一、2030年目標(biāo)的內(nèi)容及后續(xù)法律程序

　　歐盟委員會(huì)建議的歐盟2030年氣候和能源政策目標(biāo)以打捆的方式提出。首先，以碳減排為核心，要求歐盟成員國(guó)在2030年之前將溫室氣體排放量削減至比1990年水平減少40%。其次，捆綁可再生能源、碳交易和節(jié)能目標(biāo)：要求可再生能源在歐盟能源結(jié)構(gòu)中所占比例不低于27%；要求重組歐盟的碳排放權(quán)交易制度(EU-ETS)，使之成為碳減排的主要手段；在對(duì)進(jìn)展緩慢的現(xiàn)行指令實(shí)施情況進(jìn)行審查后研究節(jié)能目標(biāo)，于2014年末前提出。

　　歐盟委員會(huì)主席巴羅佐表示，應(yīng)對(duì)氣候變化的行動(dòng)關(guān)乎地球未來(lái)，而能源政策是競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵所在，兩者并不矛盾，而是相輔相成。歐盟可以在采取恰當(dāng)行動(dòng)應(yīng)對(duì)氣候變化的同時(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。制定2030年氣候和能源目標(biāo)展示了歐盟在全球氣候行動(dòng)中毋庸置疑的領(lǐng)導(dǎo)地位，并表明歐盟可以以一種有利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方式實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)。2030年目標(biāo)會(huì)讓歐洲落實(shí)在全球氣候行動(dòng)中的份額，同時(shí)還會(huì)幫助其減少對(duì)進(jìn)口昂貴天然氣和石油的依賴，促進(jìn)綠色科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和可持續(xù)增長(zhǎng)，為企業(yè)提供長(zhǎng)期穩(wěn)定的投資前景預(yù)期。

　　需要說(shuō)明的是，歐盟委員會(huì)提出的上述目標(biāo)還需要經(jīng)過(guò)歐盟立法程序予以確認(rèn)。歐盟的立法必須通過(guò)三個(gè)主要機(jī)構(gòu)的程序：歐盟委員會(huì)、歐洲議會(huì)、歐盟理事會(huì)。歐盟委員會(huì)負(fù)責(zé)提出新的立法建議，提交給歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)。后兩者分別進(jìn)行審議并舉行兩次討論（一讀、二讀程序），如都通過(guò)就直接形成法律。如果后兩者對(duì)某一項(xiàng)立法建議不能達(dá)成一致意見，該建議會(huì)被提交到調(diào)解委員會(huì)(由數(shù)量相等的理事會(huì)和議會(huì)代表組成，歐盟委員會(huì)代表也參加)。一旦調(diào)解委員會(huì)對(duì)該建議達(dá)成一致意見，該建議文本會(huì)被再次送回歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)（三讀程序），最終通過(guò)形成法律。

　　歐盟委員會(huì)于2014年1月22日向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交目標(biāo)文件后，歐洲議會(huì)在2月已就此提案進(jìn)行投票，3月舉行的歐盟峰會(huì)對(duì)提案作了進(jìn)一步商討和審議，但均未對(duì)外公布結(jié)果。今年9月，聯(lián)合國(guó)秘書處將舉辦世界首腦峰會(huì)，將氣候變化作為重要議題。歐盟委員會(huì)希望，歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)能在此之前最終達(dá)成一致意見，對(duì)這次聯(lián)合國(guó)峰會(huì)施加影響，并進(jìn)一步影響已進(jìn)入實(shí)質(zhì)談判階段的氣候變化國(guó)際談判“德班平臺(tái)”進(jìn)程，引導(dǎo)關(guān)于2020年后國(guó)際氣候制度的構(gòu)建。

　　二、2030年目標(biāo)的背景

　　歐盟的2030年氣候和能源政策目標(biāo)是一個(gè)中期目標(biāo)，它介于歐盟面向2020年的近期目標(biāo)和面向2050年的長(zhǎng)期目標(biāo)之間。

　　（一）面向2020年的近期目標(biāo)

