圖為深圳前海蛇口自貿(mào)片區(qū)內(nèi)的建設(shè)工地

在確定前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的方向和目標(biāo)上，我們建議將前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的方向、目標(biāo)、任務(wù)大體確定為三個(gè)層次：

第一個(gè)層次的目標(biāo)，或者叫最基礎(chǔ)、最低目標(biāo)是建設(shè)深圳西部以承載服務(wù)業(yè)總部為主的現(xiàn)代化新城區(qū)。

深圳特區(qū)內(nèi)中心區(qū)土地已基本開(kāi)發(fā)完畢，前海15平方公里左右的土地，是十年前市委、市政府用以規(guī)劃建設(shè)國(guó)際物流園區(qū)的方式，經(jīng)過(guò)幾年填海造地，并用特別的手段，歷盡艱辛保護(hù)下來(lái)的原特區(qū)內(nèi)最大的可成片開(kāi)發(fā)的土地，是深圳中心城區(qū)內(nèi)最大、最后一塊寶地。從地理位置、交通疏導(dǎo)、區(qū)域開(kāi)發(fā)環(huán)境等條件來(lái)看，前海雖然作為現(xiàn)代新區(qū)建設(shè)的條件不如福田中心區(qū)，但如果經(jīng)過(guò)精心規(guī)劃、建設(shè)和保護(hù)，基本上還是可以滿(mǎn)足未來(lái)若干年深圳重要的服務(wù)業(yè)總部基地建設(shè)的需要，這是前幾屆市委、市政府班子為新的市委、市政府班子留下的最大的寶貴財(cái)富之一，新的班子和前海管理局應(yīng)該倍加珍惜。

因此，在前海的開(kāi)發(fā)過(guò)程中，一定要高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)、高水平管理，使之成為未來(lái)若干年容納、承載深圳服務(wù)業(yè)總部經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化新區(qū)，這是前海開(kāi)發(fā)建設(shè)最基礎(chǔ)、最低的定位目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)這個(gè)建設(shè)目標(biāo)，要科學(xué)規(guī)劃，從容建設(shè)，在建設(shè)過(guò)程中，要遵循城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)律，千萬(wàn)不能有大的硬傷，不能有大的失誤，不能留大的后遺癥。在開(kāi)發(fā)建設(shè)進(jìn)度上，“好”比“快”重要，不要追求2020年全部建成，更不要提3-5年建成。我們認(rèn)為，按2020年初步形成新區(qū)的基本框架，再經(jīng)過(guò)五年的努力，到2025年建設(shè)比較成熟的現(xiàn)代化新區(qū)的目標(biāo)，可能較為現(xiàn)實(shí)可行。

第二個(gè)層次的目標(biāo)，或者叫中等目標(biāo)是建設(shè)深港服務(wù)業(yè)合作和雙城融合的先導(dǎo)示范區(qū)。

過(guò)去幾十年，深港經(jīng)濟(jì)合作的基本方式是“前店后廠”的格局，未來(lái)的深港合作方式，要從“前店后廠”的合作方式向高端服務(wù)業(yè)合作融合（通俗一點(diǎn)講叫“店店合作”）戰(zhàn)略轉(zhuǎn)移。深港之間的“店店合作”的功能和方向，除了為香港服務(wù)業(yè)的發(fā)展提供市場(chǎng)，為提升深圳服務(wù)業(yè)水平，以及共同為珠三角、內(nèi)陸提供高端的服務(wù)外，從戰(zhàn)略方向上，應(yīng)該是通過(guò)深港之間的“店店合作”，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，全面融合，共同形成主要為中國(guó)資本、產(chǎn)品、技術(shù)走向世界服務(wù)的全球最大的金融服務(wù)中心、貿(mào)易服務(wù)中心、物流供應(yīng)鏈中心，共同為國(guó)家發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)大戰(zhàn)略服務(wù)。

前海作為深圳西部未來(lái)現(xiàn)代化的新區(qū)，應(yīng)該是深港“店店合作”的主要聚集地和先導(dǎo)示范區(qū)，而要實(shí)現(xiàn)這個(gè)戰(zhàn)略合作，引進(jìn)香港金融以及相應(yīng)的高端服務(wù)業(yè)應(yīng)該是前海工作的戰(zhàn)略重點(diǎn)，尤其是加快形成香港人民幣回流機(jī)制和規(guī)模，加快實(shí)現(xiàn)人民幣的國(guó)際化，應(yīng)該成為前海與香港合作的重中之重。

由于前海地區(qū)目前處于初期開(kāi)發(fā)時(shí)期，國(guó)家對(duì)引進(jìn)境外大型金融機(jī)構(gòu)在政策上仍有一些限制，加上前海缺乏國(guó)家級(jí)的立法保障，因此前海與香港本地和中資金融機(jī)構(gòu)的合作還剛剛開(kāi)始，尤其是與香港的國(guó)際金融資本的合作還未取得實(shí)質(zhì)性、突破性進(jìn)展。因此，第二個(gè)層次的目標(biāo)、任務(wù)比建設(shè)一個(gè)現(xiàn)代化新區(qū)這樣層次的目標(biāo)要困難的多，所需時(shí)間要長(zhǎng)的多。

第三個(gè)層次的目標(biāo)，或者叫最高目標(biāo)是改革創(chuàng)新的試驗(yàn)區(qū)。

通過(guò)前海的大膽試驗(yàn)，為深圳的改革開(kāi)放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新活力，樹(shù)立深圳改革開(kāi)放的新形象，是前海開(kāi)發(fā)建設(shè)最高也是最難達(dá)到的目標(biāo)。由于前海受到很多條件的限制，因此確定前海改革試驗(yàn)區(qū)的任務(wù)和目標(biāo)也應(yīng)該實(shí)事求是，也不能要求過(guò)全、過(guò)高。

前海區(qū)域狹小，近期正處于開(kāi)發(fā)建設(shè)之中，基本上沒(méi)有企業(yè)和居民在前海運(yùn)營(yíng)和生活。前海管理局也主要承擔(dān)深港高端服務(wù)合作和產(chǎn)業(yè)發(fā)展等經(jīng)濟(jì)方面的職能，

為此，前幾年我市提出的把前海作為近期深圳改革市場(chǎng)化、法制化、國(guó)際化改革的主要平臺(tái)，提法頗為牽強(qiáng)。前海沒(méi)有立法權(quán)和社會(huì)管理職能，改革的空間和余地也受到限制，要在前海建立法律體系，形成法制示范區(qū)，政治、法律、社會(huì)的客觀條件和基礎(chǔ)都不大具備，類(lèi)似這樣的目標(biāo)，更應(yīng)該在全市范圍內(nèi)作為長(zhǎng)遠(yuǎn)的努力方向和目標(biāo)，對(duì)前海來(lái)講也是勉為其難。

根據(jù)前海的特點(diǎn)和實(shí)際，前海的改革創(chuàng)新，我們建議主要放在經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和對(duì)外開(kāi)放的突破。在經(jīng)濟(jì)體制改革方面，主要是在行政體制改革進(jìn)行深化，遵循市場(chǎng)規(guī)律，發(fā)揮市場(chǎng)力量，減少過(guò)多的政府管制，促進(jìn)創(chuàng)業(yè)投資，實(shí)行企業(yè)運(yùn)行市場(chǎng)化、便利化。

