農(nóng)業(yè)行政處罰程序和文書制作

1997年10月25日農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》（以下簡稱<規(guī)定>）在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法起步發(fā)展階段發(fā)揮了重要作用，為適應農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的改革與發(fā)展，農(nóng)業(yè)部組織力量進行了修訂。修訂后的《規(guī)定》，于2006年4月25日第63號部長令宣布，2006年7月1日起實施。這是我們農(nóng)業(yè)系統(tǒng)進行農(nóng)業(yè)執(zhí)法必需遵守的基本法則。

下面根據(jù)農(nóng)業(yè)行政處罰基本要求和處罰程序相關(guān)內(nèi)容，結(jié)合我們農(nóng)業(yè)執(zhí)法實踐和文書制作（在幻燈片中穿插講解），做一簡要介紹。

（一）農(nóng)業(yè)行政處罰主體

農(nóng)業(yè)行政處罰主體是指依據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定或授權(quán)，在其法定職權(quán)范圍內(nèi)或法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實施行政處罰權(quán)，并對國家和社會承擔義務和責任的農(nóng)業(yè)主管部門或農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)。

《規(guī)定》界定了農(nóng)業(yè)行政主管部門的范圍，即：種植業(yè)、畜牧、草原、獸醫(yī)、漁業(yè)、農(nóng)墾、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、飼料工業(yè)和農(nóng)業(yè)機械等行政主管機關(guān);明確了農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)。

實踐中如何把握主體：

執(zhí)法主體法定 執(zhí)法主體必須能夠行使處罰權(quán)，并能獨立對外承擔由于實施行政處罰權(quán)引起的法律后果?！兑?guī)定》第3條第2款：本規(guī)定所稱農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)，是指依法行使行政處罰權(quán)的縣級以上人民政府的農(nóng)業(yè)行政主管部門和法律、法規(guī)授權(quán)的農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)（如動植物檢疫機構(gòu)）。

注意 第3條第1款和第2款關(guān)于農(nóng)業(yè)行政主管部門和處罰機關(guān)區(qū)別!第4條法律、法規(guī)授權(quán)的農(nóng)業(yè)管理機構(gòu)在法定授權(quán)范圍內(nèi)實施行政處罰，并對該行為的后果承擔法律責任。

過去農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)，其執(zhí)法地位不明確，這次《規(guī)定》從立法上明確了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)在實施農(nóng)業(yè)法律中的職責。即《規(guī)定》的第4條第2款明確了農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)的實施行政處罰權(quán)的主體地位，即：農(nóng)業(yè)行政主管部門依法設立的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)具體承擔農(nóng)業(yè)行政處罰工作。需注意的是農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法機構(gòu)要以農(nóng)業(yè)行政主管部門的名義實施行政處罰（第5條）。

近幾年，在省廳法規(guī)處的直接領(lǐng)導下，省廳已經(jīng)成立了農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法辦公室，有10市、147個縣（市）區(qū)組建了農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法機構(gòu)，全省的農(nóng)業(yè)行政綜合執(zhí)法體系可以說基本建成，農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法工作正向規(guī)范化發(fā)展。

（二）行政處罰管轄

行政處罰管轄是指行政處罰主體之間對行政違法行為查處的權(quán)限劃分。

1、地域管轄  是指根據(jù)行政機關(guān)管轄地域的不同對實施行政處罰所作的分工。

（1）農(nóng)業(yè)行政處罰由違法行為發(fā)生地的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄。

地域管轄實際上就是屬地管理。比如有一個在石家莊市注冊的農(nóng)藥生產(chǎn)廠將其生產(chǎn)的假農(nóng)藥“樂果”銷售給邯鄲市一經(jīng)銷商張某，張某在銷售過程中被當?shù)剞r(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)發(fā)現(xiàn)，當?shù)剞r(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)只能對張某的違法經(jīng)營行為管轄，而不能對在石家莊市注冊的農(nóng)藥生產(chǎn)廠的違法行為管轄。但如果該農(nóng)藥生產(chǎn)廠在石家莊市進行生產(chǎn)，運輸經(jīng)過邢臺市，直接銷售到邯鄲市，有些產(chǎn)品儲存在衡水市，那么石家莊、邢臺、邯鄲和衡水四個地方的違法主體都是該農(nóng)藥生產(chǎn)廠。因此，這四個地方的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)都對該農(nóng)藥生產(chǎn)廠的違法行為都有權(quán)管轄。

追究違法生產(chǎn)行為——構(gòu)成違法生產(chǎn)行為地

違法行為發(fā)生地  

追究違法經(jīng)營行為——構(gòu)成違法經(jīng)營行為地

（2）對當事人的同一違法行為，兩個以上農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)都有管轄權(quán)的，應當由先立案的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄。

上述案例中,四個地方的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)對該農(nóng)藥生產(chǎn)廠的涉嫌生產(chǎn)經(jīng)營假農(nóng)藥“樂果”違法行為都有權(quán)管轄,這就涉及到了共同管轄問題。《規(guī)定》第10條規(guī)定:“對當事人的同一違法行為，兩個以上農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)都有管轄權(quán)的，應當由先立案的農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄”。

2、職能管轄 是指同一行政區(qū)域內(nèi)的不同行政機關(guān)根據(jù)各自的管轄職能對實施行政處罰所作的分工。如生產(chǎn)經(jīng)營假劣種子，農(nóng)業(yè)、工商部門都可以管轄，但經(jīng)營未審定品種只有農(nóng)業(yè)部門管轄，而工商部門就無權(quán)管轄等。

