（作者單位：復旦大學經濟學院）

隨著科學發(fā)展觀的貫徹落實，國家不斷加大宏觀調控力度，并完善出臺了更為嚴格的土地管理與耕地保護政策。這一宏觀背景的變化，使轉變土地供應模式和提高土地集約利用水平成為加快新型城市化建設和新型工業(yè)化發(fā)展的核心要素戰(zhàn)略。近年來，溫州(溫州專題：http://www./special/wenzhou/)也日益受到土地資源稀缺和工業(yè)用地緊張的困擾，中小企業(yè)發(fā)展空間不足已成為 溫州 市工業(yè)經濟發(fā)展的一大瓶頸制約。這就要求 溫州市 加快產業(yè)結構和工業(yè)生產力布局的優(yōu)化調整，通過改變工業(yè)土地供應模式，進一步提高工業(yè)土地的使用效率。

一、土地稀缺與低效用地并存

土地是溫州市的稀缺資源 ， 溫州人均擁有土地面積僅0.42畝，是全省平均水平的71%，溫州市人均耕地面積0.32畝，是全省平均水平的60.4%，分別是杭州、寧波、紹興、嘉興的75.8%、56.0%、55.7%和34.0%，且溫州多山區(qū)，可用于工業(yè)用地十分有限，建設用地對溫州市今后發(fā)展的制約越來越大。溫州共有中小企業(yè)30多萬家，占全市工業(yè)總產值95.5%，稅收的80%。企業(yè)規(guī)模的逐步壯大(至2006年底，已有498家年產值過億的民企，其中31家超過10億)直接導致工業(yè)用地需求激增，每年省里下達的1萬多畝用地指標猶如杯水車薪，成千上萬家企業(yè)等著政府供地，眾多中小企業(yè)在規(guī)模擴張階段遭遇了土地瓶頸。而按照目前工業(yè)用地需求的增長趨勢，預計十二五后期將面臨無地可用的窘境 。 盡管目前溫州市2020年以前規(guī)劃的圍墾工程有35項，共計390平方公里，但由于圍墾進度有限，仍然無法有效緩解當前用地緊張的巨大壓力。

與土地稀缺極不相稱的是，大量工業(yè)用地的閑置和浪費 。 據 溫州市統(tǒng)計局 對全市 2423家規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)(即年產值在500萬元以上的企業(yè))用地情況的 調研 ，工業(yè)園區(qū)作為產業(yè)積聚的主要基地，不僅土地利用率和產出低下，而且土地浪費嚴重。數(shù) 據 顯示，溫州全市園區(qū)的工業(yè)集中度只有18%，每畝產值只有147萬元 ， 僅為全市規(guī)模以上工業(yè)平均水平的52.1%。與之形成鮮明對比的是，在深圳、上海等地的高科技園區(qū)，每畝土地的產值已經超過6.67億元。到200 7 年底 ，全市工業(yè)園區(qū)土地開發(fā)率不足50 % 。部分 企業(yè) 占地 幾十畝乃至上百畝， 但 拿到地后遲遲不開工，待價而沽，炒買炒賣，等待土地漲價，從中賺取差額 ， 珍貴的土地被閑置和浪費。此外，溫州的工業(yè)園區(qū)廠房絕大多數(shù)是一層，二層，很少三四層，高層 廠房 基本沒有。土地資源供給不足和土地使用集約程度低的問題并存，工業(yè)園區(qū)低水平發(fā)展問題仍較為突出。

在土地資源日趨緊張的情況下，改變工業(yè)土地供應模式，讓更多真正需要生產用房的企業(yè)直接進入 標準 廠房生產，節(jié)省項目建設周期，實現(xiàn)土地的集約利用，使單位面積土地產生最大的經濟效益與社會效益，成了當前急需解決的一個重要課題。

