試談漢代官吏“久任”制的歷史啟迪

晉廬書屋 2015-08-07

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　　官吏“久任”的端緒，在西漢初年就已經(jīng)出現(xiàn)，突出表現(xiàn)在對少數(shù)高級官員的任用上。譬如，蕭何從漢王受封立國即為丞相，直到病逝，跨十三個年頭；陳平任相也是及身而止，逾時十二載。這或許與最高統(tǒng)治者力圖顯示和開國功臣“共享天下”的姿態(tài)有關(guān)。到“文景之治”時期，則延續(xù)為常規(guī)?！妒酚洝て綔?zhǔn)書》描述當(dāng)時的官場情況是“為吏者長子孫，居官者以為姓號”。其意為：官吏任職多年而不調(diào)動遷轉(zhuǎn)，以至于其子孫都長大成人了；有的官員干脆以自己的職位作為自己的姓氏，據(jù)說倉氏、庾氏得姓就是由累年管理府庫而來。這應(yīng)該理解為“無為而治”政策在用人領(lǐng)域的體現(xiàn)。結(jié)果是人人自愛而不愿觸犯法禁，秩序井然，吏風(fēng)純厚。西漢后期的大臣王嘉，對此極為贊賞：“孝文時，吏居官者或長子孫，以官為氏，倉氏、庫氏則倉庫吏之后也。其二千石長吏亦安官樂職，然后上下相望，莫有茍且之意?！保ā稘h書·王嘉傳》）東漢初年的名臣朱浮，也曾經(jīng)以艷羨的口吻，贊嘆其時的做法“吏皆積久，養(yǎng)老于官，至名子孫，因為氏姓。”（《后漢書·朱浮傳》）

　　西漢吏治最好的宣帝時期，也是官吏“久任”制發(fā)展到較為完備的時期。這主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，把官員“久任”的實施范圍由中央大臣擴(kuò)大到高級地方官員。不僅侍中、尚書等參掌朝政的親信近臣得蒙榮寵，郡太守一級的高級地方官也多有“久任”者。其二，上述官員即便積有功勞、或有優(yōu)異表現(xiàn)應(yīng)該升遷，也不輕易提升調(diào)動，而是另外尋求對策，給良吏以物質(zhì)、精神兩方面的獎勵和褒獎。對于親信近臣，“至于子孫，終不改易?！苯Y(jié)果是“樞機(jī)周密，品式備具，上下相安，莫有茍且之意也”（《漢書·宣帝紀(jì)》）。對于郡太守，漢宣帝坦言他們是輔助天子治國理民的關(guān)鍵所在，是“吏民之本”，如果時常調(diào)動變易就不會被其屬下尊重，上下難以相安；如果實行“久任”制，百姓知其將長時期在職，就不敢欺罔上司，自然就會“服從其教化”。對治理地方確有優(yōu)異政績的郡太守，漢宣帝常用的獎勵辦法是：頒布璽書嘉獎勉勵；在原有的薪俸基礎(chǔ)上增加俸祿；賞賜金錢若干；甚至拜爵至關(guān)內(nèi)侯（《漢書·循吏傳序》），使之得以享受政治名譽(yù)與經(jīng)濟(jì)利益。如膠東相王成在“考績”中被認(rèn)為安撫了大量流民，“治有異等”，就得到了明詔褒獎，并提升其俸祿為“中二千石”,賜爵關(guān)內(nèi)侯。另外一位名臣黃霸，曾經(jīng)因為有過失而被貶，以八百石的官秩再度出任潁川太守，任職八年，郡中大治。宣帝下詔稱揚(yáng)，并給予“賜爵關(guān)內(nèi)侯，黃金百斤，秩中二千石”的額外獎賞。按照常規(guī)，郡太守的俸祿高者為“二千石”（低者可至“八百石”），而王成、黃霸實際享受的“中二千石”俸祿與朝廷諸卿持平。他們的職務(wù)盡管沒有升遷，但是政績得到肯定，待遇得以改善，利益得到保障。這不僅對當(dāng)事人有安撫或激勵作用，而且可以給后來人樹立榜樣，結(jié)果是刺激了政風(fēng)吏治的改善，史稱“是故漢世良吏，于是為盛，稱中興焉”（《漢書·循吏傳序》）。