3、指定管轄 是指上下級行政機關(guān)以決定的方式指定下一級機關(guān)對某一行政處罰行使管轄權(quán)。上級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)應當在10日內(nèi)對報請的管轄請示作出書面決定。

4、級別管轄 是指上下級行政機關(guān)之間實施行政處罰的權(quán)限分工?！兑?guī)定》第8條做了明確分工，縣轄區(qū)內(nèi)重大、復雜案件由市級、省級直至農(nóng)業(yè)部管轄。“重大、復雜”是指違法行為性質(zhì)、危害后果、社會影響嚴重，違法主體、違法事實、法律關(guān)系等難以理清的情況。另外，有的法律法規(guī)也有具體規(guī)定，如《植物新品種保護條例》明確規(guī)定品種的侵權(quán)案件只有省以上農(nóng)業(yè)部門管轄(第39條)?！掇r(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全條例》規(guī)定未取得農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全證書，擅自將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物投入生產(chǎn)和應用的只有農(nóng)業(yè)部管轄(第45條)等。

5、管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移 管轄權(quán)的轉(zhuǎn)移是指農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)將有權(quán)管轄的行政處罰案件交由系統(tǒng)內(nèi)另一行政處罰機關(guān)管轄?！兑?guī)定》第11條規(guī)定了兩種情況：一是，上級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)在必要時可以管轄下級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄的行政處罰案件；二是，下級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)認為行政處罰案件重大復雜或者本地不宜管轄，可以報請上一級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)管轄。

6、移送管轄 是指無行政處罰管轄權(quán)的機關(guān)將其受理案件交給有管轄權(quán)的處罰機關(guān)處理（第13條）。注意接受案件的審查與調(diào)查，審查是否屬于法定職能范圍、是否具備辦案基本條件如證據(jù)、時效等。

7、涉嫌犯罪的移送 《行政處罰法》第7條規(guī)定，行政機關(guān)不能以行政處罰代替刑罰。

移送案件的相關(guān)規(guī)定：國務院2001年7月9日第310號令《行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》；省農(nóng)業(yè)廳和公安廳2007年6月22日轉(zhuǎn)發(fā)的農(nóng)業(yè)部、公安部（農(nóng)市發(fā)（2007）15號）《關(guān)于在農(nóng)資打假中做好涉嫌犯罪案件移送工作的意見》；河北省整規(guī)辦、檢察院、公安廳、檢察廳2007年8月21日印發(fā)《關(guān)于印發(fā)〈行政執(zhí)法機關(guān)移送涉嫌犯罪案件實施辦法〉的通知》（冀整規(guī)辦〔2007〕10號）。

以此要求我們：一是，明確移送涉嫌犯罪案件的標準和程序。農(nóng)業(yè)行政主管部門在農(nóng)資打假中需要移送的涉嫌犯罪行為主要涉及以下幾個罪名：生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪；生產(chǎn)、銷售偽劣種子、農(nóng)藥、獸藥、化肥罪；偽造、變造、買賣國家機關(guān)公文、證件、印章罪；非法制造、買賣、運輸、儲存危險物質(zhì)罪；生產(chǎn)、銷售有毒有害食品罪；非法經(jīng)營罪等。我們農(nóng)業(yè)行政主管部門應當依據(jù)《刑法》、《種子法》、《農(nóng)藥管理條例》等法律法規(guī)及司法解釋，加強溝通，堅持刑事優(yōu)先原則，及時移送。二是，強化證據(jù)收集，做好證據(jù)的轉(zhuǎn)換與銜接。農(nóng)業(yè)行政主管部門收集、調(diào)取的證據(jù)移送給公安機關(guān)后，能否作為刑事訴訟中的證據(jù)使用，是決定移送成效的關(guān)鍵。各地農(nóng)業(yè)行政主管部門應重視收集、調(diào)取證據(jù)過程的規(guī)范化和合法性，加強與司法部門合作，做好證據(jù)的轉(zhuǎn)化和銜接工作。農(nóng)業(yè)行政主管部門在查處假劣農(nóng)資案件中，要及時、全面、客觀地收集涉案證據(jù)，以便進行準確定性。對涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任事故的，要根據(jù)法律法規(guī)和農(nóng)業(yè)部有關(guān)規(guī)定成立事故鑒定委員會，并出具事故原因和損害程度鑒定報告書；涉及假劣農(nóng)資貨值的，要依據(jù)有關(guān)規(guī)定進行現(xiàn)場全面清點并予以估算；涉及假劣農(nóng)資銷售金額的，要取得相關(guān)銷售臺帳或進銷貨發(fā)票等，必要時可請工商、稅務、物價等部門協(xié)助提供有關(guān)證據(jù)。三是，準確把握移送涉嫌犯罪案件的時機。農(nóng)業(yè)行政主管部門發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象涉嫌犯罪的，在收集整理相關(guān)證據(jù)后，要及時移送公安機關(guān)處理。發(fā)現(xiàn)監(jiān)管對象有重大犯罪嫌疑，有可能逃逸或轉(zhuǎn)移證據(jù)的，可提請公安機關(guān)提前介入、配合行動。涉及跨區(qū)域的犯罪案件，依照屬地管理原則，由主要行為發(fā)生地農(nóng)業(yè)行政主管部門移送給當?shù)毓矙C關(guān)處理。當?shù)毓矙C關(guān)不予受理或不能受理的，應及時報請上級公安機關(guān)決定，確保依法嚴懲制售假劣農(nóng)資犯罪行為。四是，加強移送后的工作銜接。公安機關(guān)應當自接到農(nóng)業(yè)行政主管部門移送文件之日起3個工作日內(nèi)，依法對所移送的案件進行審查，并書面通知農(nóng)業(yè)行政主管部門是否受理，不予受理的要說明原因。農(nóng)業(yè)行政主管部門要積極配合公安機關(guān)，共商案情，并繼續(xù)提供有力證據(jù)。公安機關(guān)受理案件后要盡快開展偵查工作，并及時將有關(guān)情況通報農(nóng)業(yè)行政主管部門。

