《中華人民共和國公務員法》解讀

贛州市人事局

一、公務員法的立法背景

“三個必然”。

1、制定公務員法是貫徹依法治國基本方略的必然要求。

2、制定公務員法是深化干部人事制度改革的必然結果。

3、制定公務員法是完善公務員制度的必然進程。

實施暫行條例10余年來的實踐證明，公務員制度是一套符合中國國情的、科學的人事管理制度。同時，隨著社會主義市場經濟體制的建立和完善，隨著干部人事制度改革的不斷深化，暫行條例需要進一步完善：一是立法層次低;二是公務員范圍過窄；三是激勵約束機制有待健全；此外，立法與實踐不相適應的問題也日益突出，許多新的改革成果亟需立法予以吸納和規(guī)范。

公務員法是我國干部人事管理第一部總章程性質的法律，在我國干部人事制度發(fā)展史上具有里程碑意義。公務員法的頒布和實施，對于深化干部人事制度改革，促進我國公務員隊伍管理的科學化、民主化、制度化，進一步增強我國公務員隊伍的活力、效率和積極性，具有重要而深遠的影響。

二、公務員法的主要特點

公務員法在五個方面集中而鮮明地體現(xiàn)了公務員制度的中國特色：

第一，   體現(xiàn)在公務員隊伍的領導上

我國的公務員制度堅持黨的領導，堅持社會主義方向，不搞所謂的“政治中立”。

第二，   體現(xiàn)在公務員范圍的界定上

根據(jù)公務員法的規(guī)定，我國公務員的范圍包括中國共產黨機關、人大機關、行政機關、審判機關、檢察機關和民主黨派機關這“七類機關”的工作人員。

第三，   體現(xiàn)在公務員隊伍的管理上

公務員法進一步把公務員劃分為領導成員和非領導成員這兩個組成部分，劃分為綜合管理、專業(yè)技術和行政執(zhí)法這三個類別的，劃分為選任制、委任制和聘任制這三種任用方式，并規(guī)定了相應的管理辦法。

第四，   體現(xiàn)在公務員的來源上

公務員法總結和借鑒我國干部人事制度改革的新鮮經驗，把考試錄用、公開選拔、競爭上崗和部分職位聘任等體現(xiàn)社會主義市場經濟發(fā)展要求的改革措施用法律形式規(guī)范下來。

第五，   體現(xiàn)在公務員的監(jiān)督約束和激勵保障并重上

公務員法規(guī)定了公務員的條件、義務和紀律，明確了公務員考核、懲戒、回避、辭退、定期轉任、離職后的從業(yè)限制，以及領導成員的引咎辭職和責令辭職等方面的要求，體現(xiàn)了對公務員的嚴格要求、嚴格管理和嚴格監(jiān)督。

公務員法在公務員暫行條例的基礎上有了新的發(fā)展和創(chuàng)新，主要表現(xiàn)在以下四個方面：一是調整了公務員的范圍。二是確立了分類管理原則。三是改革完善了職務級別制度。四是對職位聘任制度作出了明確規(guī)定。

公務員法體現(xiàn)了六個原則，一是黨管干部原則；二是公平、平等、競爭、擇優(yōu)的原則；三是監(jiān)督約束和激勵保障并重的原則；四是任人唯賢、德才兼?zhèn)?，注重工作實績的原則；五是分類管理原則；六是法治原則。這六條原則既是公務員立法的基本原則，也是貫徹實施公務員法的重要指導原則。

三、公務員法的基本內容

公務員法共18章107條。主要是兩方面規(guī)定：一是關于公務員制度和公務員管理的總括性規(guī)定，包括公務員制度的指導思想、基本原則，公務員的范圍、條件、義務與權利，公務員的職務與級別，公務員管理機構以及違反公務員法的法律責任等；二是關于公務員管理各個環(huán)節(jié)的基本管理制度的單項性規(guī)定，主要是入口管理、在職管理和出口管理三大板塊，包括公務員的錄用、考核、職務任免、職務升降、獎勵、處分、培訓、交流回避、工資福利保險、退休、申訴控告、職位聘任等。體現(xiàn)了六大功能：選拔配置、更新、監(jiān)督、保障、開發(fā)、激勵。

第一章 總則

（一）關于公務員范圍

按我國公務員法第二條規(guī)定，列入公務員范圍的人員必須同時具備三個條件：一是依法履行公職；二是納入國家行政編制；三是由國家財政負擔工資福利。下列7類機關的人員將列入公務員范圍：

