文/汪國旺（濟邦咨詢公司）

PPP（Public-Private-Partnership）注定將成為2014年的關鍵詞之一。本文將基于PPP模式大熱背后的動機分析，嘗試客觀地探討PPP模式的適用性及其應用要點，以資讀者參考。

一.為什么要推PPP

依筆者理解，凡是由公共部門（政府）與私人部門（社會資本，包括有獨立決策權的國有企業(yè)）基于中長期的合同關系，合作提供公共產(chǎn)品或服務的機制，都可以稱之為PPP。它是介于政府大包大攬的傳統(tǒng)方式和完全市場競爭方式之間的公共物品提供方式的集合，最常見的應用形式包括BOT、TOT、BLT、ROT、DBFO、委托運營（O&M）等?？梢?，PPP并不是什么新鮮事兒，只是很多人只知其一不知其二、不知道自己“知道”罷了。內(nèi)容雖無新意，但中央到地方各級政府力推PPP的用意頗值得關注，筆者以為這至少包括三方面：

1.借PPP模式紓解地方政府債務壓力是最基本、最直接的動機

雖經(jīng)過多輪的審計和專項整頓，地方政府存量債務問題隱憂仍未消除，如今又面臨土地財政轉(zhuǎn)型的壓力和城鎮(zhèn)化建設的新任務，各級政府切身感受到引入社會資本的迫切性。相較于此前出臺的鼓勵和引導社會資本的政策（以新老36條為代表），PPP模式可操作性更強，不僅在國外應用比較成熟，國內(nèi)也有一定的實踐基礎。以污水和垃圾處理廠為例，已實施的大量BOT項目確實在加快設施新建的同時，有效減輕了政府財政負擔。目前，部分政府部門在推行PPP模式時，也十分關注項目是否已建立完善的“使用者付費機制”，并明確“在價格、收費機制已建立的領域優(yōu)先考慮應用PPP”，其原因在于，此類項目初始投資和運營成本基本可由項目終端用戶付費來覆蓋，無需或只需少量的財政補貼。

2.改善公共產(chǎn)品和服務的供給效率是根本目的

財政部對PPP模式的理解已經(jīng)比較全面，也頗具代表性，即它“是政府與社會資本合作模式，是政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務而建立的全過程合作關系，以授予特許經(jīng)營權為基礎，以利益共享和風險分擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，發(fā)揮雙方優(yōu)勢，提高公共產(chǎn)品或服務的質(zhì)量和供給效率。”可見，提高公共產(chǎn)品和服務的質(zhì)量和效率是PPP項目的終極目標。所謂供給效率的提升，筆者以為包括兩層含義，一是提升公共產(chǎn)品或服務的可及性，主要表現(xiàn)為量的增加（這在供給不足的領域尤其重要）；二是投入產(chǎn)出水平的提高，即在同等產(chǎn)出質(zhì)量下付出更低的成本，或在同等成本水平下提供更高質(zhì)量的產(chǎn)品或服務。

3.通過推動PPP模式倒逼政府職能轉(zhuǎn)變以及相關制度體系變革

在財政部看來，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機制變革”,與國家治理現(xiàn)代化、市場發(fā)揮決定性作用、快速轉(zhuǎn)變政府職能、建立現(xiàn)代財政制度和推進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展相適應。比如，在PPP模式下，政府與社會主體是平等的合作伙伴關系，政府角色應從居高臨下的“管理者”逐步向“合作者”、“監(jiān)管者”（更加強調(diào)合同監(jiān)管、而不是行政監(jiān)管）轉(zhuǎn)變；在權利義務和風險的分配上，要基于平等自愿、公平合理的市場原則，不能延續(xù)傳統(tǒng)命令式的管理，只提責任、不提權利，只講投入、不管回報。

