【來源】 中國紀(jì)檢監(jiān)察報

2010年修訂的《行政監(jiān)察法》進一步擴大了監(jiān)察對象的范圍。但在實踐中，對新的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)如何理解，什么樣的人員屬于監(jiān)察對象往往難以準(zhǔn)確把握，我們對此進行了研究，以供參考。
    1997年《行政監(jiān)察法》規(guī)定,監(jiān)察對象為“國家行政機關(guān)、國家公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員?！?nbsp;根據(jù)《國家公務(wù)員暫行條例》，這里的國家公務(wù)員是指國家行政機關(guān)中除工勤人員以外的工作人員。國家行政機關(guān)任命的其他人員，是指企業(yè)、事業(yè)單位、社會團體中由國家行政機關(guān)以委任、派遣等形式任命的人員。
    修訂后的《行政監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察對象為“國家行政機關(guān)及其公務(wù)員和國家行政機關(guān)任命的其他人員”，以及“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員和國家行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員?！陛^之2004年《行政監(jiān)察法實施條例》，這里不再是簡單排除工勤人員，而進一步明確了以是否從事公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)確定監(jiān)察對象。 
    《行政監(jiān)察法》修訂后，實踐中面臨多項問題需研究解決，一是“具有公共事務(wù)管理職能”或“從事公共事務(wù)管理活動”的組織難以界定，且上述組織能否均由監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)察，值得研究。二是相對關(guān)于瀆職罪主體的立法解釋，《監(jiān)察法》未明確規(guī)定“雖未列入行政機關(guān)人員編制但在行政機關(guān)中從事公務(wù)的人員”屬監(jiān)察對象，字面上難以涵蓋借調(diào)到行政機關(guān)從事公務(wù)的人員。三是由于現(xiàn)有紀(jì)律懲戒的設(shè)定基于一定職務(wù)層次和級別，對不具有公務(wù)員身份的監(jiān)察對象，處分難以執(zhí)行。 
    一是七類公務(wù)員是否均屬監(jiān)察對象。根據(jù)《公務(wù)員法〈實施方案〉》，共有七類人員列入公務(wù)員的范圍：黨的機關(guān)；人大及其常委會機關(guān)；行政機關(guān)；政協(xié)委員會機關(guān)；審判機關(guān)；檢察機關(guān)；各民主黨派和工商聯(lián)各級機關(guān)。其中，行政機關(guān)工作人員屬監(jiān)察對象并無疑義。另六類公務(wù)員則存在是否系“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織”中從事公務(wù)的人員的問題。從字面上看不能完全排除。但從職權(quán)范圍看，行政機關(guān)由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責(zé)，受它監(jiān)督。人民法院、人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使職權(quán)。監(jiān)察機關(guān)作為人民政府的組成部門，其監(jiān)察對象不能包括人大、司法等機關(guān)工作人員。對此，全國人大常委會明確提出，《行政監(jiān)察法》修訂中考慮到監(jiān)察機關(guān)是人民政府行使監(jiān)察職能的機關(guān)，如果對其他六類公務(wù)員進行監(jiān)察，就大大超出了《行政監(jiān)察法》所應(yīng)當(dāng)調(diào)整的范圍，應(yīng)將其他六類公務(wù)員排除在監(jiān)察對象的范圍之外。
    二是人民團體中的工作人員是否屬監(jiān)察對象。人民團體是指由若干成員為了共同目的而自愿組成，經(jīng)政府核準(zhǔn)登記并由政府劃撥經(jīng)費的社會組織，包括工會、共青團、婦聯(lián)、科協(xié)、歸國華僑聯(lián)合會、臺灣同胞聯(lián)誼會、青年聯(lián)合會和工商業(yè)聯(lián)合會。在人民團體中，除工商聯(lián)工作人員屬公務(wù)員外，其他屬參照公務(wù)員管理。從廣義上看，人民團體亦有公共事務(wù)管理職能。如根據(jù)《工會法》，工會組織職工行使民主權(quán)利，參與管理國家事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)、管理社會事務(wù)，協(xié)助人民政府開展工作等。從字面上看，似屬“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織?！钡珡膶嵺`情況看，人民團體不隸屬行政機關(guān)，能否由監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)察，值得研究。同時，鑒于六類公務(wù)員中的工商聯(lián)工作人員不屬監(jiān)察對象，則參照公務(wù)員管理的其他人民團體工作人員也不應(yīng)認為屬監(jiān)察對象。對人民團體中工作人員違紀(jì)行為的處理，應(yīng)按其自身管理規(guī)定辦理。
    三是社會團體中非行政機關(guān)任命的工作人員是否屬監(jiān)察對象。社會團體是指公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。根據(jù)民政部關(guān)于社團登記有關(guān)規(guī)定,有的社會團體應(yīng)按規(guī)定履行登記手續(xù)，有的則可不登記或免予登記。如經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)可以免予登記的社會團體有：文聯(lián)、作協(xié)、新聞工作者協(xié)會、貿(mào)促會、殘聯(lián)、法學(xué)會、紅十字會等。有的社會團體，民政部門可進行執(zhí)法監(jiān)察, 給予警告、限期停止活動、責(zé)令撤換直接負責(zé)的主管人員、予以撤銷登記等行政處罰。但上述行政處罰與行政監(jiān)察有明顯區(qū)別，對社會團體中非行政機關(guān)任命人員能否由監(jiān)察機關(guān)實施監(jiān)察，有待研究明確。
    四是事業(yè)單位中非行政機關(guān)任命的工作人員是否屬監(jiān)察對象。事業(yè)單位是指國家為了社會公益目的，由國家機關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育、文化等活動的社會服務(wù)組織。事業(yè)單位中非行政機關(guān)任命的人員是否屬于監(jiān)察對象，應(yīng)根據(jù)是否屬“法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的組織及其從事公務(wù)的人員”和“行政機關(guān)依法委托從事公共事務(wù)管理活動的組織及其從事公務(wù)的人員”，從嚴(yán)掌握。前者必須經(jīng)法律法規(guī)明確規(guī)定，如最高檢對證監(jiān)會、保監(jiān)會等事業(yè)單位作出司法解釋。后者必須由行政機關(guān)依法委托，并由行政機關(guān)出具相關(guān)證明。對上述人員的處分，還應(yīng)依據(jù)新頒布的《事業(yè)單位工作人員處分規(guī)定》統(tǒng)籌把握。
    五是村基層組織中有關(guān)人員是否屬監(jiān)察對象。村民委員會等村基層組織人員在協(xié)助人民政府從事行政管理工作時，屬于“其他依照法律從事公務(wù)的人員?！币虼?，村委會成員在受政府委托從事上述公務(wù)時，屬于監(jiān)察對象。但根據(jù)《村委會組織法》的規(guī)定，任何組織或者個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。監(jiān)察機關(guān)應(yīng)視情況作適當(dāng)處理。（監(jiān)察部案件審理室 趙煜 葛天慧）