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未經(jīng)鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府批準的農(nóng)業(yè)土地承包合同的效力 （2006年4月5日） 農(nóng)業(yè)土地承包合同是指農(nóng)村集體經(jīng)濟組織（或村民委員會）作為發(fā)包方，與承包方之間就集體享有所有權或使用權的土地、山嶺、草原、荒地、灘涂、水面等自然資源所訂立的承包經(jīng)營合同?！吨腥A人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第十四條第二款規(guī)定：“在土地承包經(jīng)營期限內，對個別承包經(jīng)營者之間承包的土地進行適當調整的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府和縣級人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門批準?！钡谑鍡l第二款規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準。”《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（以下簡稱《土地承包法》）第四十八條第一款規(guī)定：“發(fā)包方將農(nóng)村土地發(fā)包給本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包，應當事先經(jīng)本集體經(jīng)濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準?！笨梢娹r(nóng)業(yè)土地承包合同必須事先經(jīng)民主議定并報經(jīng)行政批準。 在審判實踐中，常遇到土地承包合同的簽訂雖事前經(jīng)村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意，但未報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準，當事人對未報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準的土地承包合同效力發(fā)生爭議，主要有兩種不同意見： 一種意見認為土地承包合同未生效。持該意見的當事人將《土地管理法》和《土地承包法》所規(guī)定的簽訂土地承包合同須經(jīng)民主議定和行政批準程序理解為效力性規(guī)定，同時依照《中華人民共和國合同法》（以下簡稱《合同法》）第四十四條第二款“法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記等手續(xù)生效的，依照其規(guī)定?！焙妥罡呷嗣穹ㄔ骸蛾P于適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋》（以下簡稱《合同法解釋》）第九條“依照合同法第四十四條第二款的規(guī)定，法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理批準手續(xù)，或者辦理批準、登記等手續(xù)才生效，在一審法庭辯論終結前當事人仍未辦理批準手續(xù)的，或者仍未辦理批準、登記等手續(xù)的，人民法院應當認定該合同未生效；法律、行政法規(guī)規(guī)定合同應當辦理登記手續(xù)，但未規(guī)定登記后生效的，當事人未辦理登記手續(xù)不影響合同的效力，合同標的物所有權及其他物權不能轉移?！钡囊?guī)定，在一審法庭辯論終結前當事人仍未能報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準的，應當認定土地承包合同尚未生效。 另一種意見認為土地承包合同不因其未經(jīng)民主議定原則和報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準而影響合同效力。理由有三： 第一，依照《土地承包法》第二十二條“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時取得土地承包經(jīng)營權?！钡囊?guī)定，土地承包合同自成立之日起生效，并不是從經(jīng)民主議定并報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準之日起成立并生效。 第二，法律、行政法規(guī)明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導致合同無效或不成立的，該規(guī)定屬于效力性規(guī)范。法律、行政法規(guī)雖沒有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導致合同無效或不成立，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國家利益和社會公共利益，也應當認為該規(guī)定屬于效力性規(guī)范；若只是損害當事人利益的，屬于取締性規(guī)范。行政強制性規(guī)范又區(qū)分為效力性規(guī)范和管理性規(guī)范。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的確立過程中，根據(jù)《憲法》之規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有。根據(jù)所有權的原理，集體經(jīng)濟組織成員對屬于他們的土地享有排他的支配權利。由于《土地管理法》屬于行政管理法的性質，行政權介入土地承包權的確立和保護中有其合理性，但《土地承包法》不是行政管理法，仍規(guī)定準許在土地承包合同中介入行政權，強調鄉(xiāng)或鎮(zhèn)政府的最后決定作用，強調政府在土地承包權中的主導地位，再次體現(xiàn)了行政權在基層農(nóng)村中的滲透。從政府和農(nóng)民的角度來看，這顯然是符合這兩者利益的。因為這樣可以使農(nóng)民有足夠能力對抗發(fā)包方的干預，農(nóng)民的土地承包權才能得到真正的保障。政府也在此過程中加強了對農(nóng)村的行政權利的干預?？梢姟锻恋毓芾矸ā泛汀锻恋爻邪ā肪?guī)定土地承包合同必須報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準，目的是由基層政府具體指導土地承包合同的簽訂，進一步強化對土地承包合同的管理，切實維護土地承包合同的嚴肅性，穩(wěn)定和完善土地承包關系。從立法目的看，土地承包合同報經(jīng)行政批準，是出于行政管理目的所作出的行政強制性規(guī)范，顯然屬于管理性規(guī)范而不屬于效力性規(guī)范。 第三，在法律、行政法規(guī)中，并不是每一個法律條文都可以視如法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定，只有構成裁判規(guī)范的，才能作為認定是否違反強制性法律規(guī)定的依據(jù)。法律、行政法規(guī)的強制性規(guī)定對合同效力的影響，又具體表現(xiàn)為“違反。。。。。。無效”或“不得。。。。。。否則無效”的直接、明確禁止性規(guī)范形式。第一種意見理解《合同法解釋》第九條規(guī)定的法定審批或登記手續(xù)對合同效力的影響有誤。依照該條規(guī)定，只有法律、行政法規(guī)規(guī)定應當辦理批準、登記等手續(xù)并規(guī)定辦理批準、登記等手續(xù)后生效的，合同簽訂后還要辦理批準、登記等手續(xù)才能生效，否則不生效。如果法律、行政法規(guī)僅規(guī)定合同應報經(jīng)批準或登記等手續(xù)，但沒有規(guī)定批準、登記后生效的，合同簽訂后未辦理批準、登記等手續(xù)，并不影響合同的效力?！锻恋毓芾矸ā返谑臈l、十五條和《土地承包法》第四十八條雖規(guī)定簽訂土地承包合同必須經(jīng)民主議定并報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準，但都沒有規(guī)定違反民主議定原則和未報經(jīng)行政批準的土地承包合同將不生效或無效。因此未經(jīng)民主議定或雖經(jīng)民主議定但未報經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府批準的土地承包合同，不應影響該合同的效力，或者說不會直接導致土地承包合同不生效或無效。如果發(fā)包方違反民主議定原則，越權發(fā)包，侵害農(nóng)民權利的，則應把這類土地承包合同作為效力待定處理為宜。村民集體可以直接追認這類合同效力，也可以通過不予追認的消極行為否定合同效力，還可以追認原合同有效的前提下通過行使撤銷權的方式撤銷合同，使其不發(fā)生法律效力。 筆者贊同第二種意見。
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