二、標準廠房的市場需求與建設現(xiàn)狀

為了能夠準確把握 溫州市 未來五年標準廠房的市場需求量，課題組對 全 市14個主要行業(yè)，近300家企業(yè)的標準廠房需求情況進行了問卷調查，在對匯總數(shù)據統(tǒng)計分析的基礎上，對 溫州市 標準廠房需求的預測結果如下： （1）按 不變單位產值預測 結果 約為 3970 萬平方米 ；（2）按 建筑面積相關系數(shù)預測 結果約為 3232 萬平方米 ；（3）按企業(yè)規(guī)模預測結果約為 5590 萬平方米 ；（4）按照行業(yè)協(xié)會需求預測結果約為 5495 萬平方米 。 綜合以上四種測算結果，我們預計未來五年溫州市 標準廠房需求總量約為 4500 萬平方米左右。 根據溫州市對工業(yè)建設用地容積率一般不低于2.0的標準計算，未來標準廠房建設需要工業(yè)用地高達3.38萬畝；如果容積率按1.0折算，則需要工業(yè)用地高達6.76萬畝。根據目前浙江省每年劃撥溫州市的工業(yè)用地指標（約1萬畝）來看，根本無法滿足。

從目前溫州市標準廠房建設的現(xiàn)狀來看， 標準廠 房的土地指標主要來源由當?shù)毓I(yè)用地指標、省重點項目戴帽土地指標、農民二、三產返回地、廢棄地整理及一些臨時的用地指標組成。全市標準廠房建設基本形成了政府、村集體和企業(yè)多元開發(fā)以及租售并舉的多樣化經營的局面。 據統(tǒng)計，截止 到2006年， 溫州市 已建標準廠房26個，總占地面積1121.9畝，總建筑面積73.62萬平方米，平均容積率僅為0.9。而 僅 2007 年，全市共規(guī)劃新建、續(xù)建標準廠房項目 達 57 個，總建筑面積 318.81 萬平方米，當年完工總面積 1198.09 萬平方米。 另據《溫州市標準廠房建設發(fā)展規(guī)劃（2007-2011）》，全市共規(guī)劃標準廠房建設項目107個，總占地面積1.35萬畝，規(guī)劃建設標準廠房總面積1361.7萬平方米。另有儲備項目45個未列入規(guī)劃，總占地總面積1149.42畝，建筑總面積達93.12萬平方米。

從項目申報的主體和項目來看，溫州各級政府、企業(yè)以及村集體將工業(yè)用地和村集體二、三產返回用地作為標準廠房建設的呼非常強烈，標準廠房建設可謂熱極一時。這與國家加強宏觀調控力度，緊 縮土地供應的政策調整有關。隨著《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》的發(fā)布，中國土地調控新政正式出臺，土地“閘門”進一步收緊，受此影響， 有專家預計 全國土地價格預計將提高近５０％ 。但 據 溫州市經貿委統(tǒng)計 ， 2007年以來，溫 州市實施土地招拍掛的地塊成交價，土地價格出現(xiàn)了大幅度上漲，從其成交價看，各地普遍高出底價的3-4倍。 如，2007年 瑞安拍出的43畝地，最低的每畝也要200萬元，最高的每畝達到315萬元；平陽鄭樓鎮(zhèn)拍出的平均每畝價格也達到86萬元。 遠遠高于上海、江蘇等地區(qū)的工業(yè)地價。工業(yè)用地招拍掛明顯缺乏定價規(guī)范， 個別地方把工業(yè)用地出讓作為增加財政收入來源來安排指標并實際操作。 與工業(yè)地價不斷沖高的趨勢相反，2007年以來溫州地價的飆升已經成為眾多中小企成本加劇的頭號難題。據溫州市中小企業(yè)促進會的統(tǒng)計顯示，目前溫州共計有30多萬家中小企業(yè)，而20%左右的企業(yè)因為生產成本驟增而處于停工或半停工狀況。原材料漲價、勞動力成本提高、國外消費市場疲軟、人民幣的升值等多重因素都是導致溫州中小企業(yè)陷入困境的原因，但土地要素的成本上升幾乎成了當?shù)刂行∑髽I(yè)生存的封喉一劍。

三、標準廠房建設中存在的一些問題

為了有效緩解工業(yè)用地緊張壓力，提高土地集約利用水平，為中小企業(yè)創(chuàng)造發(fā)展空間， 溫州市委、市政府組織開展了“重大工業(yè)項目和標準廠房建設合力攻堅行動”，以加快全市工業(yè)發(fā)展和標準廠房建設步伐，切實推進工業(yè)用地利用效率的提高。 從目前實施的情況來看，盡管近兩年溫州地區(qū)標準廠房建設發(fā)展十分迅速，規(guī)模擴張趨勢明顯， 全市標準廠房建設基本形成了多元開發(fā)以及租售并舉的多樣化經營的局面。 但在標準廠房的開發(fā)建設和經營管理方式上仍然存在諸多問題，主要表現(xiàn)為以下幾個方面：

