《政府信息公開(kāi)條例》重點(diǎn)解讀

一《條例》制定的背景

2008年5月1日，以建設(shè)“陽(yáng)光政府”、保障公民知情權(quán)為宗旨的、被稱為“陽(yáng)光法案” 《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》正式實(shí)施。 《政府信息公開(kāi)條例》最大的亮點(diǎn)，是將 信息公開(kāi)變成了政府的法定義務(wù)。 這一根本轉(zhuǎn)折顯示了中國(guó)打造“陽(yáng)光政府”的勇氣，是繼《行政訴訟法》《行政許可法》之后政府改革的“第三次重大革命”。

大家都知道封建社會(huì)實(shí)行的是信息不公開(kāi)的愚民政策。道德經(jīng)有一句話 “民可使由之，不可使知之” “古之善為道者，非以明民，將以愚之。民之難治，以其智多。故以智治國(guó)，國(guó)之賊；不以智治國(guó)，國(guó)之福”意思是國(guó)家統(tǒng)治人民，指使驅(qū)趕他們?nèi)プ鍪戮托辛?，不要讓他們明白在做什?/SPAN>?，F(xiàn)在不是這樣了，我國(guó)憲法明確規(guī)定：“國(guó)家一切權(quán)利屬于人民。人民依法通過(guò)各種渠道和形式管理國(guó)家各種事務(wù)，包括經(jīng)濟(jì)文化事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。一切國(guó)家機(jī)關(guān)和工作人員必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民服務(wù)。而人民群眾擁有知情權(quán)、參與權(quán)；擁有批評(píng)、建議、申訴等相應(yīng)的權(quán)利?！碧貏e是近年來(lái)隨著全球化和信息化的擴(kuò)展和改革開(kāi)放的深入，人民群眾的利益訴求更加直接，群眾更想知道政府在干什么，更愿意參加到政府事務(wù)中去。

為適應(yīng)信息化社會(huì)發(fā)展的需要，國(guó)務(wù)院于2001年成立了信息化公開(kāi)領(lǐng)導(dǎo)小組?！≈修k、國(guó)辦于2002年8月5日 轉(zhuǎn)發(fā)的17號(hào)文件《國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組關(guān)于我國(guó)電子政務(wù)建設(shè)指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，“各級(jí)政務(wù)部門要加快政務(wù)信息公開(kāi)的步伐。”這是中央第一次提出政府信息公開(kāi)。

2006年國(guó)家信息化領(lǐng)導(dǎo)小組發(fā)2號(hào)文件《國(guó)家電子政務(wù)總體框架》提出：“政府門戶網(wǎng)站成為政府信息公開(kāi)的重要渠道”。

《政府信息公開(kāi)條例 》于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)。溫家寶總理2007年4月5日簽署并頒布492號(hào)國(guó)務(wù)院令， 2008年5月1日施行。

條例經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)8年的建議、起草、修改、調(diào)研、征求意見(jiàn)等過(guò)程，對(duì)各地方、部門的信息公開(kāi)工作已經(jīng)發(fā)揮指導(dǎo)作用，各級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)有相當(dāng)準(zhǔn)備。 

二、《條例》基本結(jié)構(gòu)和主要內(nèi)容的闡釋

《條例》共五章三十八條

第一章 總則  有八條

主要內(nèi)容：闡述政府信息公開(kāi)立法的目的、領(lǐng)導(dǎo)體制、工作職責(zé)、工作原則，特別是對(duì)政府信息的概念給予了法律的定義：行政機(jī)關(guān)在履行職責(zé)的過(guò)程中制作或獲取的，以一定形式記錄保存的信息作為政府公開(kāi)信息。 歸納起來(lái)，政府信息有三個(gè)要素：⑴與行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)有關(guān)的信息；⑵政府部門制作或獲取的；⑶以一定形式保存的。

其中第三條是信息公開(kāi)工作的領(lǐng)導(dǎo)體制：黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府主抓、辦公廳（室）負(fù)責(zé)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查。

