發(fā)展水平不高。

（一）基層自治組織不健全，群眾自治能力不足

基層自治組織是保障群眾“四權(quán)同步”（選舉權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)）有效實現(xiàn)的重要載體，又是基層政府與群眾建立直接聯(lián)系和維護社會和諧穩(wěn)定不可或缺的重要橋梁。但當(dāng)前東莞市基層自治組織形式單一，功能缺失，一定程度上制約了群眾自治能力的發(fā)揮。              

1、村（居）委會普遍承擔(dān)了過多的行政工作和經(jīng)濟任務(wù)，無暇顧及自治事務(wù)。東莞市推行村黨工委書記、村委會主任和經(jīng)濟聯(lián)社理事長三個職務(wù)“一肩挑”，三套班子成員交叉任職，以經(jīng)濟分社取代村民小組，這些舉措雖然加強了黨對集體經(jīng)濟的監(jiān)管，協(xié)調(diào)了村兩委關(guān)系，但也不同程度地帶來了“以黨代政、政經(jīng)不分、自治弱化”的問題。正如一位村黨工委書記所言：“雖然現(xiàn)在成立了社區(qū)政務(wù)中心，但事實上村干部也要做好行政服務(wù)的協(xié)調(diào)工作。此外，還要謀劃如何壯大村集體經(jīng)濟發(fā)展，要對股民負(fù)責(zé)。這些工作任務(wù)已經(jīng)十分繁重，沒有精力再去了解村民的需求，更不用說帶領(lǐng)村民自治了。”

2、社區(qū)普遍缺乏協(xié)商議事類組織，難以滿足民意表達(dá)和群眾參與的需要。目前，東莞對于涉及居民利益和意愿的重大事項，主要通過村（居）民代表大會來討論。然而，由于村民代表往往與股民代表身份相互重合，當(dāng)討論事務(wù)涉及到非股民時，非股民的村民反而無法為自己代言。如沙田鎮(zhèn)楊公洲村，有戶籍村民1966人，外來人口1.3萬人，全村共有65個村民代表同時兼任股民代表。當(dāng)討論涉及村莊發(fā)展的關(guān)鍵問題時，這部分外來人口雖然居住在村莊，但是缺乏議事的平臺，他們只能集體“失聲”。

3、社區(qū)普遍缺乏監(jiān)督評議類組織，難以提升群眾的認(rèn)同感和滿意度。目前，東莞在村級集體經(jīng)濟組織設(shè)立有監(jiān)事會，基本保障了股民對集體經(jīng)濟運作與發(fā)展的知情權(quán)和參與權(quán)。村民民主理財小組也僅限于監(jiān)督村級財務(wù)情況。但是，對于村級重大事項決策程序和落實情況、黨務(wù)政務(wù)居務(wù)財務(wù)公開情況、自治章程和村規(guī)民約的執(zhí)行情況、“兩委”干部履職及廉潔自律等情況的監(jiān)督，尚無制度化的組織對其進行“事先把關(guān)、事中審查、事后問責(zé)”的程序性監(jiān)督，這種制度漏洞不但會降低村干部的威信，也會消解村民關(guān)心村務(wù)的熱情。同時，長期以來對農(nóng)村公共服務(wù)的評議都是采取“上級評定、自我評定”的模式，而作為服務(wù)對象的村民沒有評議權(quán)，政府服務(wù)與村民需求之間存在著張力。隨著村民享受公共服務(wù)水平的提高，村民參與評議的呼聲不斷高漲，參與評議的要求逐漸強烈，但評議行為想付諸實踐卻尋不見載體，找不到依托。

（二）多元治理主體合作不深，治理資源挖掘不夠

單憑政府應(yīng)對轉(zhuǎn)型時期出現(xiàn)的新問題和新情況，往往出現(xiàn)“政府出力不討好，花錢找罵”的尷尬局面。而多元組織參與社會治理，可以有效解決政府管不了、管不好的難題。然而，當(dāng)前東莞在創(chuàng)新社會治理中，政府與多元主體的合作并不深入，也未能有效撬動治理資源服務(wù)于社會大局。