8、《規(guī)定》中與管轄相關(guān)的新規(guī)定

（1）關(guān)于案件協(xié)查的規(guī)定。《規(guī)定》第15條規(guī)定縣級以上地方農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)在辦理跨行政區(qū)域案件時，需要其他農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)協(xié)查的，可以發(fā)送協(xié)查函。有關(guān)農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)應當予以協(xié)助并及時書面告知協(xié)查結(jié)果。

（2）關(guān)于告知有關(guān)機關(guān)的規(guī)定。《規(guī)定》第16條規(guī)定農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)在辦理案件時，對需要其他部門作出吊銷有關(guān)許可證、批準文號、營業(yè)執(zhí)照等行政處罰決定的，應當將查處結(jié)果告知作出許可決定的部門并提出處理建議。

（三）農(nóng)業(yè)行政處罰簡易程序

1、簡易程序步驟

亮證→現(xiàn)場檢查→認定違法事實并收集必要證據(jù)→告知處罰理由和依據(jù)→聽取陳述申辯→當場制作行政處罰決定書→告知復議權(quán)和訴權(quán)→當場交付當事人→或收繳罰款（開據(jù)）→2日內(nèi)交回執(zhí)法機關(guān)備案。

2、簡易程序條件把握

（1）事實清楚、證據(jù)確鑿。

（2）處罰種類只有警告、罰款。對公民處罰是50元以下，法人或其他組織則為1000元以下。

（3）執(zhí)法人員人數(shù)，1人即可。

公 民  公民從出生時起到死亡時止，具有民事權(quán)利能力，依法享有民事權(quán)利，承擔民事義務。公民一般以他的戶籍所在地的居住地為住所，經(jīng)常居住地與住所不一致的，經(jīng)常（1年以上）居住地視為住所。

個體工商戶  以營業(yè)執(zhí)照上登記的業(yè)主為當事人。有字號的，應在法律文書中注明登記的字號。

法 人  法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔民事義務的組織。法人以它的主要辦事機構(gòu)所在地為住所。企業(yè)法人、機關(guān)事業(yè)法人、社團法人。

其他組織  《民事訴訟法》第49條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。

最高人民法院印發(fā)《關(guān)于適用＜中華人民共和國民事訴訟法＞若干問題的意見》的通知第40條:民事訴訟法第49條規(guī)定的其他組織是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織，包括：

（1）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨資企業(yè)、合伙組織；

（2）依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營企業(yè)；

（3）依法登記領(lǐng)取我國營業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)；

（4）經(jīng)民政部門核準登記領(lǐng)取社會團體登記證的社會團體；

（5）法人依法設立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)；

（6）中國人民銀行、各專業(yè)銀行設在各地的分支機構(gòu)；

（7）中國人民保險公司設在各地的分支機構(gòu)；

（8）經(jīng)核準登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；

（9）符合本條規(guī)定條件的其他組織。

其他組織應有三要素:是指合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。但其不能獨立承擔民事責任,只能以自己有限的財產(chǎn)承擔民事責任,不足的部分應有其法人承擔。

其他組織的認定

法人非依法設立的分支機構(gòu)，或者雖依法設立，但沒有領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機構(gòu)，以設立該分支機構(gòu)的法人為當事人。

3、簡易程序應注意問題

（1）亮證并表明身份。要有書面證據(jù)，當事人簽字認可在詢問筆錄或現(xiàn)場檢查筆錄中記載。

（2）履行告知義務。在做出行政處罰決定之前告知處罰的事實、理由和做出處罰決定之后救濟渠道（《規(guī)定》第20條）。

（3）聽取當事人的陳述申辯。告知處罰的事實和理由后，應聽取當事人的陳述申辯，并在處罰決定書或者詢問筆錄中記載固定下來。

（4）固定證據(jù)。應完善現(xiàn)場檢查情況記錄和必要的詢問筆錄，固定違法重要證據(jù)和告知當事人權(quán)利以及聽取陳述申辯情況，書面證據(jù)必須有執(zhí)法人員和當事人簽字。

（5）當場填寫并簽發(fā)蓋好行政機關(guān)公章的行政處罰決定書。

（6）當場收繳罰款條件和方法。注意當場收繳罰款的條件規(guī)定，《規(guī)定》第54條，當場收繳罰款的兩種情況，一是依法給予二十元以下的罰款的；二是不當場收繳事后難以執(zhí)行的。《規(guī)定》第55條：在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難，經(jīng)當事人提出，行政機關(guān)及其執(zhí)法人員可以當場收繳罰款，開具合法票據(jù)。

 由于執(zhí)法人員當場收繳罰款的金額權(quán)限只有20元，按照上述規(guī)定，對超出20元罰款（包括一般程序罰款的）需當場收繳的，應當有當事人書面委托。

案例：《云南首例受罰司機告贏交警罰款返還司機》2005年 5月28日下午，昆明市民周先生從昆明西山區(qū)法院執(zhí)行法官手中拿回了被交警處罰的200元罰款和200元訴訟費。錢雖不多，但意義非凡，因為周先生是云南司機中，因為不服交警違法處罰決定狀告交警，并最終告贏交警的第一人！