《條例》第4條要求，各政府機(jī)關(guān)都必須明確一個(gè)機(jī)構(gòu)作為本行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)本行政機(jī)關(guān)的信息公開(kāi)日常工作。這兩種情況：（1）賦予現(xiàn)有機(jī)構(gòu)新職能，讓現(xiàn)有機(jī)構(gòu)承擔(dān)信息公開(kāi)的日常工作（2）建立新的機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)信息公開(kāi)工作。

市級(jí)以上政府辦公廳（室）都成立的有信息公開(kāi)辦，縣一級(jí)一般就是采取第一種辦法，由相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)這項(xiàng)職能，基本上都是放在了電子政務(wù)辦。

第五條是立法原則

行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，應(yīng)當(dāng)遵循公正、公平、便民的原則。除了這個(gè)原則在實(shí)際操作中還應(yīng)到遵循以下三條原則：1.政府信息要具有真實(shí)性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性；2.政府信息的公布要有一致性，就是統(tǒng)一口徑；3.行政機(jī)關(guān)發(fā)布信息要經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，未經(jīng)批準(zhǔn)不得公布。

第八條是政府信息公開(kāi)的后果界定

四個(gè)不得危及：行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安定和社會(huì)穩(wěn)定

第二章是政府信息公開(kāi)的范圍，共六條 

（一）信息公開(kāi)的前提和要求

政府信息公開(kāi)的范圍采用排除法，除第14條第三款規(guī)定的國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私信息不得公開(kāi)并要遵循第八條的原則規(guī)定（就是剛才說(shuō)的四個(gè)不得危及）外，其他信息都應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。 

第9、10、11、12條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的信息類別，采用一般性要求和列舉方式相結(jié)合進(jìn)行了規(guī)定。其中，第9條是一般性要求，凡符合第9條所列基本要求之一的應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi) ，第10、11、12條明確了不同層級(jí)政府主動(dòng)公開(kāi)的重點(diǎn)信息

劃分為三類：

1、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)重點(diǎn)公開(kāi)的信息                                               

2、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府增加的重點(diǎn)公開(kāi)信息

3、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的重點(diǎn)公開(kāi)信息

（二）公開(kāi)的形式

１、主動(dòng)公開(kāi)

 ２、依申請(qǐng)公開(kāi)

1.政府信息的主動(dòng)公開(kāi)制度 

主動(dòng)公開(kāi)制度是對(duì)政府信息公開(kāi)工作的強(qiáng)制性要求 

Ａ、行政機(jī)關(guān)對(duì)符合下列基本要求之一的政府信息應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)：（一）涉及公民、法人或者其他組織切身利益；（二）需要社會(huì)公眾廣泛知曉或者參與的；（三）反映本行政機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能、辦事程序等情況的；（四）其他依照法律、法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開(kāi)的。 

除了以上四條：

Ｂ、縣級(jí)以上各級(jí)人民政府及其部門應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息：

（一）行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件；

（二）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃及相關(guān)政策；

（三）國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)信息；

（四）財(cái)政預(yù)算、決算報(bào)告；

（五）行政事業(yè)性收費(fèi)的項(xiàng)目、依據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)；

（六）政府集中采購(gòu)項(xiàng)目的目錄、標(biāo)準(zhǔn)及實(shí)施情況；

（七）行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及申請(qǐng)行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況；

（八）重大建設(shè)項(xiàng)目的批準(zhǔn)和實(shí)施情況；

（九）扶貧、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、促進(jìn)就業(yè)等方面的政策、措施及其實(shí)施情況；

（十）突發(fā)公共事件的應(yīng)急預(yù)案、預(yù)警信息及應(yīng)對(duì)情況；

（十一）環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、食品藥品、產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)督檢查情況。

Ｃ、設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府、縣級(jí)人民政府及其部門重點(diǎn)公開(kāi)的政府信息：

（一）城鄉(xiāng)建設(shè)和管理的重大事項(xiàng)；

（二）社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)情況；

（三）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；（這一項(xiàng)是最容易引發(fā)問(wèn)題的，因?yàn)樗苯雨P(guān)系群眾切身利益咱縣一年申請(qǐng)公開(kāi)的有一兩起，都是因?yàn)檎鞯鼗虿疬w補(bǔ)償問(wèn)題。）