在對(duì)外開(kāi)放方面，特別應(yīng)聚焦金融經(jīng)濟(jì)體制改革創(chuàng)新，如果在人民幣國(guó)際化，特別是香港的人民幣的回流機(jī)制方面，以及金融產(chǎn)品創(chuàng)新上能有所突破的話，將對(duì)深圳乃至全國(guó)的改革會(huì)產(chǎn)生重大影響。近幾年雖然前海在這方面做了不少工作，但由于受有關(guān)方面的政策限制，除利用香港人民幣跨境貸款業(yè)務(wù)規(guī)模上有了一定的發(fā)展外，在金融創(chuàng)新上還尚未有重大突破，需要新的領(lǐng)導(dǎo)班子高度重視。

前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的三個(gè)層次的目標(biāo)是相互依存的，在建設(shè)過(guò)程中，既有輕重緩急的先后順序，更有互動(dòng)促進(jìn)的相輔相成。第一個(gè)層次的目標(biāo)是基礎(chǔ)和載體，第二個(gè)層次的目標(biāo)是內(nèi)涵和特征，第三個(gè)層次的目標(biāo)是動(dòng)力和手段。

在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，要確保實(shí)現(xiàn)第一層次的最低目標(biāo)，努力實(shí)現(xiàn)第二個(gè)層次目標(biāo)，力爭(zhēng)在實(shí)現(xiàn)第三個(gè)層次目標(biāo)上有所作為。

2、關(guān)于前海的產(chǎn)業(yè)方向

幾年前，依據(jù)國(guó)務(wù)院確定的深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的總體定位，前海確定了自己特有的金融業(yè)、現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、科技服務(wù)和其他專(zhuān)業(yè)服務(wù)四大產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)方向和產(chǎn)業(yè)政策，并經(jīng)國(guó)家有關(guān)部門(mén)同意，制定了6大類(lèi)、112條產(chǎn)業(yè)目錄。雖然6大類(lèi)、112條產(chǎn)業(yè)目錄顯得過(guò)多過(guò)細(xì)，但總體上講，前海還是突出了主業(yè)和重點(diǎn)，符合未來(lái)深港合作和融合的大方向。

但是，這幾年在實(shí)踐中，前海在開(kāi)發(fā)建設(shè)的產(chǎn)業(yè)政策上迅速拓寬，相繼又提出了發(fā)展對(duì)外貿(mào)易、高科技、文化產(chǎn)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、建筑業(yè)、商業(yè)零售業(yè)等產(chǎn)業(yè)，甚至提出要建香港十大優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)基地、香港青年創(chuàng)業(yè)的“夢(mèng)工廠”等等，幾乎達(dá)到了無(wú)所不包的地步。從已經(jīng)在市場(chǎng)監(jiān)管局注冊(cè)分局登記注冊(cè)的前海幾萬(wàn)家企業(yè)來(lái)看，已經(jīng)很難看出未來(lái)前海的清晰的產(chǎn)業(yè)方向，也很難體現(xiàn)前海的產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)。

前海按現(xiàn)在規(guī)劃的面積名義上是15平方公里，但已有5平方公里左右給招商局建設(shè)了保稅區(qū)，在區(qū)域內(nèi)已經(jīng)建設(shè)了地鐵車(chē)輛廠、污水處理廠等等，加上前?；A(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)的用地，真正能使用的土地也只有7-8平方公里，這7-8平方公里土地既要滿(mǎn)足近期部分服務(wù)業(yè)總部用地需要，還要為滿(mǎn)足未來(lái)若干年深圳建設(shè)總部基地留有余地，不能夠短期內(nèi)把土地賣(mài)完、房子建完。

因此，在這樣狹小的領(lǐng)域內(nèi)布局產(chǎn)業(yè)，必須突出重點(diǎn)、有所取舍，在產(chǎn)業(yè)方向、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上真正做到有所為有所不為。如果在產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面面面俱到，最后的前海經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)方向與深圳其他地方并無(wú)太大區(qū)別，從而使前海成為深圳普通的一個(gè)新區(qū)而已，這樣就很可能背離了前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的大方向和大目標(biāo)。

因此，我們建議除了極個(gè)別特別需要新增的產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目外，前海的產(chǎn)業(yè)方向仍然要持之以恒地堅(jiān)持以深港高端服務(wù)業(yè)為中心，堅(jiān)持國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)目錄，在產(chǎn)業(yè)方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面，不求多，不求全。

在實(shí)踐中，如果說(shuō)對(duì)注冊(cè)企業(yè)可以不設(shè)限制性條件的話，但在涉及到土地轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)業(yè)用地、資金資助、稅收優(yōu)惠等方面，務(wù)必要按照國(guó)家確定的方向和批準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)目錄，制定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，守住底線。對(duì)一般性的商業(yè)零售業(yè)、對(duì)外貿(mào)易、科技產(chǎn)業(yè)、文化產(chǎn)業(yè)以及香港一般企業(yè)的發(fā)展，要引導(dǎo)到全市范圍內(nèi)布局，滿(mǎn)足這些企業(yè)在深圳發(fā)展的需要。

在開(kāi)發(fā)建設(shè)期間，特別要警惕房地產(chǎn)企業(yè)以各種形式成為前海最大的業(yè)主。前一段在前海引進(jìn)企業(yè)土地出讓過(guò)程中，已經(jīng)出現(xiàn)了一些重大建設(shè)項(xiàng)目，名義上是境外高端產(chǎn)業(yè)中標(biāo)開(kāi)發(fā)，實(shí)際上是深圳本地房地產(chǎn)企業(yè)控制所擁有。對(duì)此，今后前海要加強(qiáng)廉政監(jiān)督，要堅(jiān)決制止以發(fā)展高端服務(wù)業(yè)之名，行房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)之實(shí)，決不能把前海變成類(lèi)似香港一樣，由一批大房地產(chǎn)商壟斷經(jīng)營(yíng)謀取暴利的格局。

為此，在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)中，嚴(yán)格控制房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)用地的比例，并對(duì)每一塊房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目在保證開(kāi)發(fā)商合理利潤(rùn)的基礎(chǔ)上，設(shè)定嚴(yán)格的約束限制條件，對(duì)違法違規(guī)要嚴(yán)格執(zhí)法，以防止形成壟斷，謀取暴利。

為了保證前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的需要，防止短期行為，建議前海制定至少十年土地出讓計(jì)劃，并經(jīng)過(guò)法定程序確定，實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)督，確保不突破土地出讓計(jì)劃，以便為深圳的未來(lái)更高層次的發(fā)展留出必要的空間。

3、關(guān)于前海的行政管理體制

根據(jù)市人大《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），前海管理局是實(shí)行企業(yè)化管理但不以營(yíng)利為目的的履行相應(yīng)行政管理和公共服務(wù)職責(zé)的法定機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)成立法定機(jī)構(gòu)也是深圳在行政體制改革方面的創(chuàng)新和探索。經(jīng)過(guò)幾年的演變，目前前海局已經(jīng)成為政企合一、政事合一的企業(yè)化管理、市場(chǎng)化運(yùn)作的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。