具體情況是：2005年10月26日上午8點45分，周先生開車經(jīng)過石安公路原大觀收費站路段時，被一名執(zhí)勤交警攔下，說周先生逆向行駛，違反了《道路交通安全法》。周先生當即申辯自己屬正常行駛，沒有逆行。周先生說“我不申辯還好，他只罰我100元扣2分。我向他申辯后，他開出的處罰決定書卻是罰款200元扣3分。并在處罰決定書的當事人簽字一欄寫上‘拒簽’后，直接把處罰決定書交給我就不管了?！?SPAN lang=EN-US>

2006年1月16日，交納了罰款的周先生一紙訴狀將交警七大隊告上法庭，要求撤銷處罰決定。對于周先生的訴訟，交警七大隊表示：周先生無視各種交通標志的存在，駕車在西向東車道內(nèi)由東向西逆向行駛，民警看見其違法行為后，對其作出當場處罰。交警認定事實清楚、處罰程序合法、適用法律依據(jù)正確、處罰內(nèi)容適當。

然而庭審中，交警部門證明周先生違法的證據(jù)僅有一份《公安交通管理簡易程序處罰決定書》，交警部門認為：“這屬于瞬間違法，是不可預知、無法捕捉的，要求交警提供證據(jù)確實很難?！?SPAN lang=EN-US>

2006年4月，法院一審判決駁回了周先生的訴訟請求，理由是“周先生未能提交其他證據(jù)，證實自己的行為未違反《道路交通安全法》的規(guī)定”。“行政訴訟的舉證責任在行政機關(guān)，行政機關(guān)說我違法要拿出證據(jù)，而不是要我拿出我沒有違法的證據(jù)?！敝芟壬环?，提出上訴。

昆明中院經(jīng)審理認為：“交警對道路交通違法行為作出當場處罰負有法定舉證責任，且對違法事實的認定須達到‘違法事實確鑿’的證明程度。”此案中，交警僅提交了《處罰決定書》以證明周先生存在“逆向行駛”的違法事實，然而這并非是交警作出處罰決定時的事實依據(jù)。換言之，交警并未提供其作出具體行政行為時的證據(jù)，現(xiàn)周先生否認存在“逆向行駛”，交警對此舉證不能的情況下，交警所作行政處罰應依法認定為沒有任何事實根據(jù)。此外，交警在對周先生實施罰款處罰的同時，還對周先生實施了記3分的教育措施，根據(jù)相關(guān)規(guī)定也應當撤銷。

據(jù)此，昆明中院作出終審判決：撤銷交警七大隊作出的《公安交通管理簡易程序處罰決定書》的具體行政行為。

（四）行政處罰一般程序

相對簡易程序，行政處罰的一般程序，是指除了適用簡易程序外，處罰機關(guān)依照相關(guān)法律法規(guī)對情節(jié)比較復雜、處罰比較重的案件所適用的行政處罰程序。

1、一般程序的幾個階段

            1、執(zhí)法檢查或接到投訴舉報等；

3、填寫《行政處罰立案審批表》；

     案      4、行政機關(guān)負責人批準立案。

            1、亮證調(diào)查（2人以上）；

2、現(xiàn)場檢查、勘驗，收集相關(guān)證據(jù)，制作《現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄》；

證    4、抽樣取證，填寫《抽樣取證憑證》；

    證    5、詢問當事人或證人,制作《詢問筆錄》；

                   6、對專門問題進行鑒定和檢驗，有關(guān)機構(gòu)出具鑒定結(jié)論或者檢驗報告；

            7、審查固定證據(jù)，確定違法事實。

  1、制作《案件處理意見書》，機關(guān)負責人審查，重大案件機關(guān)負責人集體討論；

                      2、制作《行政處罰事先告知書》送達，告知事實、理由和依據(jù)；

定    3、聽取當事人的陳述和申辯（或者舉行聽證會）；

4、《責令改正通知書》；

5、制作《行政處罰決定書》。

          2、整理案卷，立卷歸檔 。

2、一般程序按照不同階段應當注意把握的幾個問題

第一，立案階段

1、注意案件來源。清楚準確記載，對舉報人應記載舉報的基本情況，最好有書面舉報材料，是法人單位的，要出具蓋有公章的公函。

2、執(zhí)法檢查必須2人以上。

3、注意把握立案條件，不具備立案條件不能立案：

① 有違法主體；

② 有證據(jù)證明違法主體實施了違法行為；

③ 該行為屬于依法應當追究責任的行為；

④ 屬于本機關(guān)管轄。                             

第二，調(diào)查取證階段

1、現(xiàn)場檢查必須亮證，表明身份，同時必須固定在有關(guān)書證中。

2、制作現(xiàn)場勘驗筆錄，復雜情況必須制作現(xiàn)場檢查記錄，當事人必須到場并簽字。

3、證據(jù)登記保存。注意先行登記保存應有負責人批準（情況緊急可電話請示，而后補辦文書），20個文書中沒有，僅有證據(jù)登記保存清單，需自己制作；注意登記保存的方式及地點，《文書制作規(guī)范》第23條第2款規(guī)定，根據(jù)需要選擇就地或異地保存。注意異地保存應當當場封存3份樣品，當事人簽字；第3款規(guī)定，可以在證據(jù)登記保存的相關(guān)物品和場所加貼封條，封條應當標明日期，并加蓋處罰機關(guān)印章。

《規(guī)定》第35條 農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)對先行登記保存的證據(jù)，應當在七日內(nèi)作出下列處理決定并告知當事人：