　　歐盟于2008年開始實(shí)施首個(gè)“能源氣候一攬子計(jì)劃”——到2020年實(shí)現(xiàn)“三個(gè)20%”的目標(biāo)，即：可再生能源電力占比提高到20%、能效提高20%、碳排放量相比1990年水平減少20%。歐盟委員會(huì)于今年1月向歐洲議會(huì)和歐盟理事會(huì)提交的報(bào)告 顯示，歐盟2012年的碳排放相比1990年減少了大約18%，歐盟有強(qiáng)制減排義務(wù)的15個(gè)成員國(guó)已經(jīng)完成了12.2%的減排量，超出了8%的原定減排目標(biāo)。同時(shí)，該報(bào)告認(rèn)為：利用現(xiàn)有政策和措施，歐盟有望在1990年基礎(chǔ)上，在2020年和2030年分別實(shí)現(xiàn)24%和32%的碳減排目標(biāo)；可再生能源占比在2012年增加到13%，預(yù)計(jì)在2020年有望實(shí)現(xiàn)21%；歐盟經(jīng)濟(jì)的能源強(qiáng)度從1995年至2011年已經(jīng)減少了24%，其中工業(yè)中的節(jié)能改進(jìn)貢獻(xiàn)了約30%。該報(bào)告進(jìn)一步提出，如果歐盟在現(xiàn)有政策和措施基礎(chǔ)上加大行動(dòng)力度，就有可能在2030年實(shí)現(xiàn)40%的碳減排目標(biāo)。

　　（二）面向2050年的遠(yuǎn)期目標(biāo)

　　2014年1月8日，歐盟委員會(huì)下設(shè)的能源、交通和氣候變化三個(gè)總司聯(lián)合發(fā)布了《2050年歐盟能源、交通及溫室氣體排放趨勢(shì)》研究報(bào)告，就歐盟碳減排、清潔能源發(fā)展和非常規(guī)能源發(fā)展提出預(yù)測(cè)：

　　關(guān)于碳減排長(zhǎng)期目標(biāo)，科學(xué)家及歐盟領(lǐng)導(dǎo)層一致認(rèn)為，要避免發(fā)生災(zāi)難性氣候變化，確保到2050年全球平均氣溫比工業(yè)革命前水平上升不超過(guò)2攝氏度，歐盟需在1990年排放量基礎(chǔ)上減少80%-95%。

　　關(guān)于清潔能源發(fā)展，報(bào)告預(yù)測(cè)，到2050年，天然氣、風(fēng)能、核能將各自占?xì)W洲能源供應(yīng)量的1/4。盡管歐洲經(jīng)濟(jì)總量將在2010年基礎(chǔ)上增長(zhǎng)78%，但能源消費(fèi)將降低8%。

　　關(guān)于非常規(guī)能源發(fā)展，報(bào)告認(rèn)為，頁(yè)巖氣革命及非常規(guī)能源開采將長(zhǎng)期影響燃料價(jià)格，到2035年，由于歐洲本土化石燃料資源貧乏、更多依賴進(jìn)口，整體能源價(jià)格將呈上升趨勢(shì)。

　　（三）中期目標(biāo)的提出

　　歐盟在預(yù)期2020年目標(biāo)有望實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上，提出2030年氣候和能源政策的中期行動(dòng)部署，促進(jìn)以成本有效的方式實(shí)現(xiàn)2050年遠(yuǎn)景路線圖。

　　從2012年開始，歐盟就已在進(jìn)行有關(guān)設(shè)立2030年碳減排及可再生能源目標(biāo)的討論。據(jù)路透社新聞報(bào)道，2013年12月，德國(guó)、法國(guó)等八國(guó)部長(zhǎng)向歐盟委員會(huì)氣候行動(dòng)委員康妮·赫澤高提交了聯(lián)名信，稱歐盟必須盡早制定清晰且有建設(shè)性的2030年減排目標(biāo)，嚴(yán)格的減排目標(biāo)不但可以刺激低碳行業(yè)數(shù)十億歐元的投資，而且對(duì)增加就業(yè)、減少對(duì)進(jìn)口燃料的依賴、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)至關(guān)重要。如果2020年后不采取新的能源和氣候政策，歐盟到2030年在1990年排放量基礎(chǔ)上將僅能減排約1/3，到2050年減排只能實(shí)現(xiàn)約44%。這封信還提出了一個(gè)雄心勃勃的可再生能源目標(biāo)，將可再生能源電力占比提升至30%，并鼓勵(lì)向風(fēng)電、太陽(yáng)能、能效和智能電網(wǎng)領(lǐng)域投資。

