行政服務(wù)中心建設(shè)的思考

 

隨著行政審批制度改革的不斷深入，承載這一改革創(chuàng)新內(nèi)容的新型實體行政服務(wù)中心在全國各地得到進(jìn)一步的完善和發(fā)展，加強行政服務(wù)中心建設(shè)亦已成為各地建設(shè)效能型、廉潔潔型和服務(wù)型政府的必修課。經(jīng)過幾年的實踐和努力，行政服務(wù)中心所凸現(xiàn)的成效引人矚目，當(dāng)然，作為一項新生事物，存在的問題和不足也日益明顯。如何進(jìn)一步提高行政服務(wù)中心運行效能，完善“一站式、一條龍”的審批體系，促進(jìn)地方經(jīng)濟發(fā)展軟環(huán)境建設(shè)，是十分緊迫的一項工作任務(wù)?，F(xiàn)通過對我縣行政服務(wù)中心建設(shè)的深入調(diào)研，結(jié)合自身實際工作體會談幾點膚淺的認(rèn)識。

一、行政服務(wù)中心所取得的成效

行政服務(wù)中心作為行政審批制度改革的新生事物，其成立的目的是促進(jìn)改革的進(jìn)一步深化，宗旨是公開、便民、廉潔、高效，功效是規(guī)范政務(wù)公開、簡化審批流程、方便人民群眾，從源頭上遏制腐敗。以我縣行政服務(wù)中心建設(shè)為例，通過運行、邊探索、邊研究、邊創(chuàng)新，取得的成效是十分明顯的，受到社會各界的普遍歡迎和支持。其成效具體體現(xiàn)為：

（一）創(chuàng)新了工作模式，促進(jìn)了改革深化。

縣行政服務(wù)中心未成立之前，行政審批制度的改革只是在縣內(nèi)有關(guān)行政職能部門內(nèi)部進(jìn)行，是真正意義上的“自我改良”，各項工作“隱藏”在各部門的工作中，其深度和廣度難以明鑒。這種“不公開”的自身改革一時很難觸及問題的根本，對原有的審批運轉(zhuǎn)方式和操作流程沖擊不大，那種“門難進(jìn)、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風(fēng)在某些部門不同程度地存在?？h行政服務(wù)中心的成立，從形式到內(nèi)容對各部門傳統(tǒng)的審批理念和審批模式帶來了革命。我縣在逐項清理、削減和規(guī)范審批事項的基礎(chǔ)上，要求具有行政審批事權(quán)的部門在中心集中設(shè)立窗口，所有事項按照能進(jìn)則進(jìn)的原則進(jìn)入中心服務(wù)大廳窗口辦理，公開審批事項，公開辦事規(guī)程，倡導(dǎo)優(yōu)質(zhì)服務(wù)，體現(xiàn)了縣委、縣政府改革的決心和力度，客觀上也形成了外部強有力的推動和監(jiān)督作用。工作模式的創(chuàng)新，深化了行政審批制度的進(jìn)一步改革。

（二）提高了審批效率，方便了人民群眾。

縣行政服務(wù)中心在具體運作過程中，根據(jù)我縣實際情況不斷進(jìn)行改革創(chuàng)新，摸索出種種行之有效的運轉(zhuǎn)機制和方法，首先，中心集中了部門的審批事項，讓群眾享受“一站式服務(wù)、并聯(lián)式審批”成為一種可能，體現(xiàn)了“集中進(jìn)駐、集中辦理”的服務(wù)效率。其次，對縣本級行政許可項目在原來336項的基礎(chǔ)上，精簡了119項、保留了217項進(jìn)駐中心，精簡率達(dá)35.42％；縣級原有投資項目審批事項在原有47項的基礎(chǔ)上，精簡了14項、保留了33項，精簡率達(dá)42.42％；縣級行政許可項目法定或原承諾的平均辦結(jié)期限由原來的18.93天縮減為10.42天，縮短了45％；縣級投資項目審批事項法定或承諾的平均辦結(jié)期限由原來的25.28天，縮短為10.09天，縮短了60.08％。其三，在辦理事項過程中，實行并聯(lián)審批制、一周三審制、首問負(fù)責(zé)制、告知承諾制和限時辦結(jié)制等等。這些機制和方法的創(chuàng)新，簡化了部門的審批程序，縮短了審批時限，提高了辦事效率。如我縣房屋建設(shè)報建、企業(yè)注冊登記及房地產(chǎn)稅收等已經(jīng)實行并聯(lián)審批、全程代辦和一體化服務(wù)，尤其是企業(yè)注冊登記并聯(lián)審批工作效率明顯提高，經(jīng)工業(yè)園管委會牽頭初審認(rèn)可的企業(yè)，可邊開工邊建設(shè)，邊按法定程序向企業(yè)注冊登記中心報批，承諾辦結(jié)時限在原來的基礎(chǔ)上再縮短30%，確保在7個工作日內(nèi)完成審批；對新增企業(yè)，符合有關(guān)設(shè)立登記規(guī)定、需取得而尚未取得前置審批的，可核發(fā)籌建營業(yè)執(zhí)照，待取得前置審批許可后，辦理企業(yè)營業(yè)執(zhí)照變更登記。這一“特事特辦”制度受到了業(yè)主的廣泛稱贊。