(一)需要進行技術(shù)檢驗或者鑒定的，送交有關(guān)部門檢驗或者鑒定；

(二)對依法應予沒收的物品，依照法定程序處理；

(三)對依法應當由有關(guān)部門處理的，移交有關(guān)部門；

(四)為防止損害公共利益，需要銷毀或無害化處理的，依法進行處理；

(五)不需要繼續(xù)登記保存的，解除登記保存。

4、抽樣取證的基本要求。依法按規(guī)定抽取樣品，一式3份，送樣檢驗。對證據(jù)進行抽樣取證、登記保存或者采取查封、扣押等強制措施，應當有當事人在場；當事人拒絕簽名蓋章的，應當在筆錄中注明；當事人不在場或拒絕到場的，執(zhí)法人員可以邀請其他人員到場見證。農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)抽樣送檢的，應當將檢測結(jié)果及時告知當事人。非從生產(chǎn)單位直接抽樣的，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)可以向產(chǎn)品標注生產(chǎn)單位發(fā)送《產(chǎn)品確認通知書》。

5、注意立案時間和調(diào)查取證以及案件處理之間關(guān)系。

6、注意相關(guān)證據(jù)的基本要求以及證明力。

第三，行政處罰決定階段

1、做好處罰決定作出之前的審查

首先，把握行政處罰適用的四個條件：

① 前提條件：行政相對人違反行政法律法規(guī)法的行為客觀存在；

② 主體條件：有處罰權(quán)的適格主體；

③ 對象條件：行政相對人達到責任年齡、具備責任能力；

④ 時效條件：違法行為實施后兩年內(nèi)。

其次，案件審查的七個重點：

① 事實是否清楚（違法事實不清，不得給予行政處罰）；

② 證據(jù)是否充分。用以定案的證據(jù)是否能夠反映違法行為的性質(zhì)、手段以及違法行為的輕重程度，如僅有當事人陳述一般不能直接定案。證據(jù)不足應補充證據(jù)。

行政證據(jù)審查的內(nèi)容包括客觀性、合法性、關(guān)聯(lián)性三方面，客觀性是指證據(jù)應具有的客觀存在性，如證據(jù)的形式和內(nèi)容必須是客觀存在的；合法性是指證據(jù)在程序上必須符合法律的要求，如證據(jù)的來源必須合法、證據(jù)的搜集程序必須合法；關(guān)聯(lián)性是指證據(jù)必須與所要證明的案件事實或其他爭議事實存在一定的聯(lián)系，并對該事實具有證明作用，如證據(jù)與案件是否在客觀上確實存在聯(lián)系。

《行政處罰法》第30條和《規(guī)定》第18條都規(guī)定，農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)必須查明事實，違法事實不清的，不得給予行政處罰。所以，具體行政行為所依據(jù)的主要證據(jù)不足時，行政行為應該是無效的。所謂的主要證據(jù)是指能夠證明行政機關(guān)賴以作出具體行政處罰決定的基本事實存在的證據(jù)，而且是證明該事實存在所必不可少的證據(jù)，它滿足法律、法規(guī)預先設置的事實要素；案件的次要或無關(guān)緊要的證據(jù)是否充分，則不足以影響具體行政行為的效力。

收集證據(jù)的過程必須符合法律規(guī)定，要求行政機關(guān)收集證據(jù)時必須依照法律法規(guī)等賦予的權(quán)限和程序來進行，超越權(quán)限、違反程序獲取的證據(jù)無效。判斷調(diào)查取證是否違法，以行政機關(guān)在收集證據(jù)的過程中是否侵犯了行政相對人合法權(quán)益，是否利誘行政相對人去違法為標準。在沒有侵犯相對人合法權(quán)益的情況下，才可以采用。

最高人民法院《關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十條規(guī)定：行政機關(guān)在行政程序中非法剝奪公民、法人或者其他組織依法享有的陳述、申辯或者剝奪聽證權(quán)利所采用的證據(jù)，人民法院不予采納。人民法院在證據(jù)審查時，適用一個重要的規(guī)則——案卷的證據(jù)排他規(guī)則。案卷排他規(guī)則是指行政機關(guān)只能以案卷作為根據(jù)，而不能在案卷之外，以當事人未知和未質(zhì)證的證據(jù)為根據(jù)。

如對假劣農(nóng)藥的認定，必須有農(nóng)藥檢驗報告、登記保存或者沒收假劣農(nóng)藥的書證、物證（物證應當轉(zhuǎn)化為書證）、農(nóng)藥標簽及該農(nóng)藥的農(nóng)藥登記公告，證明農(nóng)藥產(chǎn)品不符合《農(nóng)藥管理條例》規(guī)定。同時還應當調(diào)查收集假劣農(nóng)藥生產(chǎn)和銷售臺帳和憑證，對當事人進行的詢問以及相關(guān)單位或人員的調(diào)查詢問，進一步證明假劣農(nóng)藥的事實以及生產(chǎn)銷售情況，以此來證明當事人違法行為的性質(zhì)和情節(jié)以及違法所得。還應有當事人進行陳述申辯的書面材料，以及行政機關(guān)進行復核或者聽證所有必須歸檔的書面材料，以及記載行政機關(guān)執(zhí)法程序和適用法律實施行政處罰的證據(jù)。證據(jù)中的所有書證（復印件）應有當事人簽名并按手印。