在政企合一方面，除了前海管理局本身設(shè)立了類(lèi)似政府各部門(mén)的內(nèi)設(shè)處室行使行政權(quán)力外，前海局分別成立三大控股公司，其中投資控股公司主要是從事基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)的實(shí)體；金融公司主要是參與前海金融業(yè)務(wù)投資的實(shí)體，包括投資金融項(xiàng)目，參股金融機(jī)構(gòu)，發(fā)行境外債券等金融業(yè)務(wù)；聯(lián)控公司主要是負(fù)責(zé)管理物業(yè)，為企業(yè)提供一些企業(yè)注冊(cè)、商務(wù)服務(wù)等公共服務(wù)的實(shí)體。這兩年，隨著三大公司業(yè)務(wù)的拓展，這些公司下設(shè)若干家子公司、孫公司。

在政事合一方面，目前前海尚無(wú)居民，為注冊(cè)的企業(yè)提供服務(wù)的主要是由聯(lián)控公司負(fù)責(zé)，包括提供服務(wù)、收取費(fèi)用和實(shí)施管理。

近幾年前海管理局形成的這種體制，有的是依據(jù)市人大《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》設(shè)立的，有的是依據(jù)市政府制定的《深圳市前海深港服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》設(shè)立的，但相當(dāng)一部分是由前海局自己確定設(shè)立的。

經(jīng)過(guò)這幾年的實(shí)踐，前海這種政企合一、政事合一的管理體制，除了形式上的法定機(jī)構(gòu)以及在人事管理、薪酬水平市場(chǎng)化等方面有所創(chuàng)新之外，從具體工作性質(zhì)、職能、任務(wù)來(lái)看，大體上類(lèi)似深圳以及內(nèi)陸八十、九十年代一些開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、保稅區(qū)等管理體制。我國(guó)改革開(kāi)放幾十年的實(shí)踐證明，這種體制優(yōu)勢(shì)在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、決策快、效率高，有利于區(qū)域開(kāi)發(fā)初期的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)階段。但隨著區(qū)域開(kāi)發(fā)的展開(kāi)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本完成后，深圳及國(guó)內(nèi)各地的區(qū)域開(kāi)發(fā)的管理體制，基本上都先后逐步調(diào)整為實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的體制，以適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)社會(huì)管理的需要。

前海這種以法定形式確定的政企不分、政事不分的體制運(yùn)作幾年了，雖然發(fā)揮了一定的優(yōu)勢(shì)，但也暴露出一些問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

——前海局的性質(zhì)難以很好的行使國(guó)家、省和市賦予的巨大行政權(quán)力。由于前海性質(zhì)特殊，各級(jí)賦予了很大的權(quán)力，尤其是近兩年隨著國(guó)家行政審批制度的改革，各級(jí)政府又給前海下放了一批審批權(quán)。

目前，除了市人大《條例》上規(guī)定，在非金融類(lèi)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的審批管理方面享受計(jì)劃單列市權(quán)限外，前海局享有省級(jí)審批權(quán)13項(xiàng)，市級(jí)審批權(quán)69項(xiàng)，各部門(mén)的審批權(quán)148項(xiàng)，再加上一批非行政審批事項(xiàng)，總共有幾百項(xiàng)審批項(xiàng)目，其中有個(gè)別處室需要承擔(dān)幾十項(xiàng)審批項(xiàng)目。

按照政府行政管理的實(shí)踐，這么巨大的審批權(quán)被賦予給一個(gè)政企不分、政事不分、高度市場(chǎng)化、公司化的具有自身特殊利益的前海管理局集中授權(quán)，容易造成行政管制與市場(chǎng)運(yùn)作兩種角色的沖突，以規(guī)劃國(guó)土行政審批權(quán)為例，前海管理局既承擔(dān)片區(qū)規(guī)劃、建設(shè)審批和監(jiān)管等行政職責(zé)，同時(shí)，其下屬公司又負(fù)責(zé)開(kāi)發(fā)建設(shè)等具體工程的實(shí)施，由于管理局編制受限，還抽調(diào)一部分公司員工到局機(jī)關(guān)處室工作，機(jī)關(guān)人員也不斷下派到公司去任職，機(jī)關(guān)與公司在人員上也交叉合一、融為一體，這種體制在制度上很難保證國(guó)家行政權(quán)力公正、公平、有效、廉潔的行使。

——政企不分的體制很難為前海的企業(yè)創(chuàng)造公平的市場(chǎng)環(huán)境，形成前海管理局與民爭(zhēng)利的格局。目前前海局下屬三大控股公司，享受著特殊的政策，有著特殊的利益，甚至在某些領(lǐng)域處于壟斷地位。比如在前海的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，都要由投控公司來(lái)實(shí)施，前海土地出讓的部分房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目要留有一定比例的房產(chǎn)為投控公司持有。

在前海成立特殊的一些金融機(jī)構(gòu)，要與金融控股公司合作，由金融控股公司參股。為企業(yè)服務(wù)的項(xiàng)目，由聯(lián)控壟斷提供，并自行制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等。這種行政權(quán)力和利益主體結(jié)為一體的體制，很難為前海企業(yè)提供良好公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境。

——前海局下屬三大控股公司脫離了深圳市國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，違背了國(guó)有企業(yè)改革發(fā)展大方向。除前海投控公司由市政府規(guī)章明確了前海為出資人外，其它兩家公司出資人不明。事實(shí)上前海局本身并沒(méi)有能力來(lái)監(jiān)管運(yùn)營(yíng)好下屬企業(yè)，從改革開(kāi)放幾十年的實(shí)踐來(lái)看，黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所辦經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的弊病和問(wèn)題早就被暴露無(wú)遺，深圳早已實(shí)行黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位與所辦企業(yè)脫鉤的改革，在2006年深圳市委、市政府已將幾百家黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位所辦的企業(yè)全部納入國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系，由國(guó)資委行使這些企業(yè)出資人制度，實(shí)行管事、管人、管資產(chǎn)相結(jié)合，責(zé)任、權(quán)力、義務(wù)相統(tǒng)一的體制。

由于出資人不到位，前海局下屬公司難以建立完善的國(guó)有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)管理體制，難以建立嚴(yán)格的監(jiān)督機(jī)制和考核機(jī)制，難以形成有效的激勵(lì)機(jī)制、可控的投資決策機(jī)制以及科學(xué)的人事管理制度，也難以建立鏟除官商勾結(jié)的制度環(huán)境。

前海基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)已取得階段性進(jìn)展，按計(jì)劃2017年前海基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)將基本完成。一些重大建設(shè)項(xiàng)目正在加緊建設(shè)，一批企業(yè)在未來(lái)不久將開(kāi)始入駐，社會(huì)管理工作也即將提到前海局的議事日程。

因此，為了為未來(lái)前海局行使巨大的行政權(quán)力提供更好的體制保障，為前海企業(yè)創(chuàng)造更好的市場(chǎng)環(huán)境，為前海市民提供更好的公共服務(wù)，我們建議市委、市政府利用當(dāng)前的有利時(shí)機(jī)，盡快調(diào)整現(xiàn)行前海局的管理體制，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。

調(diào)整前海行政管理體制，實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，根據(jù)改革開(kāi)放的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，大體上有兩種基本思路：

一種是將前海局承擔(dān)的行政管理權(quán)剝離出去，由市政府及南山區(qū)政府有關(guān)部門(mén)承接行使，使前海管理局變成一個(gè)類(lèi)似新加坡裕廊工業(yè)區(qū)管理局的特殊的市場(chǎng)化企業(yè)，由市國(guó)資委或財(cái)政局行使出資人的權(quán)力；

