加大失職瀆職行為的問責(zé)力度研究　　

失職瀆職犯罪被稱為“不揣腰包的腐敗”，其危害程度有時遠甚于貪污賄賂。山西黑磚窯事故、山西尾礦庫潰壩事故、三鹿奶粉事件、深圳火災(zāi)事故，這一系列接踵而來的重大公共事故，不僅讓大批官員因失職瀆職而被問責(zé)和查處，更以慘重的代價告訴大家：“反瀆”形勢十分嚴(yán)峻。萍鄉(xiāng)上栗久負全國“花炮之鄉(xiāng)”盛名，但歷年來由于失職瀆職引發(fā)的安全生產(chǎn)事故和由于安全生產(chǎn)事故引發(fā)的大批干部被問責(zé)和查處也一直是當(dāng)?shù)攸h委政府的心頭磐石，因此,如何進一步加大預(yù)防和查辦失職瀆職案件力度也成為近年來基層紀(jì)委探討較多的重大課題。下面我就這個方面談一些不成熟的見解，不妥之處請大家釜正。　　

一、對失職瀆職的認識　　

失職瀆職是指由于行為人不履行或不正確履行工作職責(zé)而導(dǎo)致嚴(yán)重后果或致使黨和國家、人民的利益遭受嚴(yán)重損失的行為。常見的失職瀆職行為主要有以下三種：一是國家公職人員不執(zhí)行本部門行業(yè)或上級有關(guān)管理規(guī)定，導(dǎo)致發(fā)生玩忽職守、濫用職權(quán)或重大責(zé)任事故的案件，造成人員死亡或較大經(jīng)濟損失，在當(dāng)?shù)禺a(chǎn)生一定影響；典型案例：如江蘇淮安市農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法監(jiān)察大隊原大隊長劉浩不嚴(yán)格執(zhí)法，對出售偽冒農(nóng)藥的商販僅作罰款處理，放任偽農(nóng)藥在市場上繼續(xù)銷售，導(dǎo)致4000余畝小麥遭受藥害絕收的玩忽職守案。二是對本單位違規(guī)行為、事故隱患長期失察或發(fā)現(xiàn)后不及時報告、不及時采取有效措施予以糾正，導(dǎo)致違法結(jié)果的發(fā)生，此類情形是失職瀆職案件的主體，安全生產(chǎn)責(zé)任事故多屬此類，山西礦庫潰壩事故、三鹿奶粉事件是典型性案例；三是對所轄范圍內(nèi)干部群眾的思想問題和工作生活中存在的實際問題未能及時妥善處理，從而引發(fā)了事故的發(fā)生。貴州甕安“6.28“事件是此類案件的典型，直接導(dǎo)火線是對一名女中學(xué)生死因鑒定結(jié)果不滿，背后深層次原因是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等過程中侵犯群眾利益事情屢有發(fā)生，工作方法簡單粗暴，隨意動用警力，干群矛盾日益激化，最終釀成嚴(yán)重打砸搶燒突發(fā)事件。　　

公職人員玩忽職守、濫用職權(quán)、徇私舞弊等失職瀆職行為，是影響社會和諧穩(wěn)定發(fā)展的突出問題之一，具有嚴(yán)重的社會危害性。 其危害性主要表現(xiàn)為一是致使公共財產(chǎn)損失。如湖南省第一個因瀆職落馬的“廳干”——婁底市原常務(wù)副市長易佑德，違反住房公積金管理規(guī)定及證券投資相關(guān)法律、法規(guī)，違背婁底市關(guān)于住房公積金資金只要購買一級市場國債的決定和管委會職責(zé)、議事規(guī)則，違法違規(guī)批準(zhǔn)，指令管理中心將8200萬元的公積金投入恒信證券公司進行非法委托理財，除先期以收益名義收回370.8萬元外，其余本金7829.2萬元及8200萬元國債法定利息640.134萬元全部損失，在此過程，易未向市委、市政府領(lǐng)導(dǎo)匯報，亦未告知管委會其他委員和相關(guān)監(jiān)督部門。二是嚴(yán)重危害社會主義市場經(jīng)濟秩序。如武漢市4名稅務(wù)局長失職瀆職為某公司虛開增值稅發(fā)票，造成國家稅收損失227萬美元，同時也擾亂了當(dāng)?shù)厥袌鼋?jīng)濟秩序。三是損害人民群眾利益。在安全生產(chǎn)、食品衛(wèi)生、房屋拆遷、社保資金、環(huán)境資源、醫(yī)療醫(yī)藥、教育管理、企業(yè)改革改制等領(lǐng)域的瀆職犯罪，將嚴(yán)重侵害廣大人民群眾的切身利益。四是破壞社會公平公義。一些執(zhí)法人員瀆職失職則破壞社會公正，損害法律權(quán)威，踐踏法制尊嚴(yán)。如少數(shù)司法工作人員充當(dāng)黑惡勢力犯罪的“保護傘”，包庇縱容黑惡勢力犯罪，為犯罪分子稱霸一方、牟取暴利提供便利條件，或者為犯罪分子通風(fēng)報信、幫助逃避處罰，甚至直接參與犯罪，嚴(yán)重破壞了社會的穩(wěn)定。如省紀(jì)委查處的原公安廳副廳長許小剛案。還如萍鄉(xiāng)市委2005年成立打擊煤炭行業(yè)非法生產(chǎn)“保護傘”的“5.30“專案，查處的幾名縣級領(lǐng)導(dǎo)干部入股煤炭企業(yè)，收受業(yè)主禮金，為非法生產(chǎn)提供便利，既破壞了煤炭行業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)濟秩序，也讓非法煤井打而復(fù)生，禁而不絕，大大增加了全市安全生產(chǎn)壓力。　　