1、中國共產黨機關的工作人員

2、人大機關的工作人員

3、行政機關的工作人員

4、政協(xié)機關的工作人員

5、審判機關的工作人員

6、檢察機關的工作人員

7、各民主黨派機關的工作人員。

將上述七類機關的人員列入公務員范圍，主要的根據(jù):一是我國政治制度的特點。二是我國干部人事管理的現(xiàn)實情況。對機關干部實行公務員制度，國有企業(yè)實行勞動合同制，事業(yè)單位實行聘用制和崗位管理制度。實踐證明，這是符合現(xiàn)階段我國國情的人事分類管理體制，也是確定公務員范圍的基礎。三是國際上通行的做法。盡管各國因國情不同，公務員范圍大小不一，但各國對公務員范圍的確定有三條共同標準:第一是職能標準，公務員是從事國家公務活動的人員;第二是編制標準，公務員嚴格執(zhí)行國家編制限額;第三是經費標準，公務員的工資、福利都由國家財政負擔。我國公務員法對公務員的界定標準與國際上的做法基本一致。

按照這個范圍，我市有3萬人左右。

人民團體和群眾團體未列入公務員范圍。這樣做的目的主要是為了發(fā)揮他們的獨特作用，淡化行政色彩，便于他們參與國際非政府組織活動以及自身發(fā)展。

（二）關于領導成員和法官、檢察官的管理等問題

公務員法第三條第一款規(guī)定，有關公務員的義務、權利和管理適用本法。這個規(guī)定表明，公務員法是適用于所有公務員的義務、權利和管理的一般性法律。

同時，公務員法第三條第二款規(guī)定：“法律對公務員中的領導成員的產生、任免、監(jiān)督以及法官、檢察官等的義務、權利和管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！边@一款規(guī)定，體現(xiàn)了公務員中領導成員及法官、檢察官與一般公務員有所區(qū)別。

公務員法第一百零五條規(guī)定：“本法所稱領導成員，是指機關的領導人員，不包括機關內設機構擔任領導職務的人員?！鳖I導成員的產生、任免及監(jiān)督與非領導成員是不一樣的。只要法律對領導成員的管理有特別規(guī)定的，一律從其規(guī)定。法官、檢察官的職責任務有其特殊性，憲法、組織法和法官法、檢察官法，對法官、檢察官的產生任用方式、任用條件、義務紀律等方面都有特別的規(guī)定，公務員法不再作重復規(guī)定，也是采取“從其規(guī)定”的辦法處理。

（三）關于公務員主管部門問題

這里規(guī)定的“公務員主管部門”就是黨委組織部門和政府人事部門，今后這兩個部門將成為公務員法的執(zhí)法主體。

經中組部、人事部研究確定，實施公務員法的組織協(xié)調工作由黨委組織部門和政府人事部門共同承擔。組織、人事部門關于公務員管理工作的原有分工基本不變，各級黨委按照干部管理權限對領導班子成員和重要領導干部進行管理不變。

第二章 公務員的條件、義務和權利

本章共3條，分別規(guī)定了公務員應當具備的7項基本條件、應當履行的9項義務和應當享有的8項權利。該章有兩點需要說明：

（一）關于義務在前、權利在后的問題

這一點與憲法規(guī)定公民的權利、義務順序不一樣。應該說，義務和權利是一致的，在前在后并不改變實質。但義務在前，有利于提醒公務員要首先想到自己必須履行的義務，這也是出于對公務員嚴格要求的考慮。中國共產黨黨章也是黨員的義務在前，權利在后。

（二）關于公務員應具備的條件

公務員應當具備的條件共七個，既包括國籍、年齡、身體、文化程度和工作能力等方面的條件，還包括具有良好的品行以及擁護憲法的條件。

第三章 職務與級別

本章共7條，規(guī)定了公務員職位類別、職務層次、級別等內容。說明兩點：

（一）關于職位類別

公務員法十四條第二款規(guī)定，“公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別?！?/span>

綜合管理類職位。其工作具有領導、指揮、決策、規(guī)劃、監(jiān)督、管理的特性。這類職位數(shù)量最大，是公務員職位的主體。

專業(yè)技術類職位。是指機關中履行專業(yè)技術職責，為實施公共管理提供專門的技術支持、評價、鑒定和保障的職位。具有技術性、權威性強等特點。比如：公安系統(tǒng)的法醫(yī)鑒定、痕跡檢驗，國家安全機關的特種技術、特種翻譯，外事部門的高級翻譯等職位。專業(yè)技術職位的設置應從嚴控制，其設置類別、層次、規(guī)模數(shù)量應經主管部門審批，避免形成全民皆師的混亂局面。

行政執(zhí)法類職位。是指行政機關中直接履行行政監(jiān)管、處罰、強制、裁決、稽查等現(xiàn)場執(zhí)法職責的職位。具有執(zhí)法性、現(xiàn)場強制性等特點。行政執(zhí)法類職位主要集中在公安、稅務、工商、質檢、環(huán)保、食品藥品監(jiān)督等系統(tǒng)。