　　西漢后期，官吏“久任”之制受到破壞，吏治混亂的情況隨之變得明顯?！盀槿藙傊眹?yán)毅有威重”的丞相王嘉，上疏哀帝，要求恢復(fù)宣帝時期官吏“久任”的成規(guī)，認(rèn)為這是改善吏治行之有效的方法。他心懷憂慮地說：現(xiàn)在公卿以下的官員職務(wù)變動過于急促，“吏或居官數(shù)月而退，送故迎新，交錯道路?！边@不僅加重了百姓的負(fù)擔(dān)，而且對在職官員形成了明顯的負(fù)面影響——中等之材茍容求全，不敢約束其下級屬吏；下等之材時常擔(dān)心在任內(nèi)獲罪，遇事首先考慮的是如何保全自己的私利，而且只考慮眼前利益，茍且營私者居多。郡太守本來是地方大員，但是他們在吏民心目中的地位卻日益輕賤，吏民根本不尊重他們。百姓得知他們的職位很容易動搖，小有不如意就會產(chǎn)生離叛之心。當(dāng)?shù)胤桨l(fā)生叛亂時，吏士們不肯盡忠殉職，就是因為郡太守、國相的威權(quán)平時早被敗壞殆盡了（《漢書·王嘉傳》）。王嘉的分析，道盡了官吏調(diào)動頻繁的流弊，反襯出官吏“久任”的意義之所在。

　　東漢光武帝御下過于嚴(yán)苛，官員“有纖微之過者，必見斥罷，交易紛擾，百姓不寧”。大臣朱浮上書光武帝，呼吁重新實行官吏“久任”制度，并具體分析官員調(diào)動過速的流弊，“間者守宰數(shù)見換易，迎新相代，疲勞道路。”他特意指出：官員任職時間太短，尚來不及熟悉其職責(zé)，展示其能力，又要承受上司的嚴(yán)厲督責(zé)，只能是“人不自保，各相顧望，無自安之心。……迫于舉劾，懼于刺譏，故爭飾詐偽，以希虛譽(yù)”。官員的任期過短，難免只關(guān)注眼前利益、近期政績，就不可能有長遠(yuǎn)打算；甚至出現(xiàn)編造政績、騙取聲譽(yù)以求升遷的問題。由此引發(fā)的各種官場短期行為，足以破壞吏治風(fēng)氣。光武帝接受了朱浮的批評意見，“自是牧守易代頗簡”（《后漢書·朱浮傳》）。

　　東漢前期，官員“久任”者頗不乏人。光武帝時的馮魴，于建武十三年遷魏郡太守，直到二十七年才入朝為太仆，歷時十四年（《后漢書·馮魴傳》）。樊曄先是出任揚(yáng)州刺史，“視事十余年”，后來拜為天水太守，視事十四年，直到病死于任上。他為政嚴(yán)猛，當(dāng)?shù)匕傩諈s為之傳唱歌謠，其中有“嗟我樊府君，安可再遭值”之句（《后漢書·樊曄傳》）。如果不是任職時間較長，他的才干與政績就難以表現(xiàn)出來。伏恭于建武四年被任命為劇縣縣令，“視事十三年，以惠政公廉聞”（《后漢書·儒林傳·伏恭》）。祭肜于建武十七年拜遼東太守，至永平十二年入征為太仆，任遼東太守近三十年。明帝“賜錢百萬，馬三匹，衣被刀劍下至居室什物，大小無不悉備”（《后漢書·祭肜傳》）。