 二、查辦失職瀆職案件工作面臨的問題　　

 近幾年來，紀(jì)檢機關(guān)和司法部門，圍繞中心、服務(wù)大局，適應(yīng)形勢，在查辦失職瀆職案件方面取得了一定成效。但從查處的總體情況看，查辦失職瀆職案件工作還是存在一些問題： 　　

（一）線索發(fā)現(xiàn)難。幾乎每一起重大公共事故的背后都存在失職瀆職問題，而事故未發(fā)生之前，我們就是不能發(fā)現(xiàn)出其中的失職瀆職問題。這是因為一是失職瀆職對象是我們國家機關(guān)工作人員，這類人員中，大多數(shù)具有較高的文化素質(zhì)和應(yīng)變能力，且手中掌握一定權(quán)力，其犯罪手段具有多樣性、隱蔽性和智能性等特點。有的瀆職行為甚至與公務(wù)活動聯(lián)系密切，與社會不正之風(fēng)，違紀(jì)行為交織在一起，某些瀆職侵權(quán)犯罪從表面上看具有“為公”性質(zhì)，易為發(fā)案單位領(lǐng)導(dǎo)和不明事實真相及法律規(guī)定的群眾所“同情”，甚至為此捂蓋子。二是社會對失職瀆職的認知存在誤區(qū)，與失職瀆職所帶來的巨大危害形成鮮明對比的是，“發(fā)展階段論”、“改革代價論”、“好心辦壞事論”等觀念的濫用，讓社會對失職瀆職行為“寬容”度極高，且由于大多數(shù)瀆職侵權(quán)行為首先侵犯的客體是國家權(quán)力，表相上與干部群眾沒有直接的利益沖突，造成他們對失職瀆職犯罪行為進行舉報的積極性不高，甚至不知如何舉報或不愿意舉報。　　

（二）案件查處難：失職瀆職是一種比較特殊的違紀(jì)違法犯罪行為，在對這一類案件進行調(diào)查處理時，常會遇到這樣或那樣的問題：一是“為公犯罪”誤導(dǎo)。失職瀆職是履行職責(zé)時發(fā)生的行為，容易為“工作失誤”和“處理不當(dāng)”所惑，這種表面上“為公犯罪”的誤區(qū)，引起人們的同情，上至一些領(lǐng)導(dǎo)，下至一般干部群眾，對此類犯罪不象貪污、受賄犯罪那樣深惡痛絕，一旦事發(fā)，總是便于有人尋找理由極力為其說情開脫。二是利益驅(qū)動牽扯。受自身和部門利益出發(fā)，怕查了案件拔出蘿卜帶出泥，即損壞單位聲譽，又影響個人政績，因而對紀(jì)檢和檢察機關(guān)的辦案工作消極應(yīng)付，甚至瞞案不報。如機關(guān)效果督查中，一些單位領(lǐng)導(dǎo)總出于考慮影響問題而為失職瀆職者說情。三是特殊身份影響。失職瀆職案件對象屬于“權(quán)力”型人員犯罪，其涉案人員只能是國家機關(guān)工作人員，有的位高權(quán)重，關(guān)系網(wǎng)嚴(yán)密，保護層厚重，周邊勢力復(fù)雜，我中有你，你中有我，要對這類人繩之以紀(jì)，很難真正意義上的到位。　　