另一種是思路上將前海局下屬的三大公司剝離出去，納入市國(guó)有資產(chǎn)管理體制，使前海管理局成為一個(gè)市政府授權(quán)的行使前海片區(qū)行政管理權(quán)的機(jī)構(gòu)?？紤]到前海的性質(zhì)任務(wù)，前海工作的連續(xù)性以及法定機(jī)構(gòu)的特殊性，我們建議采取第二種思路，即剝離前海管理局下屬企業(yè)的方式，對(duì)前海行政管理局的管理體制分步實(shí)行調(diào)整：

第一步，將前海金融控股公司盡快從前海管理局剝離，納入市國(guó)有資產(chǎn)管理體系，將產(chǎn)權(quán)由市國(guó)資委或投資控股公司直接持有，以平等的地位參與前海金融的創(chuàng)新和金融投資，承擔(dān)國(guó)有企業(yè)的社會(huì)責(zé)任。

第二步，將聯(lián)控公司剝離到市國(guó)資委或投控公司，有關(guān)為前海的企業(yè)和市民提供的公共服務(wù)事宜，可采取多種方式來(lái)解決，特別性質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容可采取成立新的事業(yè)單位，由非營(yíng)利性的機(jī)構(gòu)承擔(dān)；一般的公共服務(wù)事務(wù)可采取按市場(chǎng)機(jī)制，由前海局采取購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、委托管理等方式來(lái)解決。

第三步，剝離前海投控公司，納入市屬?lài)?guó)有資產(chǎn)監(jiān)督體制。2017年前海的基礎(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)已基本完成，作為以前?；A(chǔ)設(shè)施開(kāi)發(fā)為主要任務(wù)的投資控股公司也將完成歷史使命，屆時(shí)剝離前海投資控股的條件已經(jīng)成熟。

經(jīng)過(guò)三個(gè)步驟的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)前海局的政企分開(kāi)、政事分開(kāi)，作為法定機(jī)構(gòu)的前海局主要依法行使前海區(qū)域的行政權(quán)力，建設(shè)一個(gè)高效、廉潔、透明、民主的新型管理機(jī)構(gòu)。

考慮到市人大的《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》以及市政府的《深圳市前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)管理局暫行辦法》已經(jīng)實(shí)施五年了，在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)踐中，既有成功的經(jīng)驗(yàn)，也有需要調(diào)整修改的內(nèi)容，為此，我們建議市人大、市政府應(yīng)根據(jù)這五年的實(shí)踐，對(duì)《條例》、《辦法》做必要的修改和完善。

4、關(guān)于前海的監(jiān)督體制和機(jī)制

深圳市委、市政府對(duì)建立前海監(jiān)督體制非常重視，在市人大通過(guò)的《條例》中，提出專(zhuān)門(mén)設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)，以便依法統(tǒng)一對(duì)前海管理局開(kāi)發(fā)、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)和管理活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。前幾年，市委、市政府設(shè)立前海廉政監(jiān)督局，實(shí)行集紀(jì)委、監(jiān)察、檢察、公安、審計(jì)“五位一體”的監(jiān)督體制，并形成由紀(jì)委牽頭領(lǐng)導(dǎo)，檢察院、公安、審計(jì)、監(jiān)察五個(gè)部門(mén)集中統(tǒng)一的工作機(jī)制。

由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)“五位一體”的監(jiān)督體制，作為一種反腐敗制度建設(shè)的探索，在實(shí)踐中形成的工作機(jī)制，對(duì)前海局廉政建設(shè)，尤其是處理違法、違紀(jì)案件也起到積極的作用。但是作為一種監(jiān)督體制的制度創(chuàng)新，“五位一體”的體制存在著根本性的制度缺陷，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不具備在深圳，更談不上在全國(guó)推廣、復(fù)制的價(jià)值和可能性。

首先，從體制上講，“五位一體”體系不符合建設(shè)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化中的行政、司法相互制衡的原則。在構(gòu)建社會(huì)主義民主法治國(guó)家體系中，在國(guó)家反腐敗法律制度框架的構(gòu)建中，行政與司法之間既需要相互合作、相互協(xié)調(diào)的一面，更需要相互獨(dú)立、相互制衡的根本制度要求。根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律，在依法辦理刑事案件包括經(jīng)濟(jì)犯罪案件中，公安同檢察院、法院分工負(fù)責(zé)，相互配合，相互制約，各司其職，各盡其責(zé)，以保證準(zhǔn)確有效的執(zhí)行法律，這是一項(xiàng)重要的憲法原則。

在文化大革命中，砸爛了公、檢、法，取消了相互制約的體制與機(jī)制，不知道造成了多少冤假錯(cuò)案，給國(guó)家和人民帶來(lái)了多大的災(zāi)難。改革開(kāi)放以來(lái)，也曾經(jīng)有過(guò)以黨委有關(guān)部門(mén)牽頭，協(xié)調(diào)公、檢、法辦案的體制，實(shí)踐證明，這種體制弊大于利，也帶來(lái)了極大的消極作用，中央正在逐步糾正。因此，由紀(jì)委牽頭領(lǐng)導(dǎo)，組織公安、檢察等部門(mén)一起協(xié)調(diào)辦案的“五位一體”的前海監(jiān)督體制與國(guó)家上位法的原則不吻合，不具備復(fù)制和推廣的法律依據(jù)。

其次，從機(jī)制上講，前?！拔逦灰惑w”的監(jiān)督機(jī)制的優(yōu)勢(shì)更多的集中在辦理腐敗違紀(jì)案件上，尤其是在查辦大要案中，可以更好體現(xiàn)集中力量、提高效率的目標(biāo)，但在預(yù)防腐敗的制度建設(shè)中的“五位一體”的體制的優(yōu)勢(shì)并不明顯。在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的現(xiàn)階段，雖然反腐倡廉的任務(wù)很重，也發(fā)生了一些違法違規(guī)案件，但總體上還不能說(shuō)腐敗已經(jīng)到了非常嚴(yán)重的程度，不存在采取特殊體制、集中辦案的需要。因此，前海反腐倡廉近期乃至長(zhǎng)遠(yuǎn)更應(yīng)該注重防止腐敗的制度建設(shè)。

此外，從黨和國(guó)家反腐敗制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)方向來(lái)看，“違紀(jì)”案件的查處與“違法”案件的查處將要逐步分離，黨的紀(jì)檢部門(mén)主要承擔(dān)反腐敗制度建設(shè)中的黨內(nèi)違紀(jì)案件的查處，違法案件的查處主要由公、檢、法按各自的職責(zé)依法辦理。前海這種由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的“五位一體”的監(jiān)督體制和機(jī)制與未來(lái)黨和國(guó)家反腐敗制度建設(shè)的大方向也不完全吻合。

綜上所述，既然由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)的“五位一體”的監(jiān)督體制不具備可復(fù)制性，無(wú)法得到推廣；既然“五位一體”的體制優(yōu)勢(shì)不適合前海開(kāi)發(fā)建設(shè)現(xiàn)階段反腐敗的迫切需要；既然與黨和國(guó)家反腐敗制度建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)方向不吻合，因此對(duì)現(xiàn)有監(jiān)督體制的調(diào)整和完善是必要的。