1、“政經(jīng)合作”不足，缺乏企業(yè)共建。東莞作為“世界工廠”，其轄區(qū)內(nèi)企業(yè)云集，這造就了東莞的經(jīng)濟奇跡。然而，經(jīng)濟組織作為創(chuàng)新社會治理不可缺少的主體之一，在東莞卻并未發(fā)揮應(yīng)有價值。如望牛墩鎮(zhèn)橫瀝村陳主任表示：“轄區(qū)內(nèi)的7家企業(yè)只要保證按時繳納地租就行，最多可以讓他們承擔(dān)一部分環(huán)保費用，其他就不指望他們?yōu)榇謇锇l(fā)展做些什么了。”調(diào)查中像陳主任這樣想法的村干部并不在少數(shù)，這也就限制了企業(yè)在社會治理中發(fā)聲發(fā)力。同樣在城市社區(qū)，轄區(qū)內(nèi)商家和物業(yè)參與社區(qū)治理和服務(wù)的也寥寥無幾。

2、“政社合作”不足，缺乏社工共謀。東莞市毗鄰深圳和香港，在引進專業(yè)社工組織和人員方面有著便利優(yōu)勢。但是調(diào)查發(fā)現(xiàn)，幾個社區(qū)的社工組織并未體現(xiàn)出應(yīng)有的專業(yè)性，社區(qū)與社工組織的合作也僅限于在購買的服務(wù)項目上，而“社工+義工”和“社工+社會組織”的培育模式則幾乎沒有發(fā)展起來。究其原因，正如鳳崗鎮(zhèn)三正社區(qū)的主任所言：“社區(qū)引進的這幾個社工都是外地剛剛畢業(yè)的大學(xué)生，他們?nèi)狈骓椖康倪\作經(jīng)驗，也對社區(qū)居民缺乏了解，在帶動居民一起參與志愿服務(wù)上很困難，也就談不上幫助社區(qū)培育社會組織了?！?/p>

3、“社社合作”不足，缺乏居民共管。鄉(xiāng)賢和熱心居民是參與社會治理的有益力量。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)這些鄉(xiāng)賢大多是厚德長者、草根人才、公益骨干和社區(qū)精英，但是東莞并未將這些人才資源用活用好。比如鳳崗鎮(zhèn)油甘埔村每年都會召開離休老干部座談會來表達(dá)慰問，但此舉僅僅是停留在關(guān)心的層面上，并未以組織化或機制化的方式發(fā)動鄉(xiāng)賢來貢獻智慧和力量。再如以鄉(xiāng)親為紐帶的異地商會和新莞人，其調(diào)解外來人口矛盾糾紛的能力強于本地干部，如果能將其直接聘為鎮(zhèn)村的人民調(diào)解員，那么累積的矛盾糾紛就更容易得到排查和化解。

（三）尚未形成有效的治理體系，制度化、系統(tǒng)化不足

東莞市在近年的基層社會治理創(chuàng)新中，基層基于實際的問題和需求，有了許多零星的探索，也取得了一定的成效。但從全市層面來看，社會治理創(chuàng)新的“經(jīng)驗做法”多于“長效機制”，改革缺乏頂層設(shè)計，缺乏系統(tǒng)性，尚未形成一個完善的社會治理體系，社區(qū)治理架構(gòu)仍不清晰，制約了改革的持續(xù)推進。同時，在機制建設(shè)方面略顯不足。

1、缺乏民主協(xié)商機制。即在涉及居民利益的重大事項和居民關(guān)心的小事實事上，應(yīng)鼓勵和支持自治組織、社會組織、駐區(qū)單位等各方力量，同過民情懇談和評議等方式，健全村（居）提事、議事、定事、做事、督事、評事機制，推進社區(qū)民主協(xié)商的制度化、規(guī)范化和程序化。