（二）關于領導職務和非領導職務

暫行條例把公務員職務分為領導職務和非領導職務兩大類。公務員法沿用了這一規(guī)定。二者區(qū)分的標準是是否具有領導職責。由于領導職務的名稱很不一致，如局長，從部級到科級的職務有些都叫局長。所以，法中無法一一列舉，只能規(guī)定職務層次。領導職務層次共有10個，從國家級正職到科級副職。

綜合管理類的非領導職務序列有8個職務，目前實踐中有的名稱與公務員法中規(guī)定的名稱不盡一致，公務員法實施后，職務名稱也應和公務員法的規(guī)定一致起來。比如原來叫助理巡視員、助理調研員，現(xiàn)在就要改為副巡視員、副調研員。

第四章 錄用

本章共12條，規(guī)定了錄用的范圍、組織權限、報考條件和錄用程序等內容。這里我重點講兩個內容：

（一）關于錄用的基本辦法

第二十一條第一款規(guī)定，“錄用擔任主任科員以下及其他相當職務層次的非領導職務公務員，采取公開考試、嚴格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法。”這樣規(guī)定，將“考試錄用”確定為錄用主任科員以下非領導職務人員的基本制度，也就是“凡進必考”。根據(jù)這一規(guī)定，今后各級黨政機關錄用人員，一律實行考試錄用的辦法，而且有一套嚴格的程序，任何機關不得違法進人。

“凡進必考”是推行公務員制度的一面旗幟，也是群眾較認可的。因為不講關系，不講門第，是“玻璃房子里的競爭”。錦濤同志曾批示，“凡進必考”弘揚了人事工作的正氣。這些年來，我們堅持規(guī)范化、公正性、科學性，取得了很大的成效。

規(guī)范化方面。2002年江西省人民政府出臺了115號令《江西省國家公務員錄用規(guī)定》，2004年又以省政府規(guī)范性文件形式出臺《江西省特殊職位國家公務員考試錄用實施辦法》，此外，相續(xù)出臺了公務員考試錄用各個主要環(huán)節(jié)的配套管理辦法，比如面試實施細則、面試考官管理、體檢辦法和標準、錄用考核、考試錄用紀律及監(jiān)督、后備錄用人員儲存庫管理等，使我省考試錄用工作走上了制度化、規(guī)范化軌道。

公正性方面。堅持“錄用計劃，錄用條件、錄用程序、報名、考試成績，錄用結果”六公開；錄用人員打破身份、地域界限，面向全國招考；面試考官構成臨時抽簽決定；閱卷、面試、體檢等各個環(huán)節(jié)由紀檢監(jiān)察機關派人監(jiān)督。面試成績當場公布。

科學性方面。考試內容是申論、行政職業(yè)能力測試兩門試題，考試方式上采取四級聯(lián)考，統(tǒng)一命題。

（二）關于錄用的管理機構和管理權限

根據(jù)公務員法第二十二條的規(guī)定，“中央機關及其直屬機構公務員的錄用，由中央公務員主管部門負責組織。地方各級機關公務員的錄用工作，由省級公務員主管部門負責組織，必要時省級公務員主管部門可以授權設區(qū)的市級公務員主管部門組織?！?/span>

第五章 考核

本章共5條，規(guī)定了考核的內容、種類、程序、等次以及考核結果的使用等。與暫行條例相比，公務員法有三個突出的地方：

（一）對公務員實行分類考核

公務員法第三十五條將領導成員和非領導成員公務員的考核區(qū)分開來，兩者在考核主體、考核形式、考核方法上不一樣。對領導成員的定期考核，由主管部門即各級黨委及其組織部門管理，由組織部門按照管理權限派出考察組考核，采取屆中、屆末考核的定期考核形式。非領導成員公務員由各機關管理，并由各機關自行考核，采取年度考核形式。

（二）強調了主管領導的責任

對非領導成員公務員的考核，強調了主管領導的責任。這里的主管領導實際上就是各處（科）室的主要負責人。

（三）增加了基本稱職等次

為加大考核檔次的區(qū)分度，更好地發(fā)揮考核的激勵作用，公務員法總結近年來考核工作的經驗，在稱職和不稱職之間增加了一個基本稱職等次，變成四個等次，并規(guī)定定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。

第六章 職務任免

本章共分5條，規(guī)定了任免的方式、任免的情形、任職要求以及兼職等內容。與暫行條例相比，公務員法第三十八條增加了選任制的有關規(guī)定，同時明確規(guī)定“領導成員職務按照國家規(guī)定實行任期制”，這也是暫行條例沒有的。這個在前面介紹公務員法的特點時已經說了，這里我重點介紹一下任職的前提條件和兼職問題。