為此，我們建議逐步分解和完善現(xiàn)有“五位一體”的監(jiān)督體制，使前海的監(jiān)督體制集中在預(yù)防腐敗的制度建設(shè)和創(chuàng)新上來(lái)。

首先，把檢察院、公安局的職能從“五位一體”中分解出去，歸還由檢察院、公安局依法獨(dú)立行使，使這兩個(gè)部門(mén)按照國(guó)家法律，在工作中既相互配合，更相互制約，各司其職、各負(fù)其責(zé)。對(duì)涉及到前海違法案件，需要溝通協(xié)調(diào)的由有關(guān)方面按照合規(guī)合法的方式溝通、協(xié)調(diào)。

第二步，把審計(jì)職能從“五位一體”中分解出來(lái)，歸還政府審計(jì)部門(mén)。政府的審計(jì)主要是經(jīng)濟(jì)審計(jì)，是政府的一項(xiàng)重要的日常監(jiān)督工作，經(jīng)濟(jì)審計(jì)的方式、內(nèi)容、結(jié)果與紀(jì)委監(jiān)察處理案件有所區(qū)別，可積極探索經(jīng)濟(jì)審計(jì)與紀(jì)檢辦案相獨(dú)立又相互協(xié)調(diào)的工作機(jī)制。在經(jīng)濟(jì)審計(jì)中，發(fā)現(xiàn)違紀(jì)違法線索的可以隨時(shí)移交紀(jì)委監(jiān)察部門(mén)處理。

按上述步驟分離完成后，前海的監(jiān)督體制實(shí)際上就是把黨內(nèi)監(jiān)督與行政監(jiān)督很好的結(jié)合起來(lái)，并且重點(diǎn)探索預(yù)防腐敗的制度建設(shè)和體制創(chuàng)新，形成一些可推廣、復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)，為深圳乃至全國(guó)的廉政制度建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

5、關(guān)于前海開(kāi)發(fā)中的深港合作

作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)的前海，能不能在深港合作上取得突破，事關(guān)前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的成敗，事關(guān)深港融合的長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略。這幾年，深圳市委、市政府對(duì)于香港合作極為重視，前海局也做了大量工作，克服了很多困難，取得了一定的進(jìn)展，為未來(lái)的深度合作打下了一定的基礎(chǔ)。

但是，深港合作難度大，涉及面廣，由于前海的開(kāi)發(fā)建設(shè)缺少?lài)?guó)家層次的法律支撐和保障，香港方面的合作態(tài)度耐人尋味，香港企業(yè)尤其是大企業(yè)對(duì)深圳前海的未來(lái)仍半信半疑。國(guó)家有關(guān)部門(mén)在支持前海政策方面顧慮重重，加之中央、國(guó)務(wù)院、省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)對(duì)前海的深港合作要求很高，給前海工作的同志很大壓力，因而出現(xiàn)了急于求成，甚至出現(xiàn)形式主義苗頭，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是在合作的領(lǐng)域上拓的太寬，合作的目的越來(lái)越模糊。

如前所述，本來(lái)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的方案已經(jīng)明確提出合作的四個(gè)方面。但這幾年前海局提出的合作領(lǐng)域越來(lái)越寬，目的變得越來(lái)越多。比如，提出前海要為香港提供一定數(shù)量的就業(yè)；要成為香港青年創(chuàng)業(yè)的“夢(mèng)工廠”，為其提供土地、資金，形成香港青年成長(zhǎng)、成才、成功的平臺(tái)；要解決香港企業(yè)發(fā)展土地和空間的問(wèn)題，為香港各產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)提供土地出讓?zhuān)灰?duì)青年愛(ài)國(guó)教育的交流基地，要加強(qiáng)與香港科技合作、文化產(chǎn)業(yè)合作，要建立香港保稅商品消費(fèi)展示中心等等，無(wú)所不有。

二是在合作的對(duì)象上，中小企業(yè)多、大型骨干企業(yè)少，數(shù)量多，質(zhì)量不高。

雖然目前前海已有1300多家港資企業(yè)注冊(cè)，但核心的、重量級(jí)的香港金融機(jī)構(gòu)包括銀行、保險(xiǎn)、基金、證券來(lái)的不多。尤其是在香港金融高端服務(wù)領(lǐng)域占據(jù)主體地位的全球著名大公司在香港的亞太總部基本還沒(méi)有涉足前海，實(shí)際上正是這些全球性大公司才是支撐了香港的國(guó)際金融中心的基本力量，他們的進(jìn)入，才是前海深港金融和高端服務(wù)業(yè)合作成功的標(biāo)志。之所以形成當(dāng)前的格局，除了國(guó)家的政策不放開(kāi)，兩地法律不接軌，兩地稅賦水平相差過(guò)多等客觀原因，從主觀上看，前海目前的人才、方式方法、溝通渠道、手段策略、工作機(jī)制等方面不適應(yīng)引進(jìn)香港高端服務(wù)業(yè)企業(yè)來(lái)前海發(fā)展的需要。

三是在合作的工作目標(biāo)上，脫離實(shí)際，缺乏支撐。

這幾年前海管理局提出了加強(qiáng)與香港合作的“萬(wàn)千百十”計(jì)劃，即到2020年，前海由港資開(kāi)發(fā)的建筑面積超過(guò)900萬(wàn)平方米，為香港居民提供超過(guò)10萬(wàn)個(gè)高端就業(yè)崗位，吸引1萬(wàn)家香港企業(yè)落戶(hù)，力爭(zhēng)港資服務(wù)業(yè)規(guī)模超過(guò)1000億元，在前海成功孵化、培育的港資創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型領(lǐng)軍企業(yè)超過(guò)100個(gè)，在前海建立香港優(yōu)勢(shì)和特色的10個(gè)港企聚集基地等等。

在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的初期階段，提出這些目標(biāo)，出發(fā)點(diǎn)是想適應(yīng)香港的需求，加快深港合作的進(jìn)程，但客觀上不切實(shí)際，形式主義，缺乏實(shí)際措施的支撐。比如，前?？傄?guī)模建筑面積才2700-3000萬(wàn)平方米，目前出讓的土地建筑面積500萬(wàn)平方米，2017年前海的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)才基本完成，要求港資2020年在前海開(kāi)發(fā)面積達(dá)到900萬(wàn)平方米的目標(biāo)能實(shí)現(xiàn)嗎？又如，經(jīng)過(guò)30多年改革開(kāi)放，目前香港居民在深圳就業(yè)人數(shù)才幾萬(wàn)人。

前海現(xiàn)在還是一片工地，2020年要使10萬(wàn)個(gè)香港居民在前海就業(yè)，也是難以做到的。再如，五年來(lái)前海共引進(jìn)香港企業(yè)1300家，未來(lái)五年能達(dá)到1萬(wàn)家嗎？按前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的總體規(guī)劃，2020年前海地區(qū)GDP總量為1500億，其中僅香港服務(wù)業(yè)規(guī)模就能達(dá)到1000億嗎？此外，香港經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)90%以上是服務(wù)業(yè)，其他產(chǎn)業(yè)基本上“空心化”了，前海在2020年還能建立10個(gè)港企聚集基地，還能培育100家創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)型領(lǐng)軍企業(yè)嗎？