二.哪些項目更適用PPP模式

針對特定項目，是否適用PPP模式通?？蓮囊韵聨讉€維度來研判：

1.是公共產(chǎn)品或公共服務領域的項目

具體包括基礎設施類（如市政道路、高速公路、電廠）、市政公用類（如自來水廠及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運設施）以及社會事業(yè)類（如文化體育場館、醫(yī)療和教育服務設施）。公共產(chǎn)品或公共服務設施具有自然壟斷的經(jīng)濟屬性，這決定了在特定服務范圍內(nèi)由一家主體統(tǒng)一負責項目的運營是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責任主體，政府或其下屬單位責無旁貸地承擔起公共產(chǎn)品和公共服務的生產(chǎn)任務。隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，公用產(chǎn)品和服務的需求數(shù)量和質(zhì)量要求越來越高，政府直接提供越來越力不從心（面臨資金、技術、管理上的瓶頸），經(jīng)嘗試發(fā)現(xiàn)合格的私人主體也能承擔公共產(chǎn)品和公共服務的提供任務，而且更有效率。于是，公共部門與私人部門通過合作提供公共產(chǎn)品和服務漸成趨勢，這大致就是PPP模式的由來。

2.合作期限相對較長

最好包括從項目前期準備到后期運營的全過程，其中運營期在3年以上。通過項目全過程的參與，社會投資人可以增加其對項目的全面了解，更有效地識別和管控項目風險；對于政府而言，則能更好地掌握建設運營成本信息，主動采取針對性的監(jiān)管措施，在保障項目公司獲得基本收益的同時又不至于獲取暴利。對于短期（不含建設期，3年以內(nèi)）一次性完成的公共服務項目，不宜采取PPP方式，如果需要，可以改用政府采購服務的方式實施，并簽訂短期服務合同。

3.項目具有一定專業(yè)要求，且存在足夠多的潛在社會合作主體

PPP項目的基本特征之一，就是要通過政府與社會資本合作取得1+1>2的效果，雙方要優(yōu)勢互補，其中社會資本的相對優(yōu)勢主要體現(xiàn)在資本、技術、管理等方面，而且往往體現(xiàn)為綜合優(yōu)勢。如果項目內(nèi)容屬于簡單輔助性內(nèi)容（如環(huán)衛(wèi)保潔）、或者雖然專業(yè)性較強但內(nèi)容單一且已相對標準化（如工程設計，或工程建設），則直接采取傳統(tǒng)方式或通過政府采購方式實施可能更有效率。另外，潛在競爭者數(shù)量足夠多才可能給社會合作主體帶來必要的競爭壓力，否則限制激勵約束機制作用的發(fā)揮，使得政府在合作中處于相對被動的地位。

4.綜合評價PPP項目的交易成本

PPP項目往往交易結構復雜、實施周期較長，在項目前期準備及實施過程中都會耗費大量人力、財力等資源，交易成本不容忽視。目前，國際上流行的評價方法是物有所值論證（VFM，Value for money），具體評價過程包括定性評價、定量評價和補充評價，評價結果主要包括以PPP模式實施的成本較政府以傳統(tǒng)方式實施是否更經(jīng)濟，在各個備選PPP實施方案中哪個是成本最低的。目前，我國在PPP項目的篩選和評價上，更多的還是依賴于定性的分析判斷，缺少類似的定量或系統(tǒng)性分析評價。

5.PPP項目不限于收費機制完善的項目

實際上，PPP項目的收費機制包括三類（如圖1所示），一是完全依靠項目用戶付費（如供水、燃氣項目），二是完全由政府支付服務費用（如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目），三是部分來自項目用戶付費并由政府提供缺口補貼，以保障項目財務可行性（如污水處理項目、垃圾處理項目）。

圖1 PPP項目收費機制分類

前文所述的優(yōu)先在已建立用戶收費機制的領域推行PPP，只是現(xiàn)階段政府在債務壓力較大的情勢下所作的次優(yōu)選擇，并不意味著只有收費機制完善的公共項目才適用PPP模式。相反，從提高公共服務效率的角度來看，那些收費機制建設比較困難或滯后的領域（因此對社會專業(yè)主體缺乏吸引力），是最需要推行PPP模式的（也更具試點示范效應），比如污水收集管網(wǎng)設施、市政道路等，在傳統(tǒng)BT或EPC模式下，重建設、輕運營易導致設施建成后不能發(fā)揮應有功效，甚至出現(xiàn)豆腐渣工程。而PPP模式下，項目主體需要統(tǒng)籌考慮項目全壽命周期的成本，因此有效避免前后脫節(jié)的問題、保障項目設施的可用性和運行績效達標。