（四）搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的管理、使用和分配情況。 

Ｄ、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依照本條例第九條的規(guī)定，在其職責(zé)范圍內(nèi)確定主動(dòng)公開(kāi)的政府信息的具體內(nèi)容，并重點(diǎn)公開(kāi)下列政府信息： 

（一）貫徹落實(shí)國(guó)家關(guān)于農(nóng)村工作政策的情況；

（二）財(cái)政收支、各類專項(xiàng)資金的管理和使用情況；

（三）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地利用總體規(guī)劃、宅基地使用的審核情況；

（四）征收或者征用土地、房屋拆遷及其補(bǔ)償、補(bǔ)助費(fèi)用的發(fā)放、使用情況；

（五）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的債權(quán)債務(wù)、籌資籌勞情況；

（六）搶險(xiǎn)救災(zāi)、優(yōu)撫、救濟(jì)、社會(huì)捐助等款物的發(fā)放情況；

（七）鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)及其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)實(shí)體承包、租賃、拍賣等情況；

（八）執(zhí)行計(jì)劃生育政策的情況。

2.依申請(qǐng)公開(kāi)制度

除以上主動(dòng)公開(kāi)的政府信息外，公民、法人或其他社會(huì)組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院各部門、堤防各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息。

第三章是公開(kāi)的方式和程序，共十四條 

第15條、16條是對(duì)公開(kāi)載體的規(guī)定。從以下三個(gè)方面對(duì)政府信息公開(kāi)載體作了規(guī)定：一是行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)；其中政府網(wǎng)站是政府信息公開(kāi)的第一平臺(tái)。二是各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在檔案館、圖書館設(shè)置政府信息查詢場(chǎng)所，配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備。三是行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室、資料索取點(diǎn)、信息公告欄、電子信息屏等場(chǎng)所、設(shè)施公開(kāi)政府信息。

第17條是公開(kāi)的責(zé)任分配，原則是行政機(jī)關(guān)制作的信息，誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)獲取的信息，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)；法律、法規(guī)有特別規(guī)定的從其規(guī)定。也就是常說(shuō)的“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)，誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”。

第18條是主動(dòng)公開(kāi)時(shí)限要求。

1、屬于主動(dòng)公開(kāi)范圍的政府信息，應(yīng)當(dāng)自該政府信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)予以公開(kāi)。

2、法律、法規(guī)對(duì)政府信息公開(kāi)的期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

第19條是對(duì)公開(kāi)目錄和指南的要求。

編制政府信息公開(kāi)目錄要求全面梳理、列及政府信息，有利于提高政府信息管理的水平，也方便群眾按圖收集，找到自己需要的信息。 

要求：第一要系統(tǒng)化、第二要標(biāo)準(zhǔn)化、第三要電子化

政府信息公開(kāi)申請(qǐng)應(yīng)當(dāng)包括下列內(nèi)容：

?。ㄒ唬┥暾?qǐng)人的姓名或者名稱、聯(lián)系方式；

　（二）申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的內(nèi)容描述；

　（三）申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息的形式要求。

對(duì)申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息，行政機(jī)關(guān)根據(jù)下列情況分別作出答復(fù)：

（一）屬于公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑；

（二）屬于不予公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由；

（三）依法不屬于本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人，對(duì)能夠確定該政府信息的公開(kāi)機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；

（四）申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。 

行政機(jī)關(guān)收到政府信息公開(kāi)申請(qǐng)，能夠當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)予以答復(fù)。（答復(fù)時(shí)限）

行政機(jī)關(guān)不能當(dāng)場(chǎng)答復(fù)的，應(yīng)當(dāng)自收到申請(qǐng)之日起15個(gè)工作日內(nèi)予以答復(fù)；如需延長(zhǎng)答復(fù)期限的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)政府信息公開(kāi)工作機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人同意，并告知申請(qǐng)人，延長(zhǎng)答復(fù)的期限最長(zhǎng)不得超過(guò)15個(gè)工作日。