2、缺乏社區(qū)治理機制。即針對傳統(tǒng)農(nóng)村、城中村、“村改居”社區(qū)、高檔商品房社區(qū)、外來人口社區(qū)等不同類型的社區(qū)找到最合適的自治單元，進行分類分級治理，形成“社區(qū)服務(wù)型自治、小區(qū)功能型自治、樓棟微自治”的社區(qū)治理體系，引入多元主體參與社區(qū)治理，并把這種探索提煉成社區(qū)治理的機制創(chuàng)新。

3、缺乏“四社協(xié)同”發(fā)展機制。即社區(qū)、社會組織、社工、社會力量聯(lián)動的新模式，針對東莞實際，重點培育一批糾紛調(diào)解類、文體活動類、居民互助類的社區(qū)社會組織，并建設(shè)社會組織孵化基地，發(fā)揮社工的輻射帶動作用，尤其注意引導(dǎo)新莞人參與社會治理。

4、缺乏法治化治理機制。即牢固樹立依法治理的觀念，促進政府依法行政，建設(shè)法治政府。提高居民的民主和法制意識，構(gòu)建社區(qū)依法自治的治理體系。運用民主思維和法治手段實現(xiàn)政府與社會的良性互動關(guān)系，創(chuàng)新政府依法行政、居民依法自治、社會依法治理良性循環(huán)的基層治理格局。

三、東莞村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的路徑

根據(jù)對東莞市8鎮(zhèn)11村（社區(qū)）的調(diào)研以及和東莞市社工委領(lǐng)導(dǎo)的座談，后期東莞創(chuàng)新基層治理的方向可以從頂層設(shè)計、制度保障、市場運作、社會協(xié)同和互動參與這五個方面入手，不斷提升基層的治理能力。

（一）村（居）理事會與基層治理創(chuàng)新的基本原則

1、依法治理原則。基層治理創(chuàng)新和自治能力培育，必須遵循依法治理理念。按照法治化和制度化要求，加強村（社區(qū)）組織制度化建設(shè)，村（居）理事會的各項規(guī)章、章程、運行機制和活動開展不得違背法律法規(guī)，基層自治的實踐和良好運行要由法治保障。

2、黨委領(lǐng)導(dǎo)原則。實現(xiàn)理事會的有效有序運轉(zhuǎn)，必須強化村（社區(qū)）黨工委的核心引領(lǐng)作用。加強黨工委對村（居）民自治組織、集體經(jīng)濟組織和其他社會組織的領(lǐng)導(dǎo)，確保村（社區(qū)）黨工委在重大事務(wù)協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

3、多元協(xié)商原則。在法律法規(guī)的約束下，普通群眾、鄉(xiāng)賢、企業(yè)家、黨員干部和精英能人等村（社區(qū)）不同主體合理表達(dá)利益、需求，通過共謀機制，集思廣益、共同協(xié)商，實現(xiàn)融合共存，推動村（居）民自治和村（社區(qū)）長遠(yuǎn)發(fā)展。

4、融合共治原則。東莞市基層治理創(chuàng)新離不開新莞人的參與。成立的村（居）民理事會鼓勵新莞人參與社會管理，吸納新莞人參與協(xié)商，傾聽他們的訴求，兼顧其利益，引導(dǎo)他們積極參與村莊（社區(qū)）公益事業(yè)，培養(yǎng)主人翁意識和公共精神，加快推動居民與農(nóng)民、原住民與新移民的融合。

（二）構(gòu)建村（居）“四位一體”治理格局

在基層，搭建黨組織、村（居）委會、村（居）理事會與社會組織“四位一體”的基層治理體系。其中，村（社區(qū)）黨工委是基層治理的領(lǐng)導(dǎo)核心，指導(dǎo)與統(tǒng)籌轄區(qū)內(nèi)各項工作以及各種組織活動開展。村（居）委會是基層村（居）民自治組織，為村（居）民實現(xiàn)自我管理提供指導(dǎo)與服務(wù)，并接受黨組織的領(lǐng)導(dǎo)。村（居）理事會是在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下對村（居）委會自治形式的一種補充，是在村（居）民代表大會授權(quán)下?lián)碛性u議、監(jiān)督等功能的自組織。社會組織以服務(wù)村（居）民為導(dǎo)向，按照“社會化+市場化”的模式，為村（居）民提供志愿服務(wù)和社會服務(wù)，其成員可以是村（社區(qū)）干部、村（居）民、企業(yè)代表等自愿加入，提供志愿服務(wù)；也可以是社工人員，由政府購買社工服務(wù)按市場化模式運作。