（一）關于任職的前提條件

第四十一條規(guī)定，“公務員任職必須在規(guī)定的編制限額和職數(shù)內進行，并有相應的職位空缺?！币簿褪钦f，公務員任職的前提條件有三個，即有編制，有職數(shù)，有相應的職位空缺，三者缺一不可。這是暫行條例沒有的，從法的角度作出這樣的規(guī)定，有利于糾正和克服各地各單位超職數(shù)配備干部的現(xiàn)象。

（二）關于在機關外兼職

暫行條例規(guī)定公務員原則上一人一職，不得在行政機關外兼職。公務員法從實際出發(fā)，第四十二條規(guī)定：“公務員因工作需要在機關外兼職，應當經有關機關批準，并不得領取兼職報酬?！边@里明確了兼職的兩個要求：一是要經有關機關批準；二是不得領取兼職報酬。對公務員兼職作這些限制，主要是使公務員專心致志，依法履行公務，并保證兼職確是工作需要，同時也是為了加強廉政建設。這里的有關機關，主要指任免機關，但對人大任免的人員，按實際管理權限辦理。

第七章 職務升降

本章共5條，規(guī)定了公務員晉升職務和降職兩個問題。本章吸收近年來干部人事制度改革的新成果比較集中，比如公開選拔、競爭上崗、任職前公示和任職試用期制等，與《黨政領導干部選拔任用工作條例》、《公開選拔黨政領導干部工作暫行規(guī)定》、《黨政機關競爭上崗工作暫行規(guī)定》、《關于推行黨政領導干部任前公示制的意見》、《黨政領導干部任職試用期暫行規(guī)定》等文件保持了較好的銜接和照應。我重點講兩個內容：

（一）關于公開選拔

第四十五條第二款規(guī)定，“廳局級正職以下領導職務或者副調研員以上及其他相當職務層次的非領導職務出現(xiàn)空缺，可以面向社會公開選拔，產生任職人選。”非領導職務可以面向社會公開選拔，突破了現(xiàn)有規(guī)定。主要考慮：一是，實踐中確實存在公開選拔非領導職務公務員的情況，比如前段時間北京市法制辦公開選拔了幾名法律專員。二是，這個變化對實際公開選拔工作的操作影響不大，這里規(guī)定的是“可以”，而不是“必須”，實踐中由各個單位具體掌握。因此，這一規(guī)定的精神與《黨政領導干部選拔任用工作條例》的規(guī)定是一致的。

（二）關于司法考試

公務員法第四十五條第三款規(guī)定，“確定初任法官、初任檢察官的任職人選，可以面向社會，從通過國家統(tǒng)一司法考試取得資格的人員中公開選拔?！狈ü?、檢察官的任用與公務員錄用還不是一回事。法官、檢察官的任用有從事法律工作年限等特別要求；法官、檢察官的職務都是副科級以上的層次，審判員和檢察員以上法官、檢察官都是由人大常委會任免，助理審判員、助理檢察員也都是由本院院長、檢察長任免，這與錄用進機關擔任主任科員以下非領導職務人員不同；初任法官、檢察官也沒有試用期的規(guī)定。目前這種各方都能認可的表述，并放到職務升降這一章，既解決了公務員考試和司法考試的關系問題，同時又解決了取得司法考試資格而無公務員身份人員進入法官、檢察官隊伍的專門渠道問題。

第八章 獎 勵

本章共5條，主要規(guī)定了獎勵的原則、對象、事由，獎勵的種類、權限、程序以及撤銷獎勵的情形。這里需要注意兩個內容:

（一）獎勵的種類

公務員法第五十條仍然沿用了暫行條例的規(guī)定，獎勵分為：嘉獎、記三等功、記二等功、記一等功、授予榮譽稱號。這里的榮譽稱號，是指人民滿意的公務員、人民滿意的公務員集體等稱號，榮譽稱號只能由省部級以上單位授予。

（二）集體獎勵問題

第五十一條關于集體獎勵的規(guī)定，是新增加的內容。暫行條例規(guī)定的獎勵對象只限于公務員個人，公務員法明確規(guī)定可以對公務員集體進行獎勵，第四十八條第二款又明確了公務員集體的定義。

第九章 懲 戒

本章共7條，主要規(guī)定了公務員的十六項不得違反的紀律、公務員執(zhí)行上級決定或者命令是否免責和違反紀律后的懲戒。這里我講三個問題:

（一）參與營利性活動問題

第五十三條第十四項規(guī)定，公務員不得“從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織中兼任職務”。這是公務員的一項重要的廉政紀律。

