近日，中國宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（2015年第一季度）召開，劉尚希發(fā)表了演講。以下為演講全文：

　　我們現(xiàn)在一談宏觀調(diào)控，有時就會不由自主地想讓政府這只有形的“手”去替代市場這只無形的“手”，尤其是在遇到風(fēng)險或經(jīng)濟(jì)下行時，市場的作用越來越弱，政府一著急，就會那么干。其實(shí)那樣往往會產(chǎn)生一些擠出效應(yīng)，而不是擠入效應(yīng)。擠出效應(yīng)可能會帶來后遺癥，就像治病一樣，下猛藥從表面上看是把病控制住了，但說不定同時也損害了人體內(nèi)在的一些機(jī)能，反而不利于長期的康復(fù)，帶來新的問題。所以，財政應(yīng)當(dāng)考慮怎樣增強(qiáng)而不是減弱市場的作用。

　　現(xiàn)在流行的理論總是在政府和市場之間搖擺，或者把政府和市場這兩只手看成是對立關(guān)系，而不是分工合作的關(guān)系。要么就是批評政府干得太多，妨礙了市場，應(yīng)該讓市場多干；要么就是批評市場帶來了很多問題，政府發(fā)揮作用不夠。總是兩邊搖擺，政府與市場的關(guān)系就永遠(yuǎn)沒法理順。所以，應(yīng)該從更高的層面來看，把這兩只“手”看成人的左右手，協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來并形成合力，而不是在二者之間糾結(jié)。當(dāng)然，這需要在理論方面進(jìn)行更深入的研究，因?yàn)楝F(xiàn)在流行的經(jīng)濟(jì)理論已經(jīng)很難適應(yīng)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要。

　　財政政策不僅是經(jīng)濟(jì)政策也是社會政策，我們不要單從競爭視角來看，還應(yīng)該從整體角度來看。我想講這么幾點(diǎn)：

　　第一，財政有兩大目標(biāo)，一是效率目標(biāo)，二是公平目標(biāo)。過去我們僅僅從經(jīng)濟(jì)邏輯分析財政，所以更注重效率這一經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，雖然有時也考慮到社會目標(biāo)，但并沒有真正把公平和效率放在一起進(jìn)行考慮。我們真正應(yīng)該做的，不只是簡單地兼顧效率和公平，而是把兩者融合起來。

　　這個問題其實(shí)很糾結(jié)，因?yàn)檫^去流行的理論告訴我們：如果要追求效率，毫無疑問就會有損公平；而要追求公平，就會有損效率，兩者是魚和熊掌難以兼得，總有損失，要么損失公平，要么損失效率。其實(shí)，這是思維方式的問題，這種糾結(jié)是我們自己造成的，而不是事物本身造成的。我認(rèn)為，效率和公平自然能夠融合，并非相互排斥、得此失彼，關(guān)鍵在于怎么調(diào)整理論思維的范式和分析的框架。從財政來說，要把公平和效率融合在一起，經(jīng)濟(jì)社會才能健康發(fā)展。所以，我有個比喻，公平和效率就像人的兩條腿一樣，不能說左腿兼顧右腿，也不能說右腿兼顧右腿，否則，那就是“瘸子”了。

　　第二，財政有兩大作用。已有的理論是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講的，但是我認(rèn)為可以從另一方面考慮財政的兩大作用：基礎(chǔ)性作用和工具性作用?；A(chǔ)性作用是從國家治理層面考慮的，更多具有整體系統(tǒng)性和長遠(yuǎn)性，不能只著眼于短期；而工具性作用是從政策層面考慮的，往往著眼于短期。我們現(xiàn)在對財政的工具性作用討論得比較多，而對財政基礎(chǔ)性作用研究得不多。

　　基礎(chǔ)性作用就涉及到國家的方方面面，涉及到經(jīng)濟(jì)、社會、政治、生態(tài)、文明，不僅僅是短期的事情，也不僅僅是經(jīng)濟(jì)的事情，而是系統(tǒng)性、全方位的問題。凱恩斯的分析框架就是一種短期的、靜態(tài)的分析，一般用于解釋財政的工具性作用，但很難解釋長期性或整體性的問題?，F(xiàn)在，大家也感覺到這個框架越來越有局限性，但由于還沒有創(chuàng)造出新的框架來替代它，所以沒辦法，只好繼續(xù)用舊的。我們的實(shí)踐進(jìn)展很快，但理論創(chuàng)新卻沒有跟上。