1、強化黨工委的核心領(lǐng)導(dǎo)。黨工委在村（社區(qū)）治理中發(fā)揮核心領(lǐng)導(dǎo)作用，統(tǒng)領(lǐng)和指導(dǎo)村（社區(qū)）治理。一是充分發(fā)揮黨員在社會治理、服務(wù)中的模范帶頭作用，黨員可以個人身份加入到政務(wù)服務(wù)中心、綜合服務(wù)中心、村（居）民理事會和其他組織之中，引導(dǎo)以上組織的制度建設(shè)。二是發(fā)揮黨組織的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與監(jiān)督作用，指導(dǎo)村（居）委會的自治事務(wù)，協(xié)助小組理事會的成立，并監(jiān)督其功能發(fā)揮。三是建立黨員聯(lián)系群眾的制度，并定期舉辦相關(guān)活動，黨員發(fā)揮先進作用引導(dǎo)居民更多地參與村（社區(qū)）治理。

2、發(fā)揮村（居）委會的自治功能。一是培育和孵化多元自組織，其中包括協(xié)助建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自治事務(wù)的理事會，并且指導(dǎo)理事會的制度建設(shè)，監(jiān)督其功能發(fā)揮，但二者不存在上下級的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是相互補充的關(guān)系。二是引導(dǎo)功能型自治組織的成立，諸如村（社區(qū)）群眾自主組成互助小組、文娛小組等團體，推動村（居）民自主開展活動。三是自身開展服務(wù)型自治，即推動基層事務(wù)的“一站式”服務(wù)，充分發(fā)揮政務(wù)服務(wù)中心和綜合服務(wù)中心的自身優(yōu)勢，減輕村（居）委會的行政壓力，釋放自治活力，真正實現(xiàn)便民、利民、惠民。

3、完善政務(wù)服務(wù)中心的行政服務(wù)。政務(wù)服務(wù)中心開展村（社區(qū)）行政管理和服務(wù)工作。一是對于公共服務(wù)事項，如社保、低保、勞保等在社區(qū)設(shè)立服務(wù)窗口或站臺，實行“一站式服務(wù)”，簡化不必要的服務(wù)程序，居委會加以指導(dǎo)與監(jiān)督。二是對于服務(wù)性的行政職能，比如環(huán)衛(wèi)、治安、市政等，需要村（社區(qū)）協(xié)助的工作，歸屬政府購買服務(wù)范疇，建立“權(quán)隨責(zé)走、費隨事轉(zhuǎn)、事費配套”機制。三是村（社區(qū)）、村（居）民可聯(lián)合鎮(zhèn)街和相關(guān)職能部門，共同監(jiān)督和評價政務(wù)服務(wù)中心，提升其服務(wù)效能。

4、完善綜合服務(wù)中心的服務(wù)功能。一是強化村（社區(qū)）綜合服務(wù)活動的有效開展。通過保證基礎(chǔ)設(shè)施的有效利用，實現(xiàn)服務(wù)的常態(tài)化，避免“花瓶式”服務(wù)。二是推動綜合服務(wù)中心的體制機制建設(shè)。按照“村（居）委引導(dǎo)、群眾參與、專人維護、兩級評價”的原則，可制定《村（社區(qū)）綜合服務(wù)中心運行章程》等制度性文件，明確其職責(zé)，實現(xiàn)規(guī)范化運作。三是引導(dǎo)服務(wù)市場化。積極整合資源，在政府購買的服務(wù)范疇外，積極推動“社企合作”模式。