從融資的角度來看，收費機制不完善的項目也可以應用PPP模式，雖不能從總量上降低政府支出（算上回報還有所增加），但通過分期支付的方式可以平滑當期的財政支出壓力。

三.PPP項目實施要點

針對確定以PPP模式實施的項目，操作中需注意以下要點。

1.交易結構設計

所謂交易結構，是對項目的投資回報機制、各主體之間權責和風險分配、監(jiān)管機制安排的綜合反映。圖2所示的就是一個典型污水BOT項目的交易結構圖，通過該圖大致就可以了解一個污水BOT項目的實施過程，以及各個階段相關主體所扮演的角色及相互關系。針對特定項目，在設計交易結構時需要綜合考慮項目投資規(guī)模、項目內(nèi)容范圍、計劃實施進度、收費機制、資產(chǎn)權屬、政府監(jiān)管體系等，因此一般很難將一個項目的交易結構直接套用到另一個項目上。

圖2 污水處理廠BOT項目交易結構示意

2.基本收益保障和風險的最優(yōu)分配

對于社會投資人而言，首先要保證項目的財務可持續(xù)性。為此，需要通過對項目現(xiàn)金流進行預測和測算分析，以判斷項目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實現(xiàn)基本的回報要求，否則就需要通過政府補貼或捆綁其它權益的方式使得項目現(xiàn)金流達到預期水平。

其次，需要按照“最優(yōu)風險分配原則”對項目風險在各相關主體間進行分配，最理想的結果就是項目公司能獲得相對可預期的穩(wěn)定現(xiàn)金流。所謂最優(yōu)風險分配原則，是指由最有能力控制該風險的一方承擔該風險，同時確保該方享有與所擔風險相對等的收益。合理的風險分擔，對于專業(yè)的社會投資人而言，其實就是一套行之有效的激勵機制，通過發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢對風險進行有效管控，從而獲得與風險水平相匹配的收益。

3.政府有效監(jiān)管

政府監(jiān)管主要分為事前準入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類。

事前準入監(jiān)管集中體現(xiàn)準入競爭環(huán)節(jié)。根據(jù)潛在合作主體的數(shù)量等因素，靈活選擇公開招標、邀請招標、競爭性談判以及遵循公開、公平、公正原則的其它采購方式（比如公開招商或比選），謹慎采取一對一談判方式。

事中過程監(jiān)管的具體方式有很多種，如抽查、監(jiān)理、中期評估等，不再贅述。財政部所倡導的，政府與社會資本雙方合資設立項目公司的做法，不失為一種積極的嘗試。但在合資公司項下，雙方的決策權劃分是關鍵，筆者以為代表政府出資的主體盡量不要控股，對具體事務管理的介入要適度，否則可能偏離“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”之初衷。

事后績效監(jiān)管主要體現(xiàn)在基于績效的支付機制上。PPP項目的最終目的是要實現(xiàn)公共產(chǎn)品和服務效率的提升，因此一開始就應設置明細的項目產(chǎn)出說明書，并將后續(xù)向項目公司支付的費用與績效達標情況掛鉤，從而保障項目的可用性和質(zhì)量得以不斷提升。除了設置罰則，也可以設置適度的獎勵機制。

4.良好制度環(huán)境

以上幾點基本著眼于項目層面，其實前文所提及的制度環(huán)境則是PPP項目持續(xù)健康發(fā)展的土壤，雖然構建的過程會相對漫長。這些制度保障條件包括但不限于，PPP法律體系的完善，PPP管理機構的設立和能力建設，與法律配套的條例、指南、示范合同的制定，政府契約精神和誠信體系的構建，建立與PPP項目全生命周期相適應的財政預算管理體制等等。（完）

文章來源：《濟邦通訊》（節(jié)選有刪節(jié)，未經(jīng)作者審閱，本文僅代表作者觀點）

本篇編輯：趙文

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