（三）案件定性難。一是現(xiàn)行的法律法規(guī)對失職瀆職的界定不夠完善，非常模糊，造成對失職瀆職案件的處理上實際操作難度大。刑法修改實施后，把瀆職侵權(quán)犯罪嚴(yán)格界定為國家機關(guān)工作人員的職務(wù)犯罪，并且對立案標(biāo)準(zhǔn)進行了較大幅度的提高，這就將國家機關(guān)工作人員之外的國家工作人員排斥在瀆職侵權(quán)犯罪主體范圍以外，但在實踐操作中，有些國家機關(guān)工作人員的主體身份出現(xiàn)交叉及多重性，一些行政部門領(lǐng)導(dǎo)人往往又兼職經(jīng)濟管理部門的負責(zé)人，這些人員在雙重身份的經(jīng)營管理活動中濫用職權(quán)或指揮決策失誤，造成巨額財產(chǎn)損失的行為難以定性處理。二是國家工作人員的崗位變動較為頻繁、重點領(lǐng)域的多頭負責(zé)和重點崗位的一崗多責(zé)也讓失職瀆職難以定性，如安全生產(chǎn)案件中，因安全生產(chǎn)壓力大，分管安全工作的人員變動大，安全事故責(zé)任追究就要分時段界定，加上如一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)既有安委會主任，又有分管安全的副鎮(zhèn)長，還有駐片駐村班子成員和干部責(zé)任孰重孰輕，也存在難界定問題，這些情況在我區(qū)查處的計劃生育失職瀆職案件中也類似存在。三是失職瀆職產(chǎn)生或會產(chǎn)生的后果難以鑒定，重大事故后的失職瀆職案件還好鑒定，如果沒有出現(xiàn)明顯的事故，所發(fā)現(xiàn)的失職瀆職行為怎么去問責(zé)和查處，怎么來定性和處理，這是我們經(jīng)常遇到的一大難題。　　

 三、 進一步預(yù)防和查辦失職瀆職案件的對策　　

（一）加強宣傳教育。引導(dǎo)群眾依法檢舉失職瀆職問題。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要結(jié)合貫徹落實處分條例，進一步加強對失職、瀆職問題的實質(zhì)及危害等內(nèi)容的宣傳，使廣大干部群眾認識到失職、瀆職也是違紀(jì)違規(guī)，引導(dǎo)干部群眾積極檢舉揭發(fā)失職、瀆職行為。檢察部門要根據(jù)不同時期、不同領(lǐng)域的失職、瀆職問題的特點，結(jié)合本地和外地偵查終結(jié)的典型案例深入持久開展法制宣傳，做到以案釋法，努力增強干部群眾的法律意識，同時通過嚴(yán)查瀆職侵權(quán)犯罪案件擴大社會影響，提高檢察機關(guān)的知名度，進一步調(diào)動干部，群眾的舉報熱情，為查辦失職、瀆職案件提供可靠的案源基礎(chǔ)。　　

 （二）拓寬工作視野，積極發(fā)現(xiàn)失職瀆職問題。舉報僅僅是取得案源的一個渠道。要有效預(yù)防在先，必須增強職業(yè)敏銳性，主動出擊，摸排線索，苗頭治理。一是注意從平時工作、生活、交往中及從新聞媒體、街談巷議中發(fā)現(xiàn)線索，及時發(fā)現(xiàn)對中央、省、市和區(qū)委、區(qū)政府重大決策部署貫徹執(zhí)行不到位，有令不行、有禁不止等涉及失職、瀆職的問題。二是注意從相關(guān)部門的信息，簡報中發(fā)現(xiàn)有關(guān)瀆職侵權(quán)犯罪線索信息。三是通過開展職務(wù)犯罪預(yù)防，廣泛收集社情信息，從中挖掘瀆職侵權(quán)犯罪線索。四是通過開展下鄉(xiāng)接訪、巡回接訪，召開信訪聽證會，深入群眾調(diào)查、收集有關(guān)人員行政不作為、亂作為等信息。五是圍繞反?，F(xiàn)象，挖掘幕后信息。六是通過政風(fēng)行為熱線、開展執(zhí)法檢查和糾風(fēng)治亂等渠道，了解情況，發(fā)現(xiàn)問題。七是建立執(zhí)紀(jì)執(zhí)法部門聯(lián)絡(luò)機制和案件線索內(nèi)部移送機制，紀(jì)檢監(jiān)察、檢察、公安、法院、審計、工商、稅務(wù)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門協(xié)調(diào)配合、信息溝通、資源共享，建立起協(xié)調(diào)、暢通、快捷的案件線索移送和情況反饋機制，增強發(fā)現(xiàn)線索的能力。　　