（1）與產業(yè)結構調整未形成合力。目前，已開發(fā)的標準廠房，產業(yè)混雜現(xiàn)象突出，缺乏有效的控制和引導，鋼鐵、鞋服、鎖具、電鍍等產業(yè)混雜共存，不利于產業(yè)層面的提高，容易造成新一輪的標準廠房“低、小、散”現(xiàn)象。在建和新建標準廠房開發(fā)，仍未納入全市“退二進三”總體部署和產業(yè)提升總體計劃，標準廠房的中小企業(yè)孵化器和產業(yè)標準化基地作用沒有得到充分發(fā)揮。

（2）配套建設不到位。目前標準廠房建設中園區(qū)宿舍、食堂等配套設施主要依靠周邊城鎮(zhèn)、村鎮(zhèn)來解決，雖然繁榮了周邊經濟，但是對周邊地區(qū)的垃圾處理、污水處理、文化娛樂等各類設施提出了更高的要求。標準廠房周邊地區(qū)并未納入規(guī)劃范圍，處于自發(fā)狀態(tài)，一旦規(guī)劃建設跟不上，極易造成園區(qū)周邊的“臟、亂、差”現(xiàn)象，直接影響園區(qū)配套功能的完善。

（3）經營管理方式亟待完善。以出讓的方式供給標準廠房，雖然有利于前期快速收 回 投資資金，但是客觀上加快了工業(yè)地產價格的過快上升，加劇了尋租現(xiàn)象，不利于地區(qū)經濟競爭力提升，需進一步研究完善出讓方案和出讓政策。而由于缺乏專業(yè)的物業(yè)管理公司，部分由政府負責建設的標準廠房在建成后仍沒脫離政府管理，造成物業(yè)費收繳困難。

（4） 建設行為有待進一步規(guī)范。部分過渡性安置的標準廠房項目本應按照過渡性要求，設計建設鋼架式臨時標準廠房，但實際操作中，入駐企業(yè)基本都加大投資建成鋼混結構的長期建筑。由于缺乏有效的退出機制保障和相應制度的完善，很容易造成退出和調整的障礙

（5） 未能有效落實園區(qū)開發(fā)政策 。 溫州 市政府在2004年出臺的《關于加強工業(yè)園區(qū)建設管理的若干意見》中明確提出“新建、在建的工業(yè)園區(qū)，新增用地指標應確保預留20%以上的工業(yè)用地，專項規(guī)劃建設標準廠房”，但這個政策在各工業(yè)園區(qū)目前的建設中都沒有得到落實。 政府需要進一步出臺園區(qū)開發(fā)的相關監(jiān)管政策，確保園區(qū)土地有效利用。

四、關于引導和規(guī)范標準廠房建設的政策建議

綜合以上分析，為有效緩解當前工業(yè)用地緊張壓力，適應轉變工業(yè)供地模式的需要，進而有效實現(xiàn)提高土地集約利用效率的目的，我們對政府規(guī)范和引導標準廠房建設提出以下政策建議：

一是 提高 園區(qū)開發(fā)建設 水平 ，規(guī)范園區(qū)用地行為，提高集約用地 效率 。主要措施包括： （1） 引進企業(yè)注重配套性，使相關產業(yè)能夠就近延伸，提高產業(yè)附加值； （2） 制定專門 的 《土地集約利用管理暫行辦法》，對園區(qū)企業(yè)和工業(yè)項目用地進行規(guī)范管理； （3） 合理安排企業(yè)用地面積和位置，對各大企業(yè)的公共設施進行集中、統(tǒng)一建設，對企業(yè)間零星小塊土地，在符合規(guī)劃、環(huán)保條件的前提下，再安排一些用地量更小的配套企業(yè)和廢物利用企業(yè)，見縫插針，防止土地浪費； （4） 有意識地預留一部分相對成片的大宗土地，作為引進投資強度和產出率高的大企業(yè)用地； （5） 建立合理的準入機制，提高土地投資強度和產出率； （6） 嚴格規(guī)定項目動工和投產期限，有效縮短土地等各項審批程序環(huán)節(jié)，使土地在短期內產生可觀效益； （7） 逐步引導園區(qū)企業(yè)利用現(xiàn)有土地，通過增資擴股等方式進行產業(yè)升級，提高土地集約利用程度，建立無地招商新模式 ；（8）完善監(jiān)管制度，嚴格落實政府關于園區(qū)用地20％用作標準廠房建設的要求。