（三）改革了服務(wù)模式，轉(zhuǎn)變了機關(guān)作風(fēng)。

縣政府讓具有審批事權(quán)的行政部門在中心集中設(shè)立窗口，對外優(yōu)質(zhì)服務(wù)，變過去“你求我辦事”為“我為你服務(wù)”。一方面推行大廳式集中審批服務(wù)；另一方面，將審批流程輸入軟件程序，推行網(wǎng)上預(yù)審和電子監(jiān)察。大廳式的服務(wù)從根本上改變了原有的管理方式，柜臺式的敞開服務(wù)形式使前來辦事的企業(yè)和群眾在心理上與工作人員平等相處，而行使審批職能的窗口公務(wù)員的服務(wù)也更為人性化、合理化、規(guī)范化，掛牌上崗、站立服務(wù)、微笑服務(wù)等已在中心成為自覺行動；網(wǎng)上預(yù)審和電子監(jiān)察可使各項審批活動實現(xiàn)了實時遠(yuǎn)程開展，使向基層延伸審批網(wǎng)絡(luò)成為可能，也便于縣監(jiān)察局在行政服務(wù)中心設(shè)立的電子監(jiān)察室進(jìn)行實時監(jiān)控、績效評估和受理投訴，在此基礎(chǔ)上衍生的電子控票使行政審批收費自由裁量權(quán)得到直接控制。中心的創(chuàng)新帶動了部門機關(guān)作風(fēng)的轉(zhuǎn)變，窗口誠信高效的運轉(zhuǎn)和電子監(jiān)察的實施，迫使部門提高辦事效率，各部門服務(wù)群眾、服務(wù)經(jīng)濟的理念隨著中心建設(shè)的完善和發(fā)展進(jìn)一步提高。群眾贊譽行政服務(wù)中心為“政府陽光超市”。

（四）促進(jìn)了政務(wù)公開，保證了依法行政。

行政服務(wù)中心是實施政府政務(wù)公開的有效載體。我縣行政服務(wù)中心利用審批大廳電子顯示屏、電子觸摸屏等電子查詢設(shè)備把各窗口單位進(jìn)駐中心的項目內(nèi)容、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限及需要提交的材料進(jìn)行公示。同時，建立了中心網(wǎng)站，制作了中心網(wǎng)頁，實現(xiàn)了與縣政府網(wǎng)站的對接，設(shè)立了咨詢臺、投訴臺和公告欄等，各服務(wù)窗口制作了服務(wù)事項指南卡和一次性告知書。印制了《行政服務(wù)中心文件制度匯編》、《行政服務(wù)中心宣傳手冊》向社會發(fā)放，增加了政務(wù)透明度，并且統(tǒng)一編印了《行政服務(wù)中心服務(wù)指南》，公開了窗口辦事項目、服務(wù)內(nèi)容、辦事程序、申報材料、承諾期限、收費依據(jù)、收費標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，免費為辦事群眾發(fā)放，從而使各部門的行政審批服務(wù)公開、公平、公正，有力地促進(jìn)了政務(wù)公開，為依法行政奠定了堅實的基礎(chǔ)。