（二）執(zhí)行上級決定或者命令的免責問題

公務員法第十二條關于公務員應履行的義務中有一項是“服從和執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”；第五十三條關于公務員紀律的規(guī)定中有一項是，不得“拒絕執(zhí)行上級依法作出的決定和命令”。這是保證令行禁止、政令暢通和機關效能的重要規(guī)定。如果上級的決定、命令是違法的或者是錯誤的怎么辦？怎樣避免因執(zhí)行上級違法或者錯誤的決定、命令，而對公共利益、公民的合法權益造成重大的不可挽回的損失？公務員執(zhí)行明顯違法的決定、命令的，其本人是否應當承擔相應的責任。這些問題第五十四條作了規(guī)定。這條講了三層意思，一是“公務員執(zhí)行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見”；二是“上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務員應當執(zhí)行決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級負責，公務員不承擔責任”；三是“公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任?！边@樣就使關于公務員執(zhí)行命令的法律更規(guī)范、更完整。

（三）關于處分問題

公務員法沿用了暫行條例關于處分種類的規(guī)定，將處分分為：“警告、記過、記大過、降級、撤職、開除”。第五十八條第一款還規(guī)定，“公務員在受處分期間不得晉升職務和級別，其中受記過、記大過、降級、撤職處分的，不得晉升工資檔次。”第二款還規(guī)定了受處分的期間，分別為：“警告，六個月；記過，十二個月；記大過，十八個月；降級、撤職，二十四個月。”

第十章  培訓

本章共3條，主要規(guī)定了培訓的依據(jù)、機構建立、培訓分類及培訓結果的使用等內容。

（一）分級分類培訓

第六十條第一款規(guī)定：“機關根據(jù)公務員工作職責的要求和提高公務員素質的需要，對公務員進行分級分類培訓?！庇捎诓煌殑諏哟?、不同職位類別公務員所承擔的職責不同，對公務員的素質和能力的要求也就有所不同。分級分類培訓，就是要根據(jù)不同職務層次、不同類別公務員的特點和需要，按照學用一致、按需施教的要求，在培訓內容、培訓方法、培訓形式上有所不同，使培訓更具針對性和實效性。

（二）培訓機構問題

第六十條第二款從法律上明確了“國家建立專門的公務員培訓機構。機關根據(jù)需要也可以委托其他培訓機構承擔公務員培訓任務?！睕]有委托的培訓機構不能承擔公務員培訓任務，這就遏制了社會上一些培訓機構面向公務員亂辦班、亂收費現(xiàn)象。

（三）四種培訓形式

第六十一條將培訓分類更加明確。共有四種：一是對新錄用人員的培訓，即初任培訓，一般在試用期內進行，主要目的是提高新錄用公務員適應職位要求、勝任本職工作能力。二是對晉升領導職務公務員的培訓，即任職培訓，一般要求先培訓后到職，特殊情況也可在到職后一年內進行；重點提高任職公務員的綜合管理能力、行政決策能力等新任職務所需要的能力。三是根據(jù)專項工作需要進行的專門業(yè)務培訓，包括兩種情況，一種是對公務員進行工作需要的業(yè)務培訓，比如質量技術監(jiān)督檢查的專門業(yè)務知識培訓，等。另一種是公務員被抽調或臨時指派從事某項工作任務，比如人口普查、工作督導等，根據(jù)該項工作的需要進行的相關專門知識培訓。四是對全體公務員進行的更新知識、提高工作能力的在職培訓，也叫輪訓。這類培訓面向全體公務員，以新知識、新技能為主要內容，開闊公務員的視野，使其跟上時代發(fā)展的潮流。

公務員培訓，既是公務員依法享有的一項權利，也是公務員必須履行的一項義務。本法第六十二條規(guī)定，公務員的培訓實行登記管理，即將培訓時間、內容和成績記錄在案，作為今后考核的內容及任職、晉升的依據(jù)之一。

（四）培訓結果的使用

第六十二條第三款規(guī)定了培訓結果的使用，明確規(guī)定把公務員培訓情況、學習成績作為公務員考核的內容和任職、晉升的依據(jù)之一，這為建立健全公務員培訓激勵約束機制，保證公務員培訓順利進行提供了法律依據(jù)。

第十一章 交流與回避

本章共10條，我重點介紹兩個內容:

（一）三種交流方式

第六十三條第三款規(guī)定，“交流的方式包括調任、轉任和掛職鍛煉”。將原來的四種交流方式改為三種，取消了輪換。

（二）回避問題

法中規(guī)定了三種回避制度。

1、任職回避

第六十八條規(guī)定，“公務員之間有夫妻關系、直系血親關系、三代以內旁系血親關系及近姻親關系的”，一是不得在“同一機關擔任雙方直接隸屬于同一領導人員的職務”；二是不得擔任“有直接上下級領導關系的職務”；三是“不得在其中一方擔任領導職務的機關從事組織、人事、紀檢、監(jiān)察、審計和財務工作?！蓖瑫r，本條第二款還規(guī)定，“因地域或者工作性質特殊，需要變通執(zhí)行任職回避的，由省級以上公務員主管部門規(guī)定?！?/span>

2、地域回避

第六十九條規(guī)定了“地域回避”。按照本法的規(guī)定，實行地域回避的，一是縣、鄉(xiāng)兩級黨委、政府的主要領導；二是法院、公安、工商、稅務等有關部門的主要領導。

3、公務回避

第七十條規(guī)定了公務回避的三種情形：“涉及本人利害關系的”；“涉及與本人有本法第六十八條第一款所列親屬關系人員的利害關系的”；“其他可能影響公正執(zhí)行公務的”，公務員在執(zhí)行公務時，遇到了以上三種情形，自己要向組織提出不參與該項公務，并不得以任何形式施加影響。除了公務員個人要求回避外，只要符合這三種情形，當事人也可以要求公務員回避，組織上也可以直接決定公務員回避。

第十二章 工資福利保險

本章共7條，分別規(guī)定了公務員工資制度、福利制度、保險制度。由于目前正在制定工資改革方案，福利制度也要進行改革，保險等制度還沒有建立起來，所以本章只規(guī)定了原則性、方向性的內容，具體內容要由公務員工資規(guī)定、福利規(guī)定、保險規(guī)定等配套法規(guī)來規(guī)定。說明三點：

（一）完善工資正常增長機制

公務員法第七十三條第二款規(guī)定國家建立公務員工資的正常增長機制，為保證正常增資落到實處，第七十五條第二款規(guī)定，“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據(jù)?！惫珓諉T工資為什么要和企業(yè)相當人員工資水平進行比較？這是根據(jù)公務員工作的特性和國際通行的做法而定的。

（二）加強公務員工資管理

針對當前工資外收入分配秩序比較混亂的問題，公務員法第七十八條規(guī)定，任何機關不得違反國家規(guī)定自行更改公務員工資、福利、保險政策，擅自提高或者降低公務員的工資、福利、保險待遇。任何機關不得扣減或者拖欠公務員的工資。

（三）對公務員有關經費問題作出明確規(guī)定

公務員法第七十九條規(guī)定“公務員工資、福利、保險、退休金以及錄用、培訓、獎勵、辭退等所需經費，應當列入財政預算，予以保障”。這為我們開展公務員管理工作創(chuàng)造了一個良好的條件。經費問題解決了，我們就可以更好地開展工作，取得更好的社會效益和人才效益。

借這個機會，我給大家介紹一下有關公務員工資改革的問題。第一，改革公務員職級工資制，主要有五個方面的內容。

一是簡化基本工資結構。把“四結構”改為“兩結構”。

二是增設級別并適當調整職務與級別對應關系。現(xiàn)行公務員工資制度，從辦事員到國家級正職共12個職務層次，對應15個級別，多數(shù)職務特別是低職務對應的級別偏少，部分公務員未達到退休年齡就升到了本職務的最高級別，且級別交叉幅度小，廣大公務員只有依靠職務晉升來提高待遇。不管從事什么工作，大家都往領導職務上擠，而領導職務是有限的，從全國來看，92％的公務員職務層次在科級職務以下，只有8％的公務員是副處級職務以上，僅靠職務晉升來提高待遇，對絕大多數(shù)公務員來說是不現(xiàn)實的，特別是縣鄉(xiāng)兩級公務員占全國公務員隊伍的62％，但機構規(guī)格又限定了縣鄉(xiāng)基層公務員的職務發(fā)展空間，縣鄉(xiāng)基層公務員的職業(yè)發(fā)展臺階太少，他們很有可能工作了一輩子還是個科員，他們的待遇就一直都沒有辦法提高。

改革的考慮，級別數(shù)由15個增加到27個，在職務與級別的對應關系上，上下職務對應級別的交叉幅度適當加大，職務越低，對應級別范圍越大，級別晉升空間越大，使低職務人員不晉升職務也能夠達到較高的級別。非領導職務人員的工資略低于領導職務人員。

級別晉升的兩個主要渠道是：第一，累計5年定期考核稱職以上的，可在職務對應級別范圍內晉升一個級別。第二，晉升職務后原級別低于新任職務對應的最低級別的，其級別可直接晉升到該職務對應的最低級別；原級別已在新任職務范圍內的，在原級別基礎上晉升一級。