③ 適用法律法規(guī)正確（沒有法定依據(jù)處罰無效）；

④ 程序合法（程序違法處罰無效）；

⑤ 是否超越和濫用職權(quán)；

⑥ 認真審查當事人的陳述申辯；

⑦ 文書使用是否符合規(guī)范。

案例：王某不服某市農(nóng)業(yè)局對其種子經(jīng)營行為行政處罰案：

2007年2月10日上午，種子經(jīng)銷戶王某從某種子公司購買棉種28件，當車行至某縣時，被該縣農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法大隊扣押。2月15日，執(zhí)法人員向王某送達了《行政處罰事先告知書》，認定王某經(jīng)營未經(jīng)審定的棉種違反了《種子法》第17條規(guī)定，依據(jù)《種子法》第64條規(guī)定擬給予王某責令停止經(jīng)營、沒收種子并處20000元罰款的行政處罰。同時，告知了王某依法享有陳述、辯解及聽證的權(quán)利。在法定期限內(nèi)，王某未向該縣農(nóng)業(yè)局申請聽證。這時縣農(nóng)業(yè)局就對扣押的棉種進行了銷毀，而且未制作現(xiàn)場銷毀筆錄。之后這個縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊對王某下達了責令停止經(jīng)營，沒收所調(diào)運的種子和罰款20000元的行政處罰，在向王某送達《行政處罰決定書》時還同時送達了《證據(jù)登記保存清單》。

王某收到處罰決定書后不服，于3月12日向縣人民法院提起行政訴訟。王某訴稱，其經(jīng)營的棉種是某棉花研究所選育的棉花品種，通過了國家農(nóng)作物品種審定委員會審定，并準予在黃河流域棉區(qū)種植。被告認為該棉種沒有經(jīng)過審定的認定是錯誤的，請求人民法院撤銷其作出的行政處罰決定。法院審理后認為，被告作出的具體行政行為，認定事實不清，證據(jù)不足，而在對王某作出處罰決定中適用《種子法》第17條和第64條不當，適用法律錯誤，法院判決撤銷該縣農(nóng)業(yè)局作出的農(nóng)業(yè)行政處罰決定。

案例評析  根據(jù)《行政訴訟法》第54條規(guī)定，人民法院審理案件時，具體行政行為有下列情形之一的，判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出具體行政行為：一是，主要證據(jù)不足的；二是，適用法律、法規(guī)錯誤的；三是，違反法定程序的；四是，超越職權(quán)的；五是，濫用職權(quán)的。

本案中的縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊在執(zhí)法過程中嚴重違反法定程序，并且在作出行政處罰時認定事實不清、適用法律錯誤。因此，人民法院依法撤銷了其行政處罰決定。

一是，該縣農(nóng)業(yè)執(zhí)法大隊在執(zhí)法過程中違法法定程序主要表現(xiàn)在：①對王某經(jīng)營的棉種采取強制措施予以扣押，沒有法律依據(jù)。根據(jù)《行政處罰法》第3條第2款規(guī)定，“沒有法定依據(jù)或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。”；②對王某經(jīng)營的棉種扣押后，應妥善保管不能動用，只有在該案作出處罰決定后，依法進行處理。該縣農(nóng)業(yè)局在案件查處過程中，對扣押的棉種在沒有法律依據(jù)和法律手續(xù)的情況下，預先執(zhí)行，對棉種予以銷毀，屬于嚴重違法辦案；③對王某作出的《證據(jù)登記保存清單》，未在處罰前送達，而是在向王某送達行政處罰決定書時一并送達，違反了《行政處罰法》第37條第2款的規(guī)定，行政機關(guān)在收集證據(jù)時，在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機關(guān)負責人批準，可以先行登記保存，并應當在七日內(nèi)及時作出處理決定。同時，《規(guī)定》第35條也規(guī)定，“農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機關(guān)對先行登記保存的證據(jù)，應當在七日內(nèi)作出處理決定”。

二是，該縣農(nóng)業(yè)局認定王某經(jīng)營的棉種是未經(jīng)審定的品種屬于認定事實錯誤。執(zhí)法人員在調(diào)查過程中，首先應當查清事實，確定當事人是否具有違法行為，這是進行行政處罰的前提。王某經(jīng)營的棉種，是經(jīng)國家審定，是允許經(jīng)營推廣的品種，王某的經(jīng)營行為是合法的?？h農(nóng)業(yè)局將王某經(jīng)營的棉種認定為未經(jīng)審定的品種，并適用《種子法》的17條和第64條對王某進行行政處罰，屬于適用法律錯誤。

本案我們對農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法行為起到警示作用。首先，執(zhí)法人員一定要嚴格按照法定程序執(zhí)法，規(guī)范執(zhí)法行為，提高對執(zhí)法程序重要性的認識，程序違法同樣會導致行政處罰無效或者被撤銷；其次，由于農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法的范圍涉及面廣，要求行政執(zhí)法人員必須掌握農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法領(lǐng)域內(nèi)法律法規(guī)，了解掌握相關(guān)信息，特別是對國家新頒布法律法規(guī)應當及時研究學習。

2、作出行政處罰決定應當把握的原則

 ⑴ 關(guān)于自由裁量權(quán)的把握。在處罰法定原則前提下，不能濫用自由裁量權(quán)。處罰法定原則是行政處罰的原則，只有法律、法規(guī)、規(guī)章明文規(guī)定應予行政處罰的才受處罰，法無明文規(guī)定不處罰，不能參照、不能變相實施處罰；只有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定授權(quán)的處罰機關(guān)才具有實施行政處罰的法定職權(quán)；處罰機關(guān)只能實施法定的處罰內(nèi)容，不能超越法定的處罰權(quán)限；實施處罰必須遵守法定程序。違反處罰法定原則導致的法律后果是行政處罰無效。