　　嚴(yán)格說來，整個社會科學(xué)思維不僅僅是停留在凱恩斯時代，更是停留在200多年以前牛頓的時代，因?yàn)楝F(xiàn)在所謂的科學(xué)思維、科學(xué)標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)方法都是以牛頓時代訂立的力學(xué)理論為基礎(chǔ)的，社會科學(xué)稱為科學(xué)也是從牛頓的定義演變過來的。人類社會發(fā)展到這個時期，社會科學(xué)的思維已經(jīng)不適用于現(xiàn)實(shí)。

　　現(xiàn)在，一涉及到經(jīng)濟(jì)問題我們就談宏觀調(diào)控，但這屬于短期性、應(yīng)急性的思維，而不是治理的思維。根據(jù)當(dāng)前的情況來看，我們不能放棄宏觀調(diào)控，但還需要創(chuàng)新，因?yàn)閮H靠宏觀調(diào)控已經(jīng)解決不了問題，還得更加強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)治理，從整體角度來考慮問題。只有這樣，我們的經(jīng)濟(jì)才可持續(xù)，結(jié)構(gòu)調(diào)整才可能真正收到成效。因?yàn)楹暧^調(diào)控會不由自主地強(qiáng)調(diào)政府這只手的作用，有的時候會產(chǎn)生擠出效應(yīng)而不是擠入效應(yīng)，盡管從眼前、從短期來看可能增長是穩(wěn)住了，但是從長期來看，卻可能會帶來新的問題。所以，比起調(diào)控角度來說，我們更多要從治理的角度來考慮問題，包括經(jīng)濟(jì)治理、社會治理和政府治理。

　　第三，財政的兩大平衡。這里的平衡并不是收支平衡，也不是橫向或縱向平衡，而是風(fēng)險平衡。比如，我們現(xiàn)在面臨最大、最突出的三個風(fēng)險就是經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險。具體來說，就是經(jīng)濟(jì)下行的壓力，老百姓改善民生的越來越大的訴求，以及霧霾等越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題。治理這些風(fēng)險，都需要政府投資，如何平衡，是個大問題。

　　盡管財政規(guī)模已經(jīng)達(dá)到17萬億，但是面對凸顯的這三大風(fēng)險，財力畢竟有限，那么錢該怎么花，怎么在三者之間找平衡？這就是一個難題，需要新的理論支撐。但是，我們現(xiàn)在面臨著風(fēng)險的“新常態(tài)”，過去傳統(tǒng)的支付結(jié)構(gòu)的分析有很大局限性，沒法平衡這三大風(fēng)險，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)風(fēng)險、社會風(fēng)險和環(huán)境風(fēng)險是可以轉(zhuǎn)化的。財政首先要把它們隔離，就像打仗似的分別包圍，別讓它們連在一起，否則各種各樣、五花八門的風(fēng)險就會相互疊加、相互滲透、相互影響，然后變成更大的系統(tǒng)性風(fēng)險——公共風(fēng)險。

　　公共風(fēng)險和財政風(fēng)險之間需要平衡，因?yàn)樨斦卫砗突膺@些風(fēng)險，弄不好就會擴(kuò)大財政自身的風(fēng)險。因?yàn)?，財政自身也有不確定性，并不是有預(yù)期收入就一定能完成，也有可能完不成，那就會進(jìn)一步擴(kuò)大財政赤字，擴(kuò)大財政風(fēng)險，到了一定程度又會轉(zhuǎn)化成公共風(fēng)險。澳門就是前車之鑒，去挽救經(jīng)濟(jì)危機(jī)，結(jié)果弄出財政危機(jī)，引發(fā)一系列經(jīng)濟(jì)社會的問題。所以，財政風(fēng)險和公共風(fēng)險之間要有一個平衡，不能無視財政的能力、一味要求財政發(fā)揮工具性的作用。

　　現(xiàn)在社會上有一種觀點(diǎn)，說財政赤字率沒有到3%，完全有空間，我們債務(wù)率50%左右，還可以擴(kuò)大，說財政政策可以更加積極。我對這個觀點(diǎn)持保留看法，因?yàn)樨斦嘧志拖駳錃馇?，即使不控制，它自己也會飄上去；赤字率要是上升了，就是逆水行舟，很難降下來。你看日本和美國赤字，能輕而易舉降下去嗎？很難。

　　所以，財政風(fēng)險和公共的風(fēng)險要考慮到平衡，不能一味的考慮財政，不考慮經(jīng)濟(jì)社會的風(fēng)險，但是也不能只考慮經(jīng)濟(jì)問題，而是要平衡。現(xiàn)在是風(fēng)險社會，風(fēng)險實(shí)際上就是權(quán)衡和選擇，我們無法逃避。