三是合理設計工資標準。既保證低職務人員的工資水平，又適當拉開不同職務、級別的工資差距，形成較為合理的工資關系。目前最高與最低的比為6.6：1。

四是實行級別與待遇適當掛鉤。這是這次改革的一個重點。對級別和任職時間達到規(guī)定條件的公務員，可享受上一職務層次的生活待遇，進一步強化級別的激勵功能。規(guī)定廳局級副職及以下職務層次的，在任職時間和級別達到規(guī)定條件后，經考核合格，可以享受上一職務層次非領導職務的工資、住房、醫(yī)療等生活待遇。

五是對任職達到一定年限的縣鄉(xiāng)黨政主要領導實行工資政策傾斜。縣鄉(xiāng)兩級機構是我國的基層政權組織，縣（市）委書、縣（市）長和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委書記、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長比上級機關同職務層次人員承擔的責任更大，為了鼓勵這些領導干部篚長期在基層工作，為當?shù)氐慕洕鐣l(fā)展多做貢獻，規(guī)定擔任縣（市）書記、縣（市）長和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))黨委書記、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))長的公務員，任現(xiàn)職滿五年并考核合格的，可高定一個級別。

第十三章 辭職辭退

本章共7條，規(guī)定了公務員辭職和機關辭退公務員兩個問題。下面，我重點說明兩點。

（一）最低服務年限問題

第八十一條規(guī)定了有五種情形之一的，不得辭去公職。而本條第一項“未滿國家規(guī)定的最低服務年限的”規(guī)定，沒有寫明最低服務年限。暫行條例規(guī)定國家行政機關可以根據(jù)實際情況，規(guī)定國家公務員三至五年的最低服務年限，這主要是對機關新錄用人員的規(guī)定。在公務員法起草和征求意見過程中，主要有兩種意見：一種意見認為，機關招錄公務員付出了一定的成本，公務員有義務為機關服務一段時間，以保持公務員隊伍穩(wěn)定和機關工作的連續(xù)性；另一種意見認為，設定最低服務年限，涉及限制個人權利的問題，究竟以多長時間為宜，需要慎重研究，各機關更不能隨意設置最低服務年限。另外，除了針對新錄用人員進行規(guī)定外，實踐中對參加公費國內外脫產培訓時間較長的人員也有一個培訓后最低服務年限的問題。這些情況在法中不宜具體規(guī)定，需要進一步研究后，將在配套法規(guī)中加以明確。

（二）關于領導干部的辭職問題

暫行條例只規(guī)定了公務員辭去公職的情況。公務員法第八十二條的辭職包括辭去公職和領導干部辭去領導職務兩種情況。根據(jù)《黨政領導干部選拔任用工作條例》和《黨政領導干部辭職暫行規(guī)定》，公務員法把領導干部的因公辭職、自愿辭職、引咎辭職和責令辭職等四種辭職納入了公務員法的內容。其中，引咎辭職和責令辭職只適用于領導成員。

第十四章  退 休

本章共3條，規(guī)定了公務員的法定退休、提前退休和退休待遇。我主要介紹公務員退休年齡問題。

第八十七條規(guī)定，“公務員達到國家規(guī)定的退休年齡或者完全喪失工作能力的，應當退休?！苯涍^上上下下，反復征求意見，最后采取現(xiàn)在的寫法，也就是各職務層次的男女公務員仍執(zhí)行現(xiàn)行國家規(guī)定的退休年齡。這個規(guī)定，是指1978年經全國人大常委會原則批準、國務院頒布的《關于安置老弱病殘干部的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號），該辦法對黨政機關、群眾團體、企業(yè)、事業(yè)單位的干部和職工退休的年齡等條件都作了統(tǒng)一規(guī)定。同時，還要執(zhí)行國家對一些人員的退休年齡作出的特殊規(guī)定。此外，公務員法參照勞動法的處理辦法，在法中不具體規(guī)定公務員的退休年齡，也為將來在條件成熟時實施男女同齡的政策以及規(guī)范退休年齡規(guī)定留下空間。

第十五章 申訴控告

本章共5條，規(guī)定了公務員申訴制度和公務員控告制度。

（一）關于申訴

與暫行條例相比，主要有兩處明顯變化。

一是擴大了申訴受案范圍。公務員法第九十條對公務員申訴的受案范圍規(guī)定了八項內容：處分，辭退或者取消錄用，降職，定期考核定為不稱職，免職，申請辭職、提前退休未予批準，未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇，法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。這些可申訴的情形，幾乎囊括了公務員管理的主要環(huán)節(jié)所涉及的人事處理決定。