（五）倡導(dǎo)廉潔從政，有效遏制腐敗。

縣行政服務(wù)中心的建立，使全縣行政審批從內(nèi)部走到前臺，各項工作更為規(guī)范透明。中心的職能是協(xié)調(diào)、管理、服務(wù)、監(jiān)督，特別是監(jiān)督方面，整合縣紀(jì)檢監(jiān)察、效能投訴和財政監(jiān)督有關(guān)單位共同進(jìn)行，使工作更具實效。推行聯(lián)審聯(lián)辦、網(wǎng)上預(yù)審、電子監(jiān)察的運轉(zhuǎn)方式，有效杜絕了暗箱操作，“一個窗口對外”、“一條龍”的服務(wù)受到群眾的擁護。廉潔從政，依法行政在中心取得明顯成效，有效遏制了腐敗現(xiàn)象的滋生，很大程度上促進(jìn)了我縣廉政建設(shè)工作。

 

 

二、當(dāng)前行政服務(wù)中心建設(shè)和發(fā)展中存在的問題

窺一斑知全豹，從以上我縣行政服務(wù)中心建設(shè)取得的成效看，各地行政服務(wù)中心在短短的幾年時間里所取得的成效是引人矚目的，《行政許可法》鼓勵和倡導(dǎo)集中審批、網(wǎng)上審批、統(tǒng)一辦理，使行政服務(wù)中心運轉(zhuǎn)模式在法律上得到相應(yīng)的認(rèn)可。但不可否認(rèn)的是各地行政服務(wù)中心發(fā)展過程中存在的問題也很明顯，阻礙中心發(fā)展的因素也越來越被人們所清晰地認(rèn)識。主要集中表現(xiàn)在如下幾個方面：

一是中心定位不明確，經(jīng)費來源不足。行政服務(wù)中心其職能和工作程序是改革過程中“摸著石頭過河”的一種嘗試，作為政府派出機構(gòu)的行政服務(wù)中心管理機構(gòu)（管理辦公室），其職能性質(zhì)卻未能得到很好理順，很大部分地方行政服務(wù)中心管理機構(gòu)（管理辦公室）定性為參照公務(wù)員管理單位，甚至有些還是事業(yè)單位機構(gòu)，部門派駐中心的窗口工作人員其編制、福利待遇和人事權(quán)仍在原單位，存在窗口工作人中人員之間同工不同酬，待遇差別化，而且作為新生事物，行政服務(wù)中心在完善發(fā)展過程中沒有形成穩(wěn)定統(tǒng)一、強力有效的考核激勵機制，加上其職能性質(zhì)定位模糊，無形中弱化行政服務(wù)中心管理機構(gòu)（管理辦公室）對進(jìn)駐窗口工作人員的監(jiān)管職能，存在一些窗口工作人員紀(jì)律觀念不強，服務(wù)質(zhì)量不高，甚至有的單位隨意調(diào)整窗口工作人員。窗口辦公經(jīng)費來源渠道不一，不穩(wěn)定，運行經(jīng)費問題也是中心普遍存在的問題。