　　東漢后期，吏治日壞?！伴L吏數(shù)易，去就煩費(fèi)”（《后漢紀(jì)·孝順皇帝紀(jì)》），已經(jīng)構(gòu)成害民之政。順帝新立，尚書令左雄上疏，對漢宣帝時期以“璽書勉勵，增秩賜金”為補(bǔ)償手段的“久任”之制，給予大力贊揚(yáng)：“吏稱其職，人安其業(yè)。漢世良吏，于茲為盛?！彼S即指出，官員任期過于短促，已經(jīng)造成了吏風(fēng)的惡化：“典城百里，轉(zhuǎn)動無常，各懷一切，莫慮長久?！p忽去就，拜除如流，缺動百數(shù)?！陀瓱┵M(fèi)，損政傷民。”左雄所論，明達(dá)政體，切中時弊。但是朝政黑暗，已經(jīng)無法支撐他革除時弊了，“宦豎擅權(quán)終不能用。自是選代交互，令長月易，迎新送舊，勞擾無已?！保ā逗鬂h書·左雄傳》）時局如此，國家的敗亡只是時間早晚的問題了。

　　回顧漢代歷史，官吏“久任”之制得以貫徹落實、還是受到扭曲破壞，與國家總體局勢的興盛、衰亂大致同步。特別是在兩漢衰跡顯露之時，王嘉、左雄兩位憂國憂民的大臣，不約而同地把改良吏治的希望寄托在恢復(fù)官吏“久任”制度上，此種情形的重復(fù)出現(xiàn)，當(dāng)非偶然。實施官吏“久任”之制，至少有以下益處：其一，有利于在官僚隊伍中養(yǎng)成篤實、穩(wěn)健的作風(fēng)，在一定程度上縮小了官場投機(jī)行為的空間。其二，使在職官員淡化對短期效應(yīng)的追求，有興趣、有可能致力于長遠(yuǎn)規(guī)劃，進(jìn)行必要的中長期投資和建設(shè)，從而保持可持續(xù)發(fā)展的條件與勢頭。其三，使在職官員熟悉工作，做精于本業(yè)的“內(nèi)行型”管理者。其四，減少了官員升遷、調(diào)動的機(jī)會，也就相應(yīng)地壓縮了“送往迎來”的開銷，節(jié)約了行政成本，減輕了民眾的負(fù)擔(dān)。

　　當(dāng)然，官吏“久任”之制，如同任何一種人事制度的原則性規(guī)定一樣，不可能有利無弊。它的長期實施，至少也容易產(chǎn)生如下五個問題：其一，在職務(wù)、職掌不變的前提之下，如何使得政績優(yōu)異者的努力和貢獻(xiàn)得到彰顯，對其本人有激勵、有回報，對其他人有刺激、有呼喚；在這一點(diǎn)上，漢宣帝“璽書褒獎”、“增秩賜金”的激勵體系，應(yīng)該說是非常務(wù)實、理性、有效的。其二，“久任”制如何運(yùn)作，才能在維持官僚體系穩(wěn)定的前提之下，有效避免官場惰習(xí)的形成，使得優(yōu)異者有機(jī)會脫穎而出，避免“論資排輩”取得合法性。其三，各個層級、各個領(lǐng)域的官員普遍實行“久任”制，那就意味著在上下級之間可能結(jié)成官僚利益共同體，在這樣的“熟人”關(guān)系網(wǎng)面前，監(jiān)察、考績制度都可能流于形式而失效。官場制衡機(jī)制一旦受損，后果極為嚴(yán)重。其四，高級地方長官利用“久任”制的漏洞，可能結(jié)成地域性官僚集團(tuán)，形成與中央政府相抗衡的潛在威脅，一旦失控就會出現(xiàn)地方割據(jù)的局面。其五，高級軍事長官利用“久任”制的漏洞，可能變國家軍隊為私屬性武裝力量，處置失當(dāng)，就可能演變?yōu)榕褋y與混戰(zhàn)。古代的政治家，出于國家長治久安與降低管理成本、提高行政效率的綜合考慮，對解決上述“久任”制可能產(chǎn)生的問題，做了許多有益的嘗試。在中央集權(quán)制的體制之下，對高級地方官員、特別是高級軍事將領(lǐng)，不適宜推行“久任”之制，應(yīng)該是基本的歷史結(jié)論。

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