二是合理引導標準廠房建設的開發(fā)利用。要警惕 利用標準廠房建設變相要地，大搞規(guī)模擴張，變相牟取財政收入的做法；盡快制定工業(yè)用地招拍掛的定價制度，遏制 炒作工業(yè)用地， 控制 工業(yè)地價大幅上揚 ，確保 區(qū)域經濟健康 發(fā)展 ；對政府出資建設的標準廠房要規(guī)定出售比例， 防止大規(guī)模出讓或變 相謀求財政收入， 確保政府對工業(yè)用地資源的控制力，為新一輪產業(yè)結構調整預留政策空間和用地空間； 標準廠房一定要按產業(yè)分類，以便同期準備各個行業(yè)的共用設施，便于產業(yè)集群 培育 ；標準廠房要按企業(yè)規(guī)模大小，設置不同的園區(qū)，以便小型企業(yè) 孵化和規(guī)模企業(yè)入駐 標準廠房 。 建議標準廠房分兩類，一類是根據各個地方主要的產業(yè)集群所設置的相關的標準廠房；另外一類可以是工業(yè)類的混合標準廠房，可以成為新增的小企業(yè)的孵化器 。

三是完善相關政策，服務中小企業(yè)發(fā)展。 政策需要提前制定 ， 在大力建設標準廠房的同時，要研究 出讓和租賃 方案，并通過 公告 讓企業(yè)了解政策的可執(zhí)行性。標準廠房是 溫州 大多數(shù)中小企業(yè)關心 的供地模式 ，其 出讓和租賃 政策需要公開、公正和公平， 很多 企業(yè)很怕標準廠房又會成為關系運作的結果； 另外，由于民營 企業(yè)對于產權還是非常重視，小型企業(yè)不供地， 只 提供標準廠房， 要在政策上解決中小企業(yè)對 標準廠房產權問題 的后顧之憂。

四是 建立 標準廠房 項目建設用地 的 指標 體系。指標體系應該包括兩個方面，一方面是由 投資強度、容積率、建筑系數(shù)、行政辦公及生活服務設施用地所占比重四個方面組成 的建設用地指標體系；另一方面是由 土地銷售額產出率、土地稅收產出率、吸納就業(yè)率、產業(yè)集聚率 四個方面組成的的 節(jié)約用地綜合評價指標體系 。各地政府應當 實行工業(yè)項目投入產出 年度 綜合評價 并與 土地年度計劃安排相掛鉤。

五是 為加大對低效閑置土地的查處力度，全面開展閑置土地 清查 工作。 各地政府應該在 堅持公平、公正、公開、依法行政原則 的前提下 ，通過收回或重新配置、完善供后監(jiān)管、清欠社保資金、調整年度用地計劃、在建項目檢查、規(guī)范入區(qū)入園協(xié)議、建立工業(yè)項目投入產出 的 經濟綜合評價體系等措施 ，對已出讓但未按時開發(fā)利用的 閑置土地 進行回收和調整，確保工業(yè)用地的有效集約利用。

六是標準廠房項目建設應該輕數(shù)量、減規(guī)模、重質量。 為了使有限的土地得到合理配置和高效利用， 標準廠房區(qū)應該按照工業(yè)社區(qū)化的原則明確 設置準入條件，進入 標準廠房的項目 必須是科技含量高、投資規(guī)模大、經濟效益好、污染程度低的項目。事實上， 標準廠房 的基本功能 在集約用地之外 就是集中產業(yè)，把分散的企業(yè)集中到一起，共享各種配套設施，提供快捷有效的服務，形成規(guī)模效應。如果不能集約利用土地，或者集約用地程度不高，那就 難以達到標準廠房建設的目的 。