二是中心職能難以發(fā)揮最佳效應(yīng)。行政服務(wù)中心的職能基本有五個方面：協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督、服務(wù)、指導(dǎo)。但因為行政審批方面相關(guān)的法律法規(guī)和政策的制定、出臺是針對有審批事權(quán)的行政職能部門而定，中心的運作卻沒有具體的法律法規(guī)依據(jù)，而且中心不是行政審批和執(zhí)法主體，無權(quán)決定窗口的審批業(yè)務(wù)，中心的性質(zhì)、所處的地位及職能，與所擔(dān)當(dāng)?shù)闹厝尾幌嗥ヅ洌ぷ餍茈y以達(dá)到理想的結(jié)果。比如說“指導(dǎo)”，中心的重要職能之一是“指導(dǎo)”，但中心管理人員不多，而具有行政審批的政府職能部門很多，從這個角度來說，中心要指導(dǎo)部門的行政審批業(yè)務(wù)難免停留在淺層表面之上，而且由于傳統(tǒng)審批方式的慣性影響，一些審批和行政執(zhí)法部門也不適應(yīng)接受中心在業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)。如果說中心按照地方政府的要求對部門進(jìn)行政策及審批運作方式等方面的指導(dǎo)，各部門條線上從中央到地方在這方面都各自有明確的要求，而中心必須尋找地方政府要求與部門條線要求的共同點和吻合點來進(jìn)行指導(dǎo)，目前這種指導(dǎo)的效果也不太理想。再比如“監(jiān)督”，行政服務(wù)中心管理機構(gòu)（管理辦公室）設(shè)置了監(jiān)察機制，對誰監(jiān)察？監(jiān)察什么？監(jiān)察的結(jié)果誰來執(zhí)行？如何執(zhí)行？這是必須明確的概念。如果說監(jiān)察的內(nèi)容為政府各部門的行政效能，那必須要有紀(jì)委和機關(guān)效能監(jiān)察部門的積極支持和配合方顯成效。再說“協(xié)調(diào)”，如果說“指導(dǎo)、監(jiān)察”之類的職能中心難于發(fā)揮，那么行政服務(wù)中心最突出最基本的職能就是“協(xié)調(diào)”了。第一是協(xié)調(diào)部門審批事項進(jìn)駐中心，第二是協(xié)調(diào)解決審批過程中出現(xiàn)的問題，但處理解決的權(quán)力仍在窗口所在部門。由于中心這一機構(gòu)的設(shè)置定位模糊，在實際工作中，協(xié)調(diào)監(jiān)督眾多部門顯得力不從心。

三是審批方式創(chuàng)新步履艱難。幾年的實踐證明，審批方式創(chuàng)新也存在許多問題。審批方式在什么內(nèi)容上進(jìn)行創(chuàng)新，如何創(chuàng)新，是擺在所有行政服務(wù)中心面前的一道難題。因為行政審批是各部門、各審批主體的一項基本職能，涉及許多單位的直接利益，審批方式的創(chuàng)新必須緊緊依靠具有行政審批和許可權(quán)的部門，不是行政服務(wù)中心一廂情愿、自己想辦就辦成的事情。舉例說，近年來，我縣大力推行了并聯(lián)審批、綠色通道和一體化審批服務(wù)，取得了一些成效，無不是在縣委縣政府和有關(guān)職能部門的強力推動下進(jìn)展的，但一些“多頭審批”、“明進(jìn)暗不進(jìn)”、“規(guī)避監(jiān)察”等問題仍然客觀上存在。

 

 

三、以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，推動行政服務(wù)中心健康發(fā)展的思考

行政服務(wù)中心發(fā)展任重道遠(yuǎn)，今后乃至一段時期內(nèi)要堅持以服務(wù)經(jīng)濟、服務(wù)群眾為宗旨，從加強制度建設(shè)入手，不斷改革創(chuàng)新，完善運作機制，創(chuàng)新管理模式，提升行政審批效率，全力打造廉潔高效的行政審批服務(wù)環(huán)境。

一是進(jìn)一步強化行政服務(wù)中心職能。地方黨委、政府要整合行政審批資源，授與行政服務(wù)中心項目進(jìn)入的確定權(quán)、審批服務(wù)的監(jiān)督權(quán)、集中審批的協(xié)調(diào)權(quán)、窗口人員的歸口管理權(quán)等，明確行政服務(wù)中心管理機構(gòu)（管理辦公室）為政府派出機構(gòu)，行政單位，執(zhí)行公務(wù)員管理，強化其監(jiān)管職能，使之做到名實相符。要借助推進(jìn)網(wǎng)上審批電子監(jiān)察和電子政務(wù)的契機，深化行政審批制度改革，大力加強行政審批和服務(wù)電子網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，推進(jìn)各審批單位和行政服務(wù)中心之間審批網(wǎng)絡(luò)對接，使行政審批網(wǎng)絡(luò)體系化。

二是進(jìn)一步清理審批服務(wù)事項。根據(jù)上級有關(guān)行政審批項目清理和取消的規(guī)定，由本級政府統(tǒng)一組織監(jiān)察、法制和行政服務(wù)中心管理部門開展審批項目清理工作，堅持“應(yīng)進(jìn)必進(jìn)、不進(jìn)則廢”，進(jìn)一步調(diào)整進(jìn)入中心的行政審批和服務(wù)事項。明確各相關(guān)窗口部門的審批職責(zé)，加快辦件速度。同時將行政許可、審批、收費事項以及各項制度發(fā)布到網(wǎng)上，并及時進(jìn)行更新，對申報的各類登記表、報表進(jìn)行統(tǒng)一的格式化設(shè)置，提高辦事效率。