　　歐盟統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，歐盟成員國(guó)正穩(wěn)步行進(jìn)在實(shí)現(xiàn)可再生能源目標(biāo)的道路上，但還需要出臺(tái)新政策以保持前進(jìn)步伐，2020年之后如果沒(méi)有合適的框架，可再生能源增長(zhǎng)將陷入低迷。英國(guó)可再生能源貿(mào)易組織負(fù)責(zé)人表示，歐盟需要把設(shè)立2030年可再生能源目標(biāo)作為頭等大事，爭(zhēng)取早日在歐洲境內(nèi)實(shí)現(xiàn)從化石燃料向清潔能源的過(guò)渡。

　　有分析認(rèn)為，面向2020年的“三個(gè)20%”目標(biāo)促進(jìn)了溫室氣體減排、可再生能源發(fā)展和能源節(jié)約，并且在經(jīng)濟(jì)危機(jī)背景下解決了420萬(wàn)人的就業(yè)問(wèn)題，功不可沒(méi)。但是，2008年以來(lái)，很多情況發(fā)生了變化，歐盟內(nèi)部壓力與外部壓力共存：經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響了成員國(guó)的投資能力，不斷高漲的化石能源價(jià)格極大地增加了能源支出；同時(shí)，在氣候變化國(guó)際談判中一直以領(lǐng)導(dǎo)者自居的歐盟雖然希望繼續(xù)主宰談判進(jìn)程，但是受經(jīng)濟(jì)滑坡、碳交易市場(chǎng)低迷、美國(guó)重新重視氣候外交、新興經(jīng)濟(jì)體崛起等因素的影響，歐盟的領(lǐng)導(dǎo)力大打折扣。

　　內(nèi)外壓力之下，歐盟急需進(jìn)一步向低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，以保障能源供給、減少能源進(jìn)口依賴、創(chuàng)造新的就業(yè)機(jī)會(huì)。根據(jù)2050年遠(yuǎn)景路線圖，并考慮到各成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)承受能力、競(jìng)爭(zhēng)性、能源安全等因素，歐盟提出了2030年目標(biāo)。

　　歐盟面向2020、2030及2050年三個(gè)階段主要量化目標(biāo)的比較請(qǐng)見表1。

　　表1. 歐盟2020、2030及2050年氣候變化與能源主要量化目標(biāo)

　　三、歐盟內(nèi)部和國(guó)際社會(huì)的反應(yīng)與評(píng)價(jià)

　　歐盟內(nèi)部和國(guó)際社會(huì)各方對(duì)2030年目標(biāo)的態(tài)度褒貶不一，主要觀點(diǎn)有：

　　（一）歐盟外部普遍認(rèn)為減排目標(biāo)過(guò)于保守

　　歐盟委員會(huì)氣候行動(dòng)委員赫澤高表示，歐盟現(xiàn)有的影響評(píng)估和分析報(bào)告都表明，如果想要在2050年實(shí)現(xiàn)減排80%至95%的目標(biāo)，那么到2030年，最合理的目標(biāo)就是減排40%，這樣才可以沿著一條比較平滑的曲線逐步實(shí)現(xiàn)減排目標(biāo)。

　　但是，國(guó)際上有相當(dāng)一部分機(jī)構(gòu)、專家和媒體認(rèn)為40%的目標(biāo)太過(guò)保守，認(rèn)為這個(gè)數(shù)字應(yīng)只對(duì)應(yīng)歐盟境內(nèi)的措施，如果加上通過(guò)清潔發(fā)展機(jī)制（即CDM，購(gòu)買發(fā)展中國(guó)家的碳減排量來(lái)抵扣本國(guó)碳排放量)等可以獲得的境外減排量，設(shè)定的目標(biāo)還應(yīng)更高。許多環(huán)境組織和科學(xué)家認(rèn)為，想要實(shí)現(xiàn)控制溫升不超過(guò)2℃的全球目標(biāo)，歐盟應(yīng)實(shí)現(xiàn)50%的減排量?！都~約時(shí)報(bào)》也認(rèn)為這是歐盟應(yīng)對(duì)氣候變化的倒退，建議歐盟不應(yīng)因個(gè)別國(guó)家或大型能源企業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)效益的考慮而阻礙推進(jìn)2030年目標(biāo)的進(jìn)程。