（三）創(chuàng)新“組為基礎(chǔ)，兩級聯(lián)動”治理層級

在基層，切實發(fā)揮村小組的作用，依托小組推動自治落地。在村組兩級的基礎(chǔ)上成立村組村（居）民理事會。從村（居）委會自治角度來說，以小組為單位，征集村（居）民各項意見上傳給上級，相應(yīng)地，上級相關(guān)政策也可以小組為單位下達(dá)給家家戶戶。從自組織角度來看，兩級村（居）民理事會的聯(lián)動能夠有效激發(fā)自治的內(nèi)生力，實現(xiàn)村（居）民的互動共治。同時，進一步健全管理層次扁平化、管理服務(wù)一體化、資源分配均等化的管理體制和社會力量向基層流動的傳導(dǎo)機制。

另一方面，東莞市基層群眾之間利益關(guān)聯(lián)非常緊密，同時小組和經(jīng)濟社大體重合，即治理單元和產(chǎn)權(quán)單元基本重合。為便于成立的理事會具有可操作性，村（居）理事會以小組為單位成立小組理事會，按其職能相應(yīng)地劃分四個小組，分別是糾紛調(diào)解小組、公益服務(wù)小組、民意征集小組和村務(wù)評議小組。理事會內(nèi)部設(shè)有理事長1名，理事成員若干。兩級理事會皆是在村（社區(qū)）黨工委領(lǐng)導(dǎo)以及村（居）委會的指導(dǎo)、監(jiān)督下成立，由其對村（社區(qū)）或以下自治單元的所有自治事務(wù)進行評議，對村（居）民之間的矛盾進行調(diào)節(jié)，對村（社區(qū)）公益事業(yè)進行扶持。

圖1：東莞基層治理框架

（四）劃小自治單元，創(chuàng)新村（居）民理事會實踐

1、以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、有效補位”原則“定性”，創(chuàng)新固本強基的自治載體。村（居）民理事會，是在村（社區(qū)）黨工委領(lǐng)導(dǎo)下，對村（居）委會自治工作的一種補充。村組兩級理事會發(fā)揮“功能補位”作用，共同構(gòu)建固本強基的工作載體。重點以“黨委領(lǐng)導(dǎo)、有效補位”原則“定性”，明晰理事會是社會組織而非政府機構(gòu)，避免行政化。同時，明晰理事會與“同鄉(xiāng)會”、“慈善會”、“宗親會”的本質(zhì)區(qū)別，并重點處理好村（居）委會和理事會的關(guān)系，由村（居）委會“唱主角”，起主導(dǎo)作用，理事會“做配角”，起補位作用；重點處理好理事和群眾的關(guān)系，以理事的威望、能力和公德引導(dǎo)群眾、組織群眾和服務(wù)群眾，但不以理事想法代替群眾想法，不以理事利益代替群眾利益。

2、以“橫向到邊、以德為先”原則“定人”，凝聚基層治理的社會合力。當(dāng)前，由于政府和村（居）“兩委”在社會管理過程中的能力極為有限，導(dǎo)致在基層管理中出現(xiàn)了“管不到、管不了、管不好”的“管理真空”。為此，在黨委、政府的領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)下依法組建兩級理事會顯得尤為必要。通過兩級理事會“定人”的廣泛性、先進性和代表性，有效發(fā)揮理事會的“三大作用”。一是“定人”的廣泛性。在固本強基中發(fā)揮“補位”作用，把基層自治、精英治理和政府激勵有機統(tǒng)一起來，拓寬基層治理的人力資源、智力資源、財力資源；二是“定人”的先進性。在基層自治中發(fā)揮“聚力”作用，使基層治理有了自己的“智囊團”、“財力庫”和“義工隊”；三是“定人”的代表性。在共建共享中發(fā)揮“抓手”作用，形成了橫向到邊的群眾參與網(wǎng)絡(luò)。其中，村（居）民理事會理事以選舉、推薦形式產(chǎn)生，由本村（社區(qū)）有威望、有能力、有公德的老黨員、老教師、老模范、老干部，以及村（社區(qū)）中長者和村（居）民代表、復(fù)退軍人、經(jīng)濟能人、外出鄉(xiāng)賢等德高望重的人員組成。從人員配備來看，每個村（社區(qū)）的村（居）民理事會成員不少于11人，其中理事長1名，糾紛調(diào)解小組成員2名，公益服務(wù)小組成員2名，民意征集小組成員2名，村務(wù)評議小組成員4名，交叉任職不超過50％。每個村（居）民小組應(yīng)至少有一個村（居）民理事會成員名額。村（居）民小組理事會成員不少于5人。