行政處罰的實施過程不僅是依法行政的過程，同時也是行政機關(guān)自由裁量權(quán)行使的過程，在執(zhí)法實踐中，一般按照行政處罰法相關(guān)規(guī)定，結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定綜合把握，依法予以何種處罰、罰款金額幅度或不予處罰等。目前，各地都在研究探討行政處罰“先例”制度。“先例”制度就是行政處罰機關(guān)對違法行為作出的行政處罰決定，應當作為該行政處罰機關(guān)以后對同類違法行為進行行政處罰的先例。確保使相當?shù)倪`法行為受到的行政處罰的種類、幅度以及程序一致或基本一致。以最大程度避免在自由裁量權(quán)的行政執(zhí)法過程中行政處罰的隨意性，做到公平執(zhí)法。最近國務院（國發(fā)<2008>17號）《國務院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》對此也進行部署。

⑵ 關(guān)于一事不再罰原則的把握。“一事不再罰”，是指對同一違法行為，不能據(jù)以同一事實重復進行處罰。同一違法行為要與同樣違法行為相區(qū)別，如果違法行為人重復同樣的違法事實，應當視為新的違法行為，不適用一事不再罰款的規(guī)定。

⑶ 關(guān)于處罰與教育相結(jié)合原則的把握。實施行政處罰應對違法者進行教育，使其增強法制觀念和法律意識，樹立守法經(jīng)營、合法經(jīng)營理念，防止將行政處罰變?yōu)楹唵螜C械的制裁，應重在糾正違法行為，使被處罰者不致再危害社會，自覺遵守法律。

⑷ 關(guān)于從輕減輕行政處罰把握。考慮有無從輕或減輕的情節(jié)問題，對有關(guān)相對人主動消除或者減輕違法行為危害后果、配合行政機關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)等情形的，應從輕或減輕處罰。一般按照《行政處罰法》第27條的規(guī)定予以考慮。

⑸ 重大案件機關(guān)負責人集體討論。《規(guī)定》第37條第2款規(guī)定：案情復雜、重大違法行為需要給予較重行政處罰的集體討論。實踐中重大案件把握原則：案件涉及面廣、涉及社會穩(wěn)定、農(nóng)民利益的；需要依法移送司法機關(guān)的案件；涉案金額大需要重處的；需要相關(guān)部門或上級協(xié)助的等。

3、農(nóng)業(yè)行政處罰決定的變更或撤銷

引起農(nóng)業(yè)行政處罰決定的變更或撤銷的幾種情形：

⑴ 因當事人陳述申辯而變更，此時行政處罰決定尚未做出，內(nèi)部變更；

⑵ 因行政復議而變更，行政處罰決定已經(jīng)生效；

⑶ 因行政訴訟而變更，處罰決定也已生效，注意重新作出具體行政行為不得以同一事實和理由；

⑷ 因行政機關(guān)案件審查等原因。

第四，聽證階段

聽證程序是指農(nóng)業(yè)行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，為了查明案件事實，通過公開舉行由有關(guān)各方利害關(guān)系人參加的聽證會，聽取案件調(diào)查人員和當事人關(guān)于案件事實、理由以及依據(jù)的陳述和申辯，雙方對違法事實和適用處罰的法定依據(jù)進行辯論的一種活動。

1、把握聽證會適用范圍

《行政處罰法》和《規(guī)定》規(guī)定，責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者較大數(shù)額罰款等行政處罰需聽證。

較大數(shù)額罰款標準，河北省規(guī)定對從事非經(jīng)營活動的公民處以500元以上罰款，對從事非經(jīng)營活動的法人或者其他組織處以5000元以上罰款；對從事經(jīng)營活動的公民處以1000元以上罰款，對從事經(jīng)營活動的法人或者其他組織處以10000元以上罰款，在作出行政處罰決定之前，應當告知當事人要求舉行聽證的權(quán)利，當事人要求聽證的，應當組織聽證。

2、聽證必須依照法定程序進行

① 告知聽證權(quán)。如果屬于聽證適用范圍的行政處罰，《行政處罰事先告知書》應當使用聽證案件文書；

② 當事人提出聽證要求。當事人要求聽證的，應當在行政機關(guān)告知后3日內(nèi)提出；

③ 通知聽證。行政機關(guān)應當在聽證的7日前送達《行政處罰聽證會通知書》，告知當事人舉行聽證的時間、地點、聽證主持人名單及可以申請回避和可以委托代理人等事項；

④ 舉行聽證會。聽證會除涉及國家秘密、商業(yè)秘密或者個人隱私外，應當公開舉行。當事人認為聽證主持人與本案有直接利害關(guān)系的，有權(quán)申請回避。當事人可以親自參加聽證，也可以委托人代理。

⑤聽證會程序按照《規(guī)定》第49條進行。聽證會的全部過程要制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或者蓋章。聽證筆錄是處罰決定的依據(jù)，處罰決定應在筆錄范圍內(nèi)作出。

3、聽證會結(jié)束后及時作出行政處罰決定

按照《行政處罰法》和《規(guī)定》要求，制作《行政處罰聽證會報告書》，連同聽證筆錄，交領(lǐng)導審查后，分別作出如下決定：

（1）確有應受行政處罰的違法行為的，根據(jù)調(diào)查的事實和證據(jù)以及情節(jié)輕重等情況，按照相關(guān)法律規(guī)定，作出處罰決定，填寫《案件處理意見書》報批。

（2）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，作出不予行政處罰決定，填寫《案件處理意見書》報批。

（3）違法事實不能成立的，不得給予行政處罰，應當按照銷案程序報批；當事人對行政處罰的事實、理由提出異議，認為執(zhí)法機關(guān)調(diào)取的證據(jù)存在瑕疵或證據(jù)不充分的，行政處罰機關(guān)應當進行復核。