　　（二）歐盟內(nèi)部存在明顯分歧

　　歐盟內(nèi)部各國(guó)亦對(duì)2030年氣候與能源目標(biāo)存在明顯分歧。對(duì)氣候變化問(wèn)題比較積極的國(guó)家政府，如英國(guó)、德國(guó)等，建議歐盟委員會(huì)將2030年的減排目標(biāo)定得更高，比如減排50%。許多環(huán)保非政府組織主張減排50～60%。主張55%的綠色和平組織表示，減排40%只能勉強(qiáng)使升溫幅度控制在2℃以內(nèi)。英國(guó)E3G組織認(rèn)為新目標(biāo)疲軟，未能體現(xiàn)歐盟在氣候變化國(guó)際談判中一貫的領(lǐng)導(dǎo)者姿態(tài)。

　　對(duì)氣候變化問(wèn)題持相對(duì)保守態(tài)度的一些國(guó)家和人士則希望2030年目標(biāo)不必那么雄心勃勃。歐盟能源專員岡瑟·厄廷格此前曾提出35%的減排指標(biāo)，他認(rèn)為當(dāng)前歐盟只占全球排放總量的10.6%，到2030年這一比例將下降至4.5%，僅靠歐盟減排拯救世界不現(xiàn)實(shí)，需要全球的行動(dòng)承諾。波蘭作為歐洲最大的煤炭消費(fèi)國(guó)之一，減排態(tài)度消極，曾三次否決歐盟減排目標(biāo)。2013年11月，在華沙召開的聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)期間，波蘭政府還舉辦了一場(chǎng)高級(jí)別的煤炭行業(yè)大會(huì)，被認(rèn)為是一種“無(wú)聲的抗議”。大型能源企業(yè)和傳統(tǒng)的高耗能行業(yè)對(duì)于碳減排目標(biāo)的看法非常復(fù)雜，真實(shí)想法是不希望目標(biāo)值限制企業(yè)活動(dòng)，但認(rèn)為與提高可再生能源比例、節(jié)能相比，只需完成碳減排目標(biāo)實(shí)施起來(lái)更加靈活。他們雖然更傾向于35%，但以單純碳減排為條件，最終還是接受了40%的目標(biāo)。

　　（三）可再生能源目標(biāo)偏低

　　多年來(lái)，歐洲對(duì)碳排放量實(shí)施嚴(yán)厲管制、強(qiáng)制擴(kuò)大可再生能源的使用，甚至不惜犧牲經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。可是，迫于能源成本高漲、工業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下滑、經(jīng)濟(jì)短期內(nèi)難以復(fù)蘇的壓力，歐洲決策者的強(qiáng)硬立場(chǎng)開始松動(dòng)。開發(fā)利用可再生能源應(yīng)是達(dá)成40%減排目標(biāo)必不可少的措施，但是這次定下的27%的目標(biāo)卻并不高，這使得可再生能源領(lǐng)域的相關(guān)人士極為不滿。現(xiàn)行目標(biāo)是“在2020年之前可再生能源占比達(dá)到20%”，根據(jù)歐盟委員會(huì)的預(yù)測(cè)，利用現(xiàn)行政策和措施，該比例在2020年和2030年可分別達(dá)到21%和24%，如加強(qiáng)行動(dòng)力度，在2030年可以達(dá)到27%的目標(biāo)。德國(guó)、比利時(shí)、葡萄牙、意大利等國(guó)要求制定更高的目標(biāo)，而英國(guó)、波蘭等國(guó)則反對(duì)制定國(guó)家目標(biāo)。英國(guó)在能源政策上遭遇失敗，波蘭緊抓著煤炭不放，二者的態(tài)度十分強(qiáng)硬。

　　另外，輔助“可再生能源占比”指標(biāo)、共同表現(xiàn)可再生能源普及程度的指標(biāo)是可再生能源在電力中的比例。現(xiàn)行目標(biāo)為“在2020年之前可再生能源在電力中占比達(dá)到20%”，根據(jù)歐盟委員會(huì)報(bào)告，該比例在2013年已達(dá)21%。雖然可再生能源在熱、燃料領(lǐng)域的普及進(jìn)展遲緩，但在固定價(jià)格收購(gòu)制度的推動(dòng)下，可再生能源在電力中的比例越來(lái)越高，在2030年目標(biāo)中，該比例為45%。支持提高這一比例的分析認(rèn)為，設(shè)定較高的目標(biāo)可以促進(jìn)就業(yè)、向全世界推廣新技術(shù)。歐洲風(fēng)能協(xié)會(huì)估算，如果目標(biāo)設(shè)定在30%，就可以創(chuàng)造56萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