（三）提高執(zhí)紀(jì)水平，正確查處失職瀆職案件。在查處失職瀆職案件中，要嚴(yán)格執(zhí)行和維護黨紀(jì)、政紀(jì)、法紀(jì)，堅持在紀(jì)律和法律面前人人平等，任何人失職瀆職，都必須依紀(jì)依法嚴(yán)肅處理。依照黨內(nèi)處分條例、公務(wù)員法和國家法律法規(guī)的規(guī)定開展辦案工作，在嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)條例和國家法律法規(guī)的同時，嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)程序性規(guī)定。嚴(yán)格按照法定權(quán)限使用辦案手段和措施，做到嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法。要堅持實事求是、客觀公正。以事實為依據(jù)，以紀(jì)律和法律為準(zhǔn)繩，全面客觀的開展調(diào)查，準(zhǔn)確認定失職瀆職情節(jié)和后果，嚴(yán)肅地予以處理。同時又要堅持從嚴(yán)處理與保護黨員干部權(quán)利并重，堅持實行懲處與教育相結(jié)合，既維護紀(jì)律和法律的嚴(yán)肅性，也要教育被調(diào)查處理人及廣大黨員干部。要正確運用政策和策略，體現(xiàn)寬嚴(yán)相濟，區(qū)別對待。對失職瀆職人的處理要考慮到主觀意愿和客觀實際，如有些安全生產(chǎn)事故的失職瀆職案件，事故一發(fā)生，就要開展調(diào)查，對有關(guān)責(zé)任人進行處理，這時就要充分考慮，實事求是屆定行為人的情節(jié)，正確區(qū)分失職瀆職與工作失誤，以保護黨員干部干事熱情。   　　

（四）注重源頭治理，預(yù)防失職瀆職行為　　

 1、加大制度建設(shè)力度。失職瀆職的顯著特點是不履行職責(zé)、不按章辦事、對工作不負責(zé)任、不執(zhí)行上級指示、命令和規(guī)定，擅自決定更改原定方案、濫用權(quán)勢、盲目蠻干。因此，必須根據(jù)工作實際建立健全配套規(guī)章制度，規(guī)范工作流程，促使公職人員嚴(yán)格按章辦事，規(guī)范公務(wù)行為。同時對管理和業(yè)務(wù)處理過程中出現(xiàn)的新情況、新問題，應(yīng)及時向上級領(lǐng)導(dǎo)請示、匯報，爭取領(lǐng)導(dǎo)和主管部門的正確領(lǐng)導(dǎo)，有效避免重大失誤和不安全事故的發(fā)生。 2、加大明查暗訪力度。紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)要把查辦失職瀆職案件與作風(fēng)建設(shè)和機關(guān)效能建設(shè)結(jié)合起來，積極發(fā)揮職能作用，以監(jiān)督檢查為手段，主動出擊，深入到失職瀆職易發(fā)多發(fā)的領(lǐng)域，如安全生產(chǎn)、食品安全、社保資金監(jiān)管等，開展明查暗訪，可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H，向普通干部群眾了解、走訪當(dāng)?shù)厝舜蟠?、政協(xié)委員和政風(fēng)行風(fēng)監(jiān)督員，了解情況，排查問題，掌握確鑿的證據(jù)，為處理失職瀆職案件提供依據(jù)。　　

3、加大行政問責(zé)力度。“問責(zé)制”有利于砥礪官員，增強他們責(zé)任心，從而提高服務(wù)質(zhì)量和水平。“問責(zé)制”還有利于打破“能上不能下”的陋規(guī)，建立一種直接有效的官員淘汰機制，提高官員質(zhì)量。應(yīng)大力推行干部問責(zé)機制，強化責(zé)任追究，對發(fā)生的過失，不能“大事化小、小事化了”，必須追究責(zé)任人的相應(yīng)責(zé)任，該受到懲罰的必須下重手，一追到底，唯有如此，才能使國家公職人員執(zhí)行各項規(guī)章制度時恪盡職守、盡職盡責(zé)、盡心盡力。通過責(zé)任追究，使崗位職責(zé)、規(guī)章制度由“虛”變“實”，由“軟”變“硬”，由“寬”變“嚴(yán)”，真正樹立責(zé)任意識。