第四章是監(jiān)督和保障，共七條，第五章是附則，共三條。

三《條例》實(shí)施過(guò)程中暴露的問(wèn)題和存在的不足

1.各級(jí)政府和領(lǐng)導(dǎo)重視程度不一。從總體上看，我國(guó)只是基本建立起了政府信息公開(kāi)的框架，多數(shù)部門信息公開(kāi)仍停留在淺表層面。由于主要領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)識(shí)程度的差異，各地、各部門的信息公開(kāi)的狀況也不平衡。 由于我國(guó)的信息長(zhǎng)期處于為政府所壟斷的現(xiàn)狀， 注定了信息公開(kāi)不可能在短時(shí)期內(nèi)就取得大的突破。

2.一些地方和部門存在阻礙信息暢通的誤區(qū)。主要有三個(gè)，誤區(qū)一， 隨意擴(kuò)大政府文件保密范圍。 很多政府部門在制定和印發(fā)文件的時(shí)候，出于謹(jǐn)慎，常常會(huì)有意擴(kuò)大保密的范圍，把一些不應(yīng)當(dāng)確定為秘密的事項(xiàng)確定為秘密事項(xiàng)。誤區(qū)二，重形式輕內(nèi)容。隨著政務(wù)信息公開(kāi)越來(lái)越成為發(fā)展的大趨勢(shì)，一些政府部門在政務(wù)信息公開(kāi)中，被動(dòng)地進(jìn)行政務(wù)信息公開(kāi)。對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容，帶有一定的選擇性，很多公眾迫切需要掌握、與自身利益密切相關(guān)的信息獲取難。另外，一些網(wǎng)站所公布的文件和信息甚至是幾個(gè)月都沒(méi)有更新，（這一點(diǎn)咱現(xiàn)在做的比較好，基本上當(dāng)月就把符合公開(kāi)范圍的上傳了）誤區(qū)三，重公開(kāi)而輕參與。政府信息公開(kāi)在很多人看來(lái)就是信息的簡(jiǎn)單發(fā)布。

3.公開(kāi)信息的分類缺乏操作性。政務(wù)信息一般可分為三類：可公開(kāi)的信息、依申請(qǐng)可公開(kāi)的信息和應(yīng)當(dāng)保密的信息。但是《政府信息公開(kāi)條例》操作性不強(qiáng)，尤其是信息公開(kāi)和信息安全的界限還沒(méi)有弄清楚， 實(shí)施難度較大。 條例雖具體規(guī)定了十幾類信息是必須公開(kāi)的，但仍給政府機(jī)關(guān)留有較大自由裁量的空間；要求信息公開(kāi)的同時(shí)，又規(guī)定信息公開(kāi)前要進(jìn)行保密審查，送有關(guān)部門批準(zhǔn)。信息公開(kāi)是政府體制改革的基本要求，但涉及國(guó)家安全、社會(huì)安全的范圍很廣，哪些信息是可以公開(kāi)的、哪些信息是不利于國(guó)家安全的，在理論上無(wú)法簡(jiǎn)單界定，特別是在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種矛盾凸顯的形勢(shì)下，二者之間的界限更難區(qū)分。

公開(kāi)和保密的關(guān)系尚未得到充分厘清是政府信息公開(kāi)面臨的最大約束。在制度上，保密范圍的界定過(guò)于原則和籠統(tǒng)；在定密的操作過(guò)程中，主觀的裁量權(quán)和空間過(guò)大；對(duì)定密行為的司法審查也遇到了“尷尬”。這三種因素導(dǎo)致“秘密”的范圍可能會(huì)比較大，而且存在較大的彈性。修改后《保密法》里的定秘標(biāo)準(zhǔn)還是比較原則和抽象，比如國(guó)家秘密中有一項(xiàng)為：國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的秘密事項(xiàng)。這就很難界定，除非出臺(tái)或制訂更具體的標(biāo)準(zhǔn)。

我就說(shuō)這么多吧，謝謝！