客觀上講，前海開(kāi)發(fā)建設(shè)中的深港高端服務(wù)業(yè)的合作，難度很大，從某種意義上講也許是深圳一廂情愿，因此與香港的合作要從長(zhǎng)計(jì)議，既要積極努力，做好各方面的工作，又不能急于求成，要水到渠成，欲速則不達(dá)。

我們認(rèn)為，前海開(kāi)發(fā)建設(shè)中的深港高端服務(wù)業(yè)的合作，既要考慮到解決近期香港存在的民生問(wèn)題，更要著眼于未來(lái)促進(jìn)香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。實(shí)際上，前海深港高端服務(wù)業(yè)的合作如果能夠?qū)崿F(xiàn)深港雙方優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同形成為中國(guó)未來(lái)的資金、技術(shù)、產(chǎn)品走向世界服務(wù)的最大的金融中心、服務(wù)中心、物流中心，這樣才更能促進(jìn)香港的長(zhǎng)期繁榮穩(wěn)定。為此，在工作層面，我們提出四點(diǎn)建議：

一是舉全市之力。與香港高端服務(wù)業(yè)合作，把支撐香港經(jīng)濟(jì)的金融等企業(yè)引進(jìn)到前海，涉及到政治、經(jīng)濟(jì)、法律、文化等各個(gè)方面，涉及香港的政府、企業(yè)、市民等各個(gè)階層，單獨(dú)靠前海管理局，能力恐不可及，需要市委、市政府舉全市之力，動(dòng)員各方力量，運(yùn)用各種資源，采取特別措施，制定周全的規(guī)劃和工作計(jì)劃，制定工作責(zé)任制和激勵(lì)機(jī)制。

二是要體現(xiàn)合作雙贏。加強(qiáng)深港合作，當(dāng)然要有利于香港的穩(wěn)定和繁榮，要有利于解決香港經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中遇到的問(wèn)題和困難。但是，前海面積狹小，空間有限，是深圳中心城區(qū)最后一塊成片開(kāi)發(fā)的土地，是未來(lái)深圳主要的高端服務(wù)業(yè)總部聚集區(qū)域。因此，深港合作要“雙贏”，使深港合作有利于深圳的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，有利于城市功能和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變等等。前海開(kāi)發(fā)建設(shè)中的深港合作不宜把解決香港就業(yè)，青年創(chuàng)業(yè)，中小企業(yè)發(fā)展空間，商貿(mào)服務(wù)業(yè)拓展市場(chǎng)，愛(ài)國(guó)主義教育基地等作為主要目標(biāo)。

三是要堅(jiān)持以大企業(yè)為主。加強(qiáng)與香港高端服務(wù)業(yè)的合作，千萬(wàn)不要追求企業(yè)數(shù)量，要堅(jiān)持引進(jìn)香港金融、服務(wù)、物流供應(yīng)鏈中的大型企業(yè)，尤其是在香港的全球性跨國(guó)公司，這些大企業(yè)的進(jìn)入才是前海深港高端服務(wù)業(yè)合作成功的標(biāo)志，才是落實(shí)中央關(guān)于前海開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略要求的根本措施。

四是各個(gè)突破。由于歷史原因，目前支撐香港金融等高端服務(wù)業(yè)體系的資本主要有三類(lèi)，即外資、港資、中資，其中中資金融機(jī)構(gòu)是近些年發(fā)展起來(lái)的，港資在香港金融服務(wù)體系中不占主導(dǎo)地位，過(guò)去、現(xiàn)在支撐香港金融中心地位的是外資，包括全球性的銀行、保險(xiǎn)、基金、投行、律師、會(huì)計(jì)師等行業(yè)大公司在香港設(shè)立的亞洲總部。因此，在引進(jìn)香港高端服務(wù)業(yè)中，要根據(jù)實(shí)際情況，有針對(duì)性地分頭各個(gè)突破。首先要力爭(zhēng)將在香港的中資金融機(jī)構(gòu)盡快引進(jìn)來(lái)，使其起到示范帶頭作用。隨后引進(jìn)在香港有實(shí)力的港資金融機(jī)構(gòu)。最后重點(diǎn)突破香港的跨國(guó)資本機(jī)構(gòu)，力爭(zhēng)經(jīng)過(guò)十年左右的努力，將部分香港的跨國(guó)資本引進(jìn)前海。

6、關(guān)于前海的總體建設(shè)規(guī)劃

市委、市政府高度重視前?？傮w建設(shè)規(guī)劃，有關(guān)部門(mén)在研究制定前海規(guī)劃中，起點(diǎn)高、理念新，尤其是由美國(guó)F0設(shè)計(jì)公司中標(biāo)設(shè)計(jì)的“前海水城”的規(guī)劃，提出將前海打造成標(biāo)志性和充滿(mǎn)活力、魅力的水城形象，更是試圖突出深圳海濱城市的特點(diǎn)，打造深圳城市規(guī)劃建設(shè)的新形象。目前，“前海水城”規(guī)劃已經(jīng)得到市政府有關(guān)部門(mén)的批準(zhǔn)，開(kāi)始進(jìn)入實(shí)施時(shí)期。

但是，“前海水城”的規(guī)劃設(shè)想能否如愿實(shí)現(xiàn)，受到很多條件的限制，即使不計(jì)建設(shè)投資和營(yíng)運(yùn)成本，仍然會(huì)受到自然條件、地理?xiàng)l件以及未來(lái)深圳生態(tài)環(huán)境治理效果等因素影響。萬(wàn)一“前海水城”規(guī)劃失敗，達(dá)不到規(guī)劃設(shè)計(jì)的要求，將為前海的開(kāi)發(fā)建設(shè)留下硬傷，成為前海規(guī)劃建設(shè)的敗筆，留下永久的遺憾。

前海位于珠江口，屬于淺海灣水域，水的動(dòng)力性能差，在上世紀(jì)九十年代未，前海還是農(nóng)民的蠔田，落潮時(shí)前海大部分區(qū)域露出水面。同時(shí)，前海是深圳西部雨水、污水集中排放的區(qū)域，臺(tái)風(fēng)時(shí)期往往造成內(nèi)澇。南山居住著上百萬(wàn)人口、存在著大量的企業(yè)，每天排放大量的污水。因此，前海水城建設(shè)將受到三大因素的限制：

一是前海灣海域內(nèi)水的動(dòng)力性能。如果未來(lái)由于珠江口、深圳西部大規(guī)模填海造地，有可能改變珠江口水的流動(dòng)條件。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，即使深圳西部不發(fā)生大規(guī)模填海，珠江口水域條件也有可能因其它不可預(yù)見(jiàn)的因素而發(fā)生重大變化，前海灣水域的動(dòng)力性能更差。如果真的發(fā)生上述兩種情況，前海灣有可能成為死灣。

二是水質(zhì)。如果未來(lái)深圳西部，主要是南山片區(qū)污水排放的水質(zhì)條件不能明顯改善，“前海水城”可能變成污水溝、污水城。

三是淤積程度。如果深圳西部水土保持不能得到根本改觀，目前向前海排放雨水的河流中泥沙不能大幅度減少，未來(lái)“前海水城”、“水渠”可能成為“干城”、“干渠”。