3、以“民事民辦、民事民治”原則“定責(zé)”，營造共建共享的自治氛圍。明確理事會的主要職責(zé)任務(wù)是協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治。總體職責(zé)是“議事、協(xié)調(diào)、監(jiān)督、服務(wù)”，做到議事不議政、商議不決議，避免職責(zé)重疊。村（居）民理事會根據(jù)自身定位下設(shè)四個小組，即糾紛調(diào)解小組、公益服務(wù)小組、民意征集小組和村務(wù)評議小組。首先，糾紛調(diào)解小組的職能主要是化解鄰里糾紛，維護基層穩(wěn)定。其次，公益服務(wù)小組主要由理事會成員牽頭將村（居）民召集起來組成義工隊，聯(lián)合社工，形成“義工+社工”的模式，在基層培養(yǎng)公益精神。再次，民意征集小組是針對村（社區(qū)）中的重大事項進行項目性征集，或者是就村（居）民的不同階段的需求進行定期性征集，及時有效地做到上傳下達(dá)。最后，村務(wù)評議小組是指在村（居）民代表大會授權(quán)范圍內(nèi)對本村（社區(qū)）日常的自治情況進行評議、行使監(jiān)督職能。村（居）民理事會在授權(quán)范圍內(nèi)針對村（居）民委員會不適當(dāng)?shù)男袨榭商峤淮澹ň樱┟翊泶髸M行討論。村（居）民小組理事會的職責(zé)，由村（居）民小組會議決定。

4、以“法治先行、民主產(chǎn)生”原則“定選舉”，規(guī)范理事產(chǎn)生的一般程序。村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員的選舉、罷免和補選，在村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下進行。明確理事會理事成員產(chǎn)生須經(jīng)村（社區(qū)）黨支部審核，鎮(zhèn)（街）備案登記，由村民小組公布后確認(rèn)成為理事成員，并由理事成員會議選舉產(chǎn)生理事長、副理事長、秘書長。一是成員的選舉。先由本小組有選舉權(quán)的村（居）民選舉產(chǎn)生小組理事會成員，再從各組一級理事會成員中推選產(chǎn)生村一級的村（居）民理事會成員。選舉可以實行不提名候選人直接選舉的辦法，也可以先由村（居）民提名候選人、再進行正式選舉。選舉時，村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員候選人，得贊成票超過本村（居）民小組有選舉權(quán)的村民半數(shù)以上的，記為當(dāng)選。當(dāng)選人數(shù)多于應(yīng)選名額時，以得票多的當(dāng)選；當(dāng)選人數(shù)少于應(yīng)選名額時，應(yīng)對不足的名額另行選舉。選舉實行無記名投票、公開計票的方式，選舉結(jié)果當(dāng)場公布。選舉時，應(yīng)設(shè)立秘密寫票處。村（居）民理事會、村（居）民小組理事會任期與村（居）民委員會任期相同。二是成員的補選。村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員出現(xiàn)缺額時，由缺額成員所在村（居）民小組有選舉權(quán)的村（居）民按照規(guī)定補選。三是成員的罷免。村（居）民小組五分之一以上有選舉權(quán)的村（居）民聯(lián)名，可以提出罷免本村（居）民小組的小組理事會成員和本村（居）民小組選舉產(chǎn)生的村（居）民理事會成員。罷免應(yīng)當(dāng)有罷免理由。被提出罷免的村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員有權(quán)申辯。罷免動議由村（社區(qū)）黨組織受理。村（社區(qū)）黨組織應(yīng)對罷免理由進行調(diào)查核實，并及時召開村（居）民小組會議，通報調(diào)查結(jié)果。罷免須經(jīng)本村（居）民小組有選舉權(quán)的村（居）民過半數(shù)表決通過。村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員選舉、罷免和補選結(jié)果，應(yīng)向全體村（居）民公告。任何組織、個人不得指定或強迫他人選舉、罷免村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員。

