作者：王曉頔 喬敏

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在現實生活中，因違章建筑大量存在而引起的法律糾紛屢見不鮮，在法律實務中，由于立法的缺位和行政管理措施的不健全以及違章建筑事關當事人的根本經濟利益等多方原因，使得如何更好地處理違章建筑問題顯得至關重要。

一、違章建筑的認定

違章建筑是違反了《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關法律法規(guī)的規(guī)定而建造的建筑物。違章建筑可以分為兩類，一是違反《土地管理法》，未取得建設用地使用權而建造的建筑物；二是違反《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，未獲得規(guī)劃許可或者違反規(guī)劃許可，擅自在自己享有建設用地使用權的土地上建造的建筑物。

《土地管理法》第五十三條規(guī)定：“經批準的建設項目需要使用國有建設用地的，建設單位應當持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關文件，向有批準權的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出建設用地申請，經土地行政主管部門審查，報本級人民政府批準?！睋耍ㄔO單位在建造建筑物之前應取得建設用地使用權，否則該建筑物構成違章建筑。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十七條第一款規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內以劃撥方式提供國有土地使用權的建設項目，經有關部門批準、核準、備案后，建設單位應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門提出建設用地規(guī)劃許可申請，由城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依據控制性詳細規(guī)劃核定建設用地的位置、面積、允許建設的范圍，核發(fā)建設用地規(guī)劃許可證?！钡谌藯l第二款規(guī)定：“以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，在簽訂國有土地使用權出讓合同后，建設單位應當持建設項目的批準、核準、備案文件和國有土地使用權出讓合同，向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門領取建設用地規(guī)劃許可證。”因此，無論是以劃撥方式還是以出讓方式取得國有土地使用權的建設項目，建設單位都應向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設用地規(guī)劃許可證。

此外，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條第一款還規(guī)定：“在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設工程規(guī)劃許可證?！?/p>

所以，在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內進行建筑物、構筑物、道路、管線和其他工程建設的，建設單位或者個人應當向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設用地規(guī)劃許可證和建設工程規(guī)劃許可證。建設單位未依法取得這些證件就建造的建筑物構成違章建筑。

綜上，違反《土地管理法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》相關規(guī)定而建造的建筑物均構成違章建筑，縣級以上地方人民政府的土地行政主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府分別是處理城市和鄉(xiāng)、村莊違章建筑的行政主管部門，是違章建筑的確認機關，擁有對違章建筑進行處理的行政執(zhí)法權。

二、對違章建筑的處理

《土地管理法》第七十六條第一款規(guī)定：“未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農用地改為建設用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，恢復土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施，可以并處罰款；對非法占用土地單位的直接負責的主管人員和其他直接責任人員，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”據此，對沒有取得建設用地使用權而建造的違章建筑屬于非法占用土地，應當退還所占用的土地，但在退還時應區(qū)分兩種情形，如果違反土地利用總體規(guī)劃，則由土地行政主管部門限期拆除違章建筑，恢復土地原狀，如果符合土地利用總體規(guī)劃，則應由土地行政主管部門沒收違章建筑并處罰款。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條規(guī)定：“未取得建設工程規(guī)劃許可證或者未按照建設工程規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設的，由縣級以上地方人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令停止建設；尚可采取改正措施消除對規(guī)劃實施的影響的，限期改正，處建設工程造價百分之五以上百分之十以下的罰款；無法采取改正措施消除影響的，限期拆除，不能拆除的，沒收實物或者違法收入，可以并處建設工程造價百分之十以下的罰款。”據此，對雖然取得了建設用地使用權，但未獲得規(guī)劃許可或違反了規(guī)劃許可的違章建筑，則由城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門責令違章建造人停止建設，可以采取措施消除影響的要限期改正并處罰款，不能采取措施消除影響的要限期拆除，如不能拆除則要沒收實物或違法收入，可以并處罰款。

總的來說，土地行政主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對于違章建筑的行政處罰措施包括限期改正并處罰款、限期拆除、沒收實物或者違法建設并處罰款，至于具體作出何種行政處罰措施需要綜合考慮違章建筑的性質及其產生的不良影響的嚴重程度。

因為違章建筑往往涉及行政相對人的經濟利益，是法律糾紛的高發(fā)區(qū)，所以行政機關在作出行政處罰決定時應兼顧行政目標的實現和相對人權益的保護，充分考慮比例原則，如果行政目標的實現可能對相對人權益造成損害，則這種損害應被盡可能地限制在最小的范圍和限度之內，不能給相對人造成超過行政目的之價值的侵害。

《土地管理法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》雖然賦予了土地行政主管部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對違章建筑作出處理決定的權力，但是法律沒有規(guī)定上述行政機關具有違章建筑處罰的強制執(zhí)行權，更沒有規(guī)定違章建筑的強制拆除權。但《行政強制法》第五十三條規(guī)定：“當事人在法定期限內不申請行政復議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強制執(zhí)行權的行政機關可以自期限屆滿之日起三個月內，依照本章規(guī)定申請人民法院強制執(zhí)行。”這就賦予了沒有強制執(zhí)行權的土地部門和城鄉(xiāng)規(guī)劃部門依法申請法院強制執(zhí)行的權利，亦明確了強制拆除違章建筑的主體只能是人民法院，該規(guī)定使相關行政部門對違章建筑的處理決定不再是一紙空文，而是具有較強的操作性。

違章建筑既是法律問題，也是社會問題，對違章建筑的認定和處理既關系到行政相對人的根本經濟利益，也關系到城鄉(xiāng)建設的總體規(guī)劃和布局，所以應謹慎對待，努力實現個體利益和社會公共利益的平衡。

王曉頔（Ariel Wang）

建筑工程與房地產

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喬敏

建筑工程與房地產

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