從克服上述三條制約因素來(lái)看，形勢(shì)并不容樂(lè)觀，與其樂(lè)觀點(diǎn)，不如悲觀點(diǎn)。比如水質(zhì)問(wèn)題，西方發(fā)達(dá)國(guó)家，如英、法等國(guó)，中心城區(qū)河水由污變清，經(jīng)歷了大約三十年的治理時(shí)間。深圳提出治污計(jì)劃已經(jīng)近二十年了，但目前深圳一些河流的水質(zhì)比二十年前并無(wú)太大的改觀。又如水土保持，雖然這些年來(lái)，深圳花了不少投資治邊治坡，但一遇大雨暴雨水質(zhì)渾濁，泥沙俱下。前海片區(qū)不少面積都是這幾十年泥沙淤積形成的，如果水土保持達(dá)不到要求，“前海水城”光是淤積清理、疏浚河道不知將耗費(fèi)多少人力、物力、財(cái)力。再如，根據(jù)深圳市有關(guān)部門(mén)的規(guī)劃，未來(lái)在深圳西部還將填海造地20平方公里，以解決深圳未來(lái)發(fā)展的空間問(wèn)題，假如20平方公里填海工程如期實(shí)施，前海的水域流動(dòng)變化將是巨大的，會(huì)對(duì)前海區(qū)域內(nèi)水的動(dòng)力性能產(chǎn)生重大影響?！扒昂Ｋ恰背蔀椤八莱恰币膊皇俏Ｑ月柭?tīng)。

因此，鑒于“前海水城”面臨著這些自然因素、人為因素的影響和制約，我們建議：

一是“前海水城”的規(guī)劃繼續(xù)完善調(diào)整，慎重決策，提出切實(shí)可行的治理方案和措施。

二是一旦“前海水城”規(guī)劃形成決議，建議要制定未來(lái)深圳西部污水治理、水土保持的可行的實(shí)施方案，并制定嚴(yán)格的責(zé)任追究制度，確保這些方案的落實(shí)，要認(rèn)真汲取幾十年來(lái)深圳治水的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

三是進(jìn)一步全面研究論證未來(lái)在西部填海造地的規(guī)劃，確?！扒昂Ｋ恰彼膭?dòng)力性能不發(fā)生根本性的變化。

四是在實(shí)施“前海水城”方案的同時(shí)，如有可能，可考慮前海規(guī)劃的備用方案或調(diào)整方案，在前海開(kāi)發(fā)建設(shè)過(guò)程中，萬(wàn)一遇到難以克服的困難，也能夠保證前海規(guī)劃建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

7、關(guān)于前海土地開(kāi)發(fā)模式

前海土地資源稀缺，前海管理局在土地開(kāi)發(fā)管理的改革創(chuàng)新方面也進(jìn)行了一系列的探索，包括彈性年期、建設(shè)項(xiàng)目用地公告出讓等等。但是，前海在土地開(kāi)發(fā)模式上也存在一些問(wèn)題，需要冷靜思考，權(quán)衡利弊，使前海開(kāi)發(fā)模式的選擇，服從于前海發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)需要，服從于全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的全局。

首先，關(guān)于前海地價(jià)政策。

到目前為止，前海已經(jīng)出讓土地19宗，土地面積92萬(wàn)平方米，建筑面積508萬(wàn)平方米，成交額713億元人民幣。其中，幾宗大的地塊土地出讓時(shí)樓面價(jià)格都在2萬(wàn)元/平方米以上，成為這兩年深圳土地出讓的價(jià)格“地標(biāo)”?？陀^上影響帶動(dòng)了深圳市土地和房地產(chǎn)價(jià)格的上漲。前海高地價(jià)政策好？還是適中地價(jià)好？這個(gè)問(wèn)題比較復(fù)雜。作為以“深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”為目標(biāo)的前海，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，過(guò)高地價(jià)恐怕對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展是不利的，過(guò)高地價(jià)也容易形成大房地產(chǎn)商壟斷的格局。實(shí)際上這兩年前海出讓的土地中，相當(dāng)大的比例被深圳大的房地產(chǎn)商中標(biāo)開(kāi)發(fā)。

前海土地出讓價(jià)格高，原因是多方面的，其中有合理因素，也有不合理因素。不合理因素之一就是前海局確定了土地使用權(quán)出讓收入15%-20%劃入產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金的政策，從而使得前海局與開(kāi)發(fā)商形成了利益的共同體，成為共同推高土地價(jià)格的推手。本來(lái)，管理局的主要功能是營(yíng)造一個(gè)公平競(jìng)爭(zhēng)良好的產(chǎn)業(yè)發(fā)展環(huán)境，即使需要建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，也可以從其他方式劃撥積累，而不應(yīng)該為籌措產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金而成為土地價(jià)格抬高的推手，這樣既不利于前海發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)土地價(jià)格的市場(chǎng)化，也不利于前海準(zhǔn)確的把握政府行政職能和商業(yè)行為的界限。建議前海對(duì)這項(xiàng)政策重新審視，慎重研究，如有可能，適時(shí)調(diào)整。

其次，前海局近些年提出了所謂的0—2.5級(jí)土地開(kāi)發(fā)理念和模式。

按照這個(gè)開(kāi)發(fā)模式，0.5級(jí)開(kāi)發(fā)就是要建設(shè)一批臨時(shí)建筑、給排水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施；1級(jí)開(kāi)發(fā)就是土地整備；1.5級(jí)開(kāi)發(fā)就是根據(jù)開(kāi)發(fā)的時(shí)序和現(xiàn)狀進(jìn)行過(guò)渡性的開(kāi)發(fā)，建設(shè)一批過(guò)渡性建筑，比如前海近期建設(shè)低層臨時(shí)的前海企業(yè)公館；2級(jí)開(kāi)發(fā)就是土地出讓后的業(yè)主開(kāi)發(fā)；2.5級(jí)開(kāi)發(fā)就是前海局從土地出讓后的業(yè)主中拿回30%的辦公物業(yè)，用于扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。前海局采取0—2.5級(jí)開(kāi)發(fā)理念和模式，出發(fā)點(diǎn)是為了提高效率，加快開(kāi)發(fā)進(jìn)度，可以理解。但這樣做極有可能造成投資浪費(fèi)，并且為前海的長(zhǎng)遠(yuǎn)開(kāi)發(fā)帶來(lái)嚴(yán)重的后遺癥。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，前海土地開(kāi)發(fā)面積不大，雖然需要一定的建設(shè)投資，但市委、市政府高度重視，市財(cái)政的財(cái)力充足，完全可以在基礎(chǔ)設(shè)施方面籌措足夠的資金，做到高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、一步到位建設(shè)。同時(shí)，只要加強(qiáng)協(xié)調(diào)，強(qiáng)化責(zé)任，發(fā)揚(yáng)馬興瑞同志提倡的“馬上辦”的工作作風(fēng)，提高開(kāi)發(fā)建設(shè)的速度效率，完全是應(yīng)該做到的。在這種情況下，前海局為什么還要采取0.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式，再搞一批臨時(shí)的基礎(chǔ)設(shè)施呢？

第二，所謂的1.5級(jí)過(guò)渡性開(kāi)發(fā)，建設(shè)一批過(guò)渡性建筑，無(wú)論對(duì)前海的規(guī)劃、建設(shè)、成本、效益以及將來(lái)拆除等方面都可能帶來(lái)極大的后遺癥。深圳城市建設(shè)三十多年的實(shí)踐中，曾經(jīng)在所謂閑置土地上建設(shè)了大量的臨時(shí)建筑，其中相當(dāng)一部分是違章建筑，包括住宅、工廠、寫(xiě)字樓、公共設(shè)施等等。為后來(lái)城市的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、管理帶來(lái)拆除、搬遷、補(bǔ)償、安置等無(wú)數(shù)后遺癥，有的甚至帶來(lái)嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，有些至今還不能得到有效的解決。