（4）違法行為不屬于本機關(guān)管轄的，移交有權(quán)管轄機關(guān)，違法行為構(gòu)成犯罪的，移送司法機關(guān)。

第五，行政處罰決定的送達和執(zhí)行階段

1、送達。行政機關(guān)將行政處罰決定書送達給當事人之日起生效，同司法機關(guān)送達一致。

⑴ 送達時間。當場送達和當事人不在場7日內(nèi)送達。

⑵ 送達方式。按照《民事訴訟法》規(guī)定的送達方式：

直接送達  當事人在《送達回證》上簽字或蓋章。受送達人是公民且簽收有困難的，可以交給其同住的成年家屬；受送達人是法人或其他組織的，送交該組織的法定代表人、主要負責人或者辦公室、收發(fā)室、值班室等負責收件的人簽收；受送達人有代理人的，可以由代理人簽收；受送達人指定代收人的，由代收人簽收。

留置送達  是指受送達人或其同住的成年家屬拒絕簽字，送達人將文書留在受送達人住所的一種送達方式。留置送達須具備兩個條件：一是，受送達人或其同住的成年家屬拒收文書；二是，送達人邀請有關(guān)基層組織或者所在單位的代表到場，說明情況，在送達回證上寫明拒收的事由和日期，并由見證人簽名或蓋章。

委托送達  直接送達有困難的，可以委托其他行政機關(guān)代為送達。

郵寄送達  是指通過郵局以掛號信的方式向受送達人送達文書。采用郵寄送達時，應當由公證員對送達人的郵寄過程和事實以及所郵寄的文書內(nèi)容做客觀真實的紀錄，對郵寄的事實和文書的內(nèi)容保全證據(jù)。

公告送達  只有受送達人下落不明，或以上幾種方式都無法送達的，才可以適用。公告的方式可以在行政機關(guān)的公告欄、受送達人原住所地張貼，也可以在政府公報或在本行政區(qū)域范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。自發(fā)出公告之日起經(jīng)過六十日，即視為送達。

2、執(zhí)行。行政處罰執(zhí)行是實現(xiàn)行政處罰的過程。

⑴ 把握行政處罰執(zhí)行的一般規(guī)則

① 當事人自動履行；② 行政處罰不停止執(zhí)行；③ 罰繳分離。

當場繳納 《規(guī)定》第55條關(guān)于“在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，”農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)及其執(zhí)法人員依照簡易程序或者一般程序作出罰款決定后，當事人向指定的銀行繳納罰款確有困難經(jīng)當事人提出的。在邊遠、水上、交通不便地區(qū)，一般銀行網(wǎng)點少、地理位置偏僻、交通十分不便，如果要求被處罰人到指定銀行繳納罰款，被處罰人可以向農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員提出當場繳納罰款，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員可以當場收繳罰款。對超出20元以上的，應當有當事人書面委托。

延期或分期繳納  當事人確有經(jīng)濟困難，需延期或分期繳納罰款的，當事人提出書面申請后，應當進行嚴格審查，確定其是否具有履行罰款的能力。處罰機關(guān)經(jīng)過審查，認為理由不成立的，應當駁回申請；認為申請理由成立的，應當作出批準延期或者分期繳納的決定并制作決定書。在決定書中，注明延期繳納罰款的時間以及分期繳納罰款的不同期次和時間（涉及強制執(zhí)行的時效，以開具票據(jù)時間為準）。

⑵ 行政處罰的強制執(zhí)行

強制執(zhí)行時效：最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋，行政處罰決定生效之日起6個月內(nèi)申請法院強制執(zhí)行，過期法院將不予受理。行政處罰生效之日，即行政處罰決定書送達之日。

行政處罰生效之日的幾種情形：郵寄送達的以回執(zhí)上當事人簽收日為送達日；公告送達的以公告之日起經(jīng)過60天的為生效日；行政機關(guān)同意當事人緩繳或分期繳納罰款的，執(zhí)行時效中斷計算，以行政機關(guān)同意最后繳納罰款的期限屆滿之日，計算執(zhí)行時效；行政機關(guān)變更處罰決定的，以變更后的處罰決定生效之日起計算執(zhí)行時效。

第六，結(jié)案階段

1、把握時效

（1）做出處理決定時效。是指行政處罰機關(guān)在開始立案調(diào)查后進入行政處罰階段，在規(guī)定的時限內(nèi)作出裁決?！兑?guī)定》將原來的1個月內(nèi)延長成3個月之內(nèi)，特殊情況報請上一級農(nóng)業(yè)行政處罰機關(guān)批準可以延長至1年；同時明確對專門性問題需要鑒定的，所需時間不計算在辦案期限內(nèi)，有利于行政執(zhí)法案件的調(diào)查處理。

（2）追究時效。違法行為的追究時效為2年，追究時效的兩種計算方式，一是違法行為發(fā)生之日起計算；二是違法行為有連續(xù)或繼續(xù)狀態(tài)的，從行為終了之日起計算。

2、結(jié)案 以行政處罰執(zhí)行完畢并在復議或訴訟期間內(nèi)放棄權(quán)利為最終結(jié)案；當事人拒不履行處罰決定的，按照《規(guī)定》第60條規(guī)定，除申請法院強制執(zhí)行外，還可以按每天3％加處罰款，按照相關(guān)法律規(guī)定，將查封、扣押的財務拍賣抵繳罰款。

3、歸檔

結(jié)案后應當按照要求及時將案件材料立卷歸檔：① 一案一卷；② 文書齊全，手續(xù)完備；③ 案卷應當按順序裝訂。

注意：案件立卷歸檔后，任何單位和個人不得私自增加或者抽取案卷材料，不得修改案卷內(nèi)容。