案情

　　一企業(yè)獲得了某礦區(qū)的采礦許可證后，開(kāi)始了該礦區(qū)的磷礦開(kāi)采工作。與該礦區(qū)相鄰的是一家國(guó)有磷礦。在開(kāi)采過(guò)程中，該企業(yè)改變?cè)械拈_(kāi)采設(shè)計(jì)方案，故意將巷道偏向國(guó)有礦山的礦區(qū)范圍，超出自己礦區(qū)范圍直接與國(guó)有礦山打通，造成國(guó)有礦山保安礦柱破壞。

　　經(jīng)群眾舉報(bào)，該市國(guó)土資源局及時(shí)進(jìn)行制止，責(zé)令停止開(kāi)采。在確定地下礦區(qū)界線(xiàn)后，市國(guó)土資源局責(zé)令該企業(yè)退回本礦區(qū)開(kāi)采。但沒(méi)過(guò)多久，該企業(yè)又擅自越界開(kāi)采，并造成國(guó)有礦山部分巷道坍塌，危及到國(guó)有礦山的安全。

　　市國(guó)土資源局根據(jù)該企業(yè)的違法事實(shí)，依法作出處罰決定，責(zé)令賠償國(guó)有礦山企業(yè)的損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品，并處3萬(wàn)元罰款，吊銷(xiāo)采礦許可證。

　　分析

　　按照規(guī)定范圍從事開(kāi)采活動(dòng)既是權(quán)利也是義務(wù)

　　《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第三十條第一款規(guī)定，按照采礦許可證規(guī)定的開(kāi)采范圍從事開(kāi)采活動(dòng)是采礦權(quán)人享有的法定權(quán)利。1998年頒布實(shí)施的《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記管理辦法》第十七條規(guī)定，任何單位和個(gè)人超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍開(kāi)采的，由登記機(jī)關(guān)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定予以處罰。因此，采礦權(quán)人按照采礦許可證規(guī)定的開(kāi)采范圍從事開(kāi)采活動(dòng)既是權(quán)利也是義務(wù)。

　　本案中，該企業(yè)在開(kāi)采過(guò)程中改變?cè)_(kāi)采設(shè)計(jì)方案，將巷道故意偏向國(guó)有礦山的礦區(qū)范圍，超出自己礦區(qū)范圍，其越界開(kāi)采違法行為非常明顯。并且，該企業(yè)經(jīng)國(guó)土資源管理部門(mén)制止后拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采，造成相鄰國(guó)有礦山部分巷道坍塌、礦產(chǎn)資源破壞并危及國(guó)有礦山的安全等法律后果。

　　根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第四十條和《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》第四十二條第二款的規(guī)定，超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦的，責(zé)令退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采并賠償損失，沒(méi)收越界開(kāi)采的礦產(chǎn)品和違法所得，可以并處違法所得30%以下的罰款；拒不退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)采，造成礦產(chǎn)資源破壞的，吊銷(xiāo)采礦許可證，依照《刑法》第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。該市國(guó)土資源局作出的責(zé)令賠償國(guó)有礦山企業(yè)損失，沒(méi)收采出的礦產(chǎn)品，并處3萬(wàn)元罰款，吊銷(xiāo)采礦許可證的處罰決定得當(dāng)。

　　超層越界違法行為的法律屬性與特征

　　所謂超層越界開(kāi)采是指采礦權(quán)人超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍開(kāi)采礦產(chǎn)資源的行為。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》和《礦產(chǎn)資源開(kāi)采登記有關(guān)規(guī)定》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源開(kāi)采礦區(qū)范圍以經(jīng)緯度劃分的區(qū)塊為基本單位，以地質(zhì)地形圖或地質(zhì)圖為底圖，以國(guó)家直角坐標(biāo)規(guī)定。礦區(qū)范圍的劃定專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)，礦區(qū)范圍的劃定不但包括平面的坐標(biāo)、面積，還包括最低開(kāi)采標(biāo)高和最高開(kāi)采標(biāo)高等開(kāi)采深度等數(shù)據(jù)。因此，礦區(qū)范圍是一個(gè)立體范圍，并且礦區(qū)范圍的整體形狀不一定呈現(xiàn)規(guī)則的方形，實(shí)踐中一般把超越平面區(qū)域的開(kāi)采行為定義為越界開(kāi)采行為，把超越規(guī)定開(kāi)采高度和深度的開(kāi)采行為定義為超層開(kāi)采行為。

　　超層越界違法行為同無(wú)證開(kāi)采行為都是非法開(kāi)采行為，之所以進(jìn)一步加以區(qū)分，是因?yàn)閮煞N違法行為的法律特征存在差別，并且，在處罰措施和處罰力度上也略有不同。

　　首先，超層越界違法行為的違法主體一般都是擁有采礦許可證的礦山企業(yè)。無(wú)證開(kāi)采違法主體一般沒(méi)有采礦許可證。

　　其次，超層越界開(kāi)采是超越自己合法開(kāi)采范圍的違法行為，表現(xiàn)為改變開(kāi)采設(shè)計(jì)方案，進(jìn)入自己礦區(qū)范圍外的相鄰區(qū)域進(jìn)行非法開(kāi)采。而無(wú)證開(kāi)采行為表現(xiàn)為擅自進(jìn)入未取得采礦許可證的礦區(qū)范圍開(kāi)采礦產(chǎn)資源。

　　第三，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》規(guī)定，超層越界違法行為的處罰一般是責(zé)令退回本礦區(qū)開(kāi)采，無(wú)證開(kāi)采違法行為的處罰則是責(zé)令停止開(kāi)采。處罰力度方面，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，超層越界可以并處違法所得30%以下的罰款，而無(wú)證開(kāi)采則可以并處違法所得50%以下的罰款。

　　第四，界定違法主體的違法行為是無(wú)證開(kāi)采還是越界開(kāi)采將對(duì)違法主體的采礦許可證的保留或吊銷(xiāo)產(chǎn)生直接影響。假定某一非法開(kāi)采主體擁有一個(gè)合法的采礦許可證，如果其違法行為被界定為無(wú)證開(kāi)采，按照無(wú)證開(kāi)采的處罰規(guī)定，其合法采礦許可證將不會(huì)受到影響。但是一旦將其違法行為界定為越界開(kāi)采，按照越界開(kāi)采的處罰規(guī)定，其合法的采礦許可證將面臨被吊銷(xiāo)的可能。

　　超層越界違法行為的危害及相關(guān)法律適用

　　受利益驅(qū)動(dòng)，超層越界開(kāi)采行為時(shí)有發(fā)生，已成為當(dāng)前破壞礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)秩序的“頑癥”之一。國(guó)家對(duì)礦區(qū)范圍的核準(zhǔn)是經(jīng)過(guò)嚴(yán)格論證，在合理規(guī)劃的基礎(chǔ)上劃定的，超層越界開(kāi)采行為改變了原有的開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)方案，擾亂了礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)的合理規(guī)劃，侵犯了他人的合法權(quán)益，造成資源破壞。從當(dāng)前礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)實(shí)踐看，目前超層越界開(kāi)采更為突出的危害是對(duì)礦山安全造成重大影響，尤其在煤炭開(kāi)采方面，許多礦難的發(fā)生都與超層越界開(kāi)采有很大關(guān)系。因此，必須引起高度重視并進(jìn)行嚴(yán)肅查處。

　　根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第四十條的規(guī)定，超層越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源構(gòu)成犯罪的要依照《