前海興建的一批過(guò)渡性建筑，雖然掌握在前海局手上，與目前深圳形成的大量臨時(shí)違法建筑不完全一樣，但畢竟是臨時(shí)的、過(guò)渡性的建筑，對(duì)未來(lái)前海的規(guī)劃、建設(shè)仍可能留下較多的后遺癥。因此，我們建議前海局的領(lǐng)導(dǎo)和班子應(yīng)著眼于長(zhǎng)遠(yuǎn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，為未來(lái)的發(fā)展打好基礎(chǔ)，千萬(wàn)不要為了一時(shí)政績(jī)、面子工程而為未來(lái)的工作留下無(wú)數(shù)的后遺癥。

第三，所謂2.5級(jí)開(kāi)發(fā)中，前海局拿回30%的辦公物業(yè)的方式也需要慎重。未來(lái)前海管理局用適當(dāng)?shù)姆绞竭m當(dāng)?shù)負(fù)碛幸恍┺k公物業(yè)，用于扶持個(gè)別重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)也是必要的。但是按30%的比例留給自身所有值得反思。按照規(guī)劃，前海局總建筑面積3000萬(wàn)平方米左右，30%的比例意味有近千萬(wàn)平方米的物業(yè)歸管理局擁有，按每樓10萬(wàn)平方米來(lái)計(jì)算，前海局擁有100棟辦公大樓拿在自己手中。前海局究竟要這么多房子干什么？給哪些產(chǎn)業(yè)和企業(yè)使用？如何管理如何防腐??？如何公平出租等等，可能會(huì)引發(fā)出一系列問(wèn)題。同時(shí)，三分之一的辦公用房收回管理局，意味著前海出讓土地面積更少，更進(jìn)一步推高前海的地價(jià)和房?jī)r(jià)。

可見(jiàn)，所謂前海土地開(kāi)發(fā)模式的創(chuàng)新中還存在很多問(wèn)題。我們建議調(diào)整所謂0—2.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式。取消0.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式，即取消臨時(shí)基礎(chǔ)設(shè)施。所謂1.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式即建筑過(guò)渡性建筑，原則上也不再建設(shè)，特別需要的要經(jīng)過(guò)市政府審定。所謂2.5級(jí)開(kāi)發(fā)模式，即收回30%的物業(yè)，比例太高，降低到10%已經(jīng)不少了。

8、關(guān)于前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的宣傳推介工作

前海作為國(guó)家批準(zhǔn)的深港服務(wù)業(yè)合作區(qū)，為了促進(jìn)前海的開(kāi)發(fā)建設(shè)，做好宣傳推介工作，讓全市、全省、全國(guó)乃至全世界更多的了解前海，提高知名度、吸引力、影響力，對(duì)推動(dòng)前海工作有著重要積極意義。但是，我們覺(jué)得在前海宣傳推介工作方面，有幾個(gè)傾向要引起注意，防止偏差。

一是對(duì)外宣傳少，對(duì)市內(nèi)宣傳多。前海的開(kāi)發(fā)建設(shè)宣傳推介的重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是面向全國(guó)、面向香港、面向全球。但實(shí)際上前海的宣傳集中在深圳各種媒體，尤其集中在體制內(nèi)的報(bào)紙、廣播。幾乎大事小事，局領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)幾乎每天在廣播中播出，鋪天蓋地，如雷貫耳。而相反應(yīng)該出現(xiàn)在香港、國(guó)外的宣傳推介卻相當(dāng)少。這樣做既不適應(yīng)前海開(kāi)發(fā)的工作上的需要，也不符合中央有關(guān)宣傳工作的要求。

二是宣傳內(nèi)容空的多，實(shí)的少，說(shuō)得多，做的少。前海宣傳了好多年了，許多參觀者去年到前海看到的仍然是一塊大石頭、一個(gè)展示館?，F(xiàn)在除了少數(shù)幾個(gè)樓盤(pán)開(kāi)始動(dòng)工外，在前?，F(xiàn)場(chǎng)看到只是些臨時(shí)過(guò)渡性設(shè)施，不少參觀考察者感到很失望，使前海的過(guò)度宣傳反而產(chǎn)生了負(fù)面影響。王榮同志曾經(jīng)在大會(huì)上講過(guò)，“我陪同中央和省委領(lǐng)導(dǎo)多次去看前海，結(jié)果到了現(xiàn)場(chǎng)什么都看不見(jiàn)”。

三是有些提法不完全符合前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的實(shí)際，造成前海虛假的繁榮。比如最近前海管理局宣傳前海進(jìn)駐了31346家企業(yè)，注冊(cè)資本達(dá)到18376億元，其中世界500強(qiáng)中有65家進(jìn)駐，合同利用外資127億美元等等。

現(xiàn)實(shí)情況是，前海目前還處于基礎(chǔ)設(shè)施的開(kāi)發(fā)建設(shè)時(shí)期，除了一些臨時(shí)辦公室（所謂“夢(mèng)工廠”、“萬(wàn)科公館”）外，連一棟寫(xiě)字樓都沒(méi)有建設(shè)起來(lái)，3萬(wàn)家企業(yè)進(jìn)駐在哪里?實(shí)際情況是，隨著我市商事制度改革，企業(yè)注冊(cè)地和實(shí)際辦公經(jīng)營(yíng)地可以分離，這些以前海名義注冊(cè)的大量企業(yè)是通過(guò)與前海商務(wù)秘書(shū)公司簽訂委托協(xié)議，把注冊(cè)地掛在前海商務(wù)秘書(shū)公司，而實(shí)際辦公運(yùn)作并不在前海，從本質(zhì)上講，談不上是前海的入駐企業(yè)。

同時(shí)，這些注冊(cè)的幾萬(wàn)家企業(yè)絕大多數(shù)并沒(méi)有實(shí)際運(yùn)營(yíng)，估計(jì)實(shí)際運(yùn)營(yíng)的企業(yè)占在前海注冊(cè)企業(yè)的比重10%都不到，真正經(jīng)過(guò)審核，享受前海稅收優(yōu)惠政策的企業(yè)只有100多家。另外，商事登記制度改革后，注冊(cè)資本從實(shí)收制改為認(rèn)繳制，宣傳進(jìn)駐前海的企業(yè)1.8萬(wàn)億的注冊(cè)資本，有什么意義呢？類(lèi)似這樣的宣傳，前海這幾年還有其他方面的表現(xiàn)。

鑒于宣傳推介工作也是前海開(kāi)發(fā)建設(shè)的重要方面，建議引起市委、市政府，尤其是新分管的市領(lǐng)導(dǎo)的重視，采取一些糾偏措施，使宣傳推介工作為前海的開(kāi)發(fā)建設(shè)，為深圳的改革開(kāi)放形象提供正能量，起到積極的推動(dòng)作用。

本文來(lái)源：深圳創(chuàng)新發(fā)展研究院原創(chuàng)，微信公眾號(hào)：SZIDIORG