三是進(jìn)一步規(guī)范審批工作流程。按照行政審批流程管理的要求，進(jìn)一步核定辦理程序、服務(wù)時限和收費標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)電子監(jiān)察中群眾反映的意見，不斷完善和細(xì)化“中心”各窗口的工作流程，使行政許可、審批、收費事項更加規(guī)范、順暢。除重大項目以外，其余事項一律實行“一門受理送達(dá)，窗口全程代辦，實行統(tǒng)一收費，限時滿意辦結(jié)”的服務(wù)方式，最大限度地方便群眾。

四是進(jìn)一步落實全程辦事代理制和并聯(lián)審批制。主動與當(dāng)?shù)匕l(fā)改部門和商務(wù)（外經(jīng)貿(mào)）部門協(xié)調(diào)，提前參與到新上重點項目、外資項目、招商項目的服務(wù)中，對超過500萬元以上項目和外資、域外項目實行并聯(lián)審批和全程代辦。此外，對政府確定的重點項目、外資項目和入駐開發(fā)區(qū)工業(yè)園項目的審批，自覺做到服務(wù)前移，提前介入，跟蹤到底。

五是進(jìn)一步健全核查機制。從政府辦、監(jiān)察部門、財政部門、發(fā)改部門、行政服務(wù)中心管理機構(gòu)抽調(diào)人員組成專項工作組，定期不定期到行政審批單位、部門，對進(jìn)駐“中心”的所有行政審批單位的項目進(jìn)入、網(wǎng)上審批、收費控票等情況進(jìn)行排查，嚴(yán)查“多頭審批”、規(guī)避中心監(jiān)督的行為，列出“問題清單”，認(rèn)真督促整改，堅持杜絕“體外循環(huán)”的現(xiàn)象發(fā)生，并將督查情況列入單位政風(fēng)行風(fēng)評議重點考核內(nèi)容，嚴(yán)格獎懲機制。

六是進(jìn)一步完善網(wǎng)上審批電子監(jiān)察。按照“完善功能、規(guī)范運作，拓寬領(lǐng)域、健全網(wǎng)絡(luò)，加強監(jiān)管、提高效能”的工作目標(biāo)，穩(wěn)步推進(jìn)網(wǎng)上審批電子監(jiān)察工作。加強網(wǎng)上審批和電子監(jiān)察系統(tǒng)建設(shè)，強化電子監(jiān)察，完善績效評估。抓好網(wǎng)上審批系統(tǒng)向各級延伸的工作，逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）“行政服務(wù)中心”辦公自動化、審批網(wǎng)絡(luò)化。

七是推行行政審批“兩個集中”。成立行政審批“兩個集中”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，確定在具備行政審批職能的單位推行“兩個集中”工作，把行政審批職能集中到一個科（股）室，成立行政審批科（股），行政審批科（股）再集中進(jìn)駐行政服務(wù)中心設(shè)立窗口集中辦公，原單位不再受理，日常管理與原單位脫鉤，窗口單位重點轉(zhuǎn)移到審批后的監(jiān)督和管理上，并將各職能單位“兩個集中”工作開展情況與年終考評掛鉤，作為考核的重要內(nèi)容，實行一票否決。

八是進(jìn)一步注重細(xì)節(jié)，強化人文關(guān)懷。“中心”要通過開展?fàn)巹?chuàng)“優(yōu)質(zhì)服務(wù)窗口”和“優(yōu)質(zhì)服務(wù)標(biāo)兵”活動和設(shè)立崗位績效補貼等，全面調(diào)動窗口工作人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強服務(wù)理念。引導(dǎo)中心工作人員時時處處將群眾的利益放在首位，把為人民服務(wù)作為一切工作的根本，以“群眾滿意不滿意、高興不高興”作為檢驗服務(wù)質(zhì)量的唯一標(biāo)準(zhǔn)，自覺地從“一杯水、一句溫暖的話”做起，努力讓來到這里辦事的群眾得到一份關(guān)懷、增添一份信任、感受一份和諧。