5、以“組織引導(dǎo)、雙向互動”原則“定管理”，保證民事民治的有效運行。首先，加強理事會成員的培訓(xùn)。以鎮(zhèn)（街）為單位，以各級黨校作為培訓(xùn)主陣地，以黨校教師授課、優(yōu)秀理事會代表經(jīng)驗介紹授課組合，采取集中培訓(xùn)、交流培訓(xùn)、遠(yuǎn)程培訓(xùn)等形式，對理事會理事進行輪訓(xùn)，著力提升理事履職素質(zhì)和能力。同時可以由鎮(zhèn)（街）出資購買社會培訓(xùn)機構(gòu)的服務(wù)，對理事會成員進行專業(yè)化的培訓(xùn)。其次，村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員應(yīng)當(dāng)固定聯(lián)系本村（居）民小組村（居）民，經(jīng)常聽取他們的意見建議，了解掌握村（居）民利益訴求。再次，村（居）民理事會成員經(jīng)常無故缺席村（居）民理事會會議或不認(rèn)真履行職責(zé)的，由村（居）民理事會提議，經(jīng)其所在村（居）民小組會議通過，終止其職務(wù)，并補選村（居）民理事會成員。最后，村（居）民理事會、村（居）民小組理事會成員每年應(yīng)向本村（社區(qū)）小組村（居）民報告其履行職責(zé)的情況。

（五）強化長效機制保障，提升基層群眾自治積極性

1、深化投入機制，保障自治運轉(zhuǎn)。村（居）民理事會作為一個自組織，沒有自己的盈利來源，其正常運轉(zhuǎn)又離不開一定的資金支持。因此，健全其投入機制是理事會有效運行的財力保障。一要推動政府購買服務(wù)。將屬于政府及其職能部門范圍內(nèi)的部分公共服務(wù)事項，以政府購買的方式，轉(zhuǎn)交給社會組織、企事業(yè)單位等具備條件的社會力量承擔(dān)。二要設(shè)立各項“活動基金”。鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)、社會團體和個人以資金、物資、技術(shù)等方式支持村莊（社區(qū)）建設(shè)，設(shè)立各項“活動基金”，形成以政府公共財政投入為主體，村（居）民自愿和社會各界捐助為補充的建設(shè)投入機制。

2、落實獎勵機制，促進群眾自治參與。激勵因素能夠激發(fā)人的參與積極性。村（居）民理事會和理事會成員服務(wù)群眾的項目在一定程度上都可以收到不同形式上的補助。一是由鎮(zhèn)（街）設(shè)立“以獎代補”專項基金，對效果突出、運轉(zhuǎn)良好、自治活躍的組織以補貼獎勵，可設(shè)立不同等級的獎勵制度，激發(fā)社會組織的“二次活力”。二是將志愿者為村（社區(qū)）提供的服務(wù)和服務(wù)的效果及時公布，讓廣大居民知曉和認(rèn)可，使其獲得成就感。三是以“志愿積分”的方式，將志愿者和熱心村（居）民提供的志愿服務(wù)按時間折算，在需要時獲得志愿機構(gòu)提供的同等時間服務(wù)。

3、完善評價機制，協(xié)調(diào)多方共同發(fā)展。村（居）民理事會建立村（居）民、村（社區(qū)）、政府和第三方評定的多方評議機制，量化評估手段，其中政府和村（社區(qū)）各占20%，村（居）民和第三方各占30%，同時，建立多元化的評價渠道，如采用“積分考核”、“星級評比”等，加強對理事會的評價和激勵。以鎮(zhèn)（街）為單位，對作出積極貢獻的“優(yōu)秀理事長”、“優(yōu)秀理事”給予適當(dāng)獎勵，同時可以建立村（居）民理事長“年度評議、以獎代補”、競爭性項目獎補、一事一議財政獎補等激勵政策。在有條件的地方可以以編寫村歌、撰寫村史、設(shè)公德榜等形式，把理事公德載史入冊。

（東莞社會建設(shè)研究院 供稿）