　　第四，財政應(yīng)是兩級分權(quán)。我認(rèn)為，財政體制應(yīng)該從兩個層面構(gòu)建，一個是國家層面，一個是地方層面，不能按照中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府考慮財政體制，應(yīng)該分開。因?yàn)椋覀儑沂莾杉壷卫?，不能混同于五級政府，它們是兩個概念。我國的國家公共權(quán)力并不是在五級政府之間均勻劃分，而是在兩級（中央和地方）之間劃分，立法權(quán)、司法權(quán)、征稅權(quán)都是如此。從這個角度來說，過去從五級政府角度考慮財政體制，就屬于嚴(yán)重的誤區(qū)。過去一說稅不夠分，那就扁平化，變成三級，這樣的思路本身邏輯就有問題，政府級數(shù)和治理級數(shù)應(yīng)該是兩碼事。省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，同屬地方治理范疇，應(yīng)該歸于同一個層面來考慮，而不要都提升到整個國家治理的角度。

　　講財政體制可能就講到事權(quán)、財權(quán)，其實(shí)還有一個非常重要的權(quán)——產(chǎn)權(quán)。我們是國有制國家，很多東西是國家所有，國家所有是一個籠統(tǒng)概念，到底中央政府所有還是地方政府所有？憲法規(guī)定所有權(quán)只有一個，民產(chǎn)就是國務(wù)院代表，軍產(chǎn)是國務(wù)院和軍委代表，但是實(shí)際運(yùn)行中產(chǎn)權(quán)幾乎是各級政府都有，并沒有明確界定。公共產(chǎn)權(quán)、國有資產(chǎn)帶來的收益，在中央和地方之間應(yīng)該怎么分配，并沒有納入現(xiàn)有財政體制框架之內(nèi)。我們一談財政體制就是分稅制，卻把最大的國情——公有制忘掉了，實(shí)際上這是一個基礎(chǔ)性問題。

　　過去認(rèn)為，只有私人所有制才能搞市場經(jīng)濟(jì)，而公有制不能，但實(shí)踐證明這個理論破產(chǎn)了。但是在這里還有一個問題沒有解決，就是所有制和市場經(jīng)濟(jì)之間應(yīng)當(dāng)有一個銜接的橋梁——產(chǎn)權(quán)制度。我們現(xiàn)在的實(shí)踐中，產(chǎn)權(quán)制度并沒有真正建立起來，我認(rèn)為這與沒有構(gòu)建起產(chǎn)權(quán)理論有關(guān)。現(xiàn)在的產(chǎn)權(quán)理論都以私有制為基礎(chǔ)，并沒有公有制基礎(chǔ)上的產(chǎn)權(quán)理論，而產(chǎn)權(quán)和所有權(quán)又是兩個概念，比如他物權(quán)、自物權(quán)都是產(chǎn)權(quán)，但是所有權(quán)呢？只有自物權(quán)才是產(chǎn)權(quán)，他物權(quán)不是我的東西，怎么是所有權(quán)呢？所有權(quán)就是占有和排斥。

　　現(xiàn)在無論是私有制也好，公有制也好，要和市場經(jīng)濟(jì)結(jié)合起來，必須有一個產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)制度和所有制不是一碼事，應(yīng)該是在所有權(quán)的基礎(chǔ)上分解、分化、延伸出來的。但是，我們現(xiàn)在并沒有在公有制基礎(chǔ)上真正建立起產(chǎn)權(quán)理論和產(chǎn)權(quán)制度，這就導(dǎo)致了一個基本的問題——中央與地方之間只有分稅沒有分產(chǎn)。

　　并不是說要在中央和地方之間劃分所有權(quán)，但產(chǎn)權(quán)是可以劃分的，這實(shí)際上還與土地財政的問題連在一起。我們老是在批評土地財政，但是基礎(chǔ)性的問題沒有解決，一樣征用農(nóng)民土地變成國有土地，收益是誰的？按道理說是國務(wù)院而不是地方政府，但為什么地方政府用了呢？在原來的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下，很多東西我們說是國家所有、分級管理，而現(xiàn)在分級管理現(xiàn)在變成了分級所有，所有制不是在變形嗎？這屬于一種基礎(chǔ)性的制度安排，需要進(jìn)一步深化討論。

　　從財政體制角度來講，除了分稅還有一個分產(chǎn)的角度，這個報告里面也點(diǎn)到了土地出讓金的問題，我感覺這點(diǎn)非常好。這些都是重大的理論問題，都要根據(jù)我們國家的實(shí)踐去創(chuàng)新，西方那套理論無法全面解釋我國的現(xiàn)實(shí)，也無法指導(dǎo)我國的未來發(fā)展。