　　（四）重振碳市場(chǎng)前景不明朗

　　目前EU-ETS狀況不佳，碳排放權(quán)配額過(guò)剩達(dá)20億噸，價(jià)格則驟跌到每噸5歐元。而在頂峰的2008年，碳排放權(quán)配額的交易價(jià)格曾一度達(dá)到每噸30歐元。造成價(jià)格驟跌有許多原因，如分配的碳排放權(quán)配額過(guò)多、能源消費(fèi)低迷、通過(guò)CDM等機(jī)制從歐盟以外流入了大量低價(jià)格碳減排量等。因?yàn)閾?dān)心境內(nèi)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力下降，歐盟議會(huì)曾一度否決歐盟委員會(huì)提出的EU-ETS第三階段（2013-2020年）配額拍賣延期的方案。原設(shè)想EU-ETS的碳交易應(yīng)成為低成本促進(jìn)減排的有效措施，但實(shí)際上未能有效驅(qū)動(dòng)低碳技術(shù)投資。作為改革方案，歐盟委員會(huì)在EU-ETS設(shè)立了“市場(chǎng)穩(wěn)定儲(chǔ)備機(jī)制”，即把一定量的過(guò)剩碳排放權(quán)在儲(chǔ)備（積累額度）中進(jìn)出，起到穩(wěn)定碳交易價(jià)格的作用。

　　歐盟仍意圖主要依靠碳交易來(lái)實(shí)現(xiàn)碳減排。但有分析認(rèn)為，應(yīng)著重通過(guò)可再生能源、提高能效等低碳技術(shù)的逐步普及應(yīng)用和升級(jí)換代實(shí)現(xiàn)碳減排。單純通過(guò)碳交易進(jìn)行減排的措施缺乏實(shí)效性。這引發(fā)了一個(gè)疑問(wèn)：人為設(shè)計(jì)的碳交易制度是否可靠，是否可以從根本上促進(jìn)實(shí)質(zhì)性的碳減排？

　　（五）目標(biāo)降溫、提振經(jīng)濟(jì)成現(xiàn)實(shí)考慮

　　在美國(guó)媒體對(duì)歐盟出臺(tái)2030年指標(biāo)多做積極評(píng)價(jià)時(shí)，英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》撰文指出，能源價(jià)格堅(jiān)挺使歐盟競(jìng)爭(zhēng)力大幅下降，頁(yè)巖氣革命中的美國(guó)對(duì)歐盟優(yōu)勢(shì)明顯，因此歐盟更需注重經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

　　歐盟官員表示，爭(zhēng)取28個(gè)歐盟成員國(guó)共同支持一項(xiàng)政策需要非常艱難的努力， 2030年氣候與能源目標(biāo)的提案來(lái)之不易。巴羅佐認(rèn)為這個(gè)折中方案證明了“工業(yè)與氣候行動(dòng)是可以相結(jié)合的”。

　　即便這樣，對(duì)于歐盟最大的經(jīng)濟(jì)體德國(guó)而言，可再生能源的使用也迫使其開始“哭窮”。就在該2030年目標(biāo)發(fā)布之前，德國(guó)經(jīng)濟(jì)部長(zhǎng)加布里爾在德國(guó)《商報(bào)》組織的能源會(huì)議上稱，德國(guó)轉(zhuǎn)向新能源會(huì)使其自身走向所能承受的極限，因?yàn)榈聡?guó)公司和消費(fèi)者每年要負(fù)擔(dān)240億歐元（約合1971億人民幣）的可再生能源補(bǔ)貼，這一負(fù)擔(dān)對(duì)德國(guó)而言頗重。而且，加布里爾還強(qiáng)調(diào)，能源轉(zhuǎn)型有可能會(huì)使德國(guó)在經(jīng)濟(jì)上取得成功，但同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致德國(guó)顯著地去工業(yè)化。因此，不排除默克爾第三任政府時(shí)期會(huì)收緊對(duì)新能源的補(bǔ)貼支出。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，歐盟努力嘗試引領(lǐng)全球應(yīng)對(duì)氣候變化，但是經(jīng)濟(jì)下滑、進(jìn)口能源價(jià)格上漲、失業(yè)率增加等負(fù)面環(huán)境使2030年的目標(biāo)與預(yù)期相比大打折扣，提振經(jīng)濟(jì)成為最現(xiàn)實(shí)的考慮。