二是由一級申訴制改為二級申訴制。暫行條例和《國家公務員申請控告暫行規(guī)定》（人核培發(fā)[1995]91號）實行的是一級申訴制，沒有規(guī)定公務員對處理機關作出的申訴處理決定不服的，可以向上一級機關提出再申訴。

公務員法規(guī)定公務員對省級以下機關作出的申訴處理決定不服的，可以向作出處理決定的上一級機關提出再申訴。

（二）關于控告

第九十三條規(guī)定：“公務員認為機關及其領導人員侵犯其合法權益的，可以依法向上級機關或者有關的專門機關提出控告。受理控告的機關應當按照規(guī)定及時處理?！?/span>

申訴與控告的區(qū)別是：一是目的不同。申訴的目的是要求處理機關改變或者撤銷對自己不利的處理決定，以便維護自己的合法權益，并使已經受到的損失得到補償?？馗娴哪康膭t是要求有關機關對實施不法侵害的機關或人員追究責任。二是原因不同。引起申訴的原因是公務員認為機關作出的涉及本人權益的處理決定不正確、不適當?？馗娴脑蚴枪珓諉T認為機關及其領導人員在職權活動中有侵害其個人權益的違紀違法行為。三是期限不同。提出申訴有時限要求，自知道該人事處理之日三十日內，而提出控告沒有時限要求。

第十六章 職位聘任

公務員法第十六章，共有6條，規(guī)定了聘任制和人事爭議仲裁制度等內容。我重點說明四個問題。

（一）聘任制的適用范圍

第九十五條第一款規(guī)定，“機關根據(jù)工作需要，經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”這里講的專業(yè)性較強的職位，一是對專業(yè)技術知識的要求較高，二是機關急需緊缺的專業(yè)人才。比如，金融、財會、法律、信息技術等方面的專業(yè)技術人員?！饵h政領導干部選拔任用工作條例》第40條規(guī)定，“黨政機關部分專業(yè)性較強的領導職務實行聘任制?！? 因此，實行聘任制的職位既包括非領導職位，也包括領導職位。輔助性職位，主要指事務性強，在機關工作中處于輔助、從屬地位的職位，如書記員、資料管理、文件收發(fā)、數(shù)據(jù)錄入等方面的職位。對以上職位實行聘任制，要經省級公務員主管部門審批，并且聘任合同應報同級公務員主管部門備案。

第九十五條第二款還規(guī)定，“前款所列職位涉及國家秘密的，不實行聘任制?！笔裁词巧婕皣颐孛艿穆毼?，要根據(jù)黨和國家有關規(guī)定和機關的具體情況來確定。

（二）聘任方式

第九十六條第一款規(guī)定，“機關聘任公務員可以參照公務員考試錄用的程序進行公開招聘，也可以從符合條件的人員中直接選聘?！蓖瑫r，本條第二款又規(guī)定，“機關聘任公務員應當在規(guī)定的編制限額和工資經費限額內進行?！边@就是說，實行聘任制需要在編制部門核定的編制限額內進行；同時，必須使用機關財政負擔的工資經費。

（三）聘任制公務員的管理

第九十七條第一款規(guī)定，“機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協(xié)商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同經雙方協(xié)商一致可以變更或者解除?！边@就是說，聘任制公務員的管理主要是根據(jù)合同管理，這與委任制公務員有所不同。

（四）人事爭議仲裁制度

與聘任制相配套，公務員法第一百條規(guī)定，國家將建立人事爭議仲裁制度，來合法、公正、及時地處理聘任制公務員的人事爭議，依法維護爭議雙方的合法權益。這是第一次以國家法律的形式對人事爭議仲裁法律制度加以確定。

第十七章 法律責任

這一章共4條，規(guī)定了承擔法律責任的情形、責任形式等內容，以避免有法不依、執(zhí)法不嚴的情形發(fā)生，努力確保公務員法的有效實施。

（一）違反規(guī)定的處理

第一百零一條規(guī)定了七項違反本法規(guī)定情形的，由縣級以上領導機關或者公務員主管部門按照管理權限，區(qū)別不同情況，予以處理。特別是本條第一項，“不按編制限額、職數(shù)或者任職資格條件進行公務員錄用、調任、轉任、聘任和晉升的”，應引起格外重視。

（二）辭職或退休的從業(yè)限制

第一百零二條第一款規(guī)定，“公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的公務員在離職三年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作業(yè)務直接相關的企業(yè)或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業(yè)務直接相關的營利性活動?！北緱l第二款，還對公務員辭去公職或者退休后有違反上述規(guī)定的，作出了處罰規(guī)定。

第十八章 附 則

從立法技術上講，法律正文不便規(guī)定、但又必須要交代的內容，一般放在附則中規(guī)定。公務員法附則共3條，規(guī)定了領導成員的定義、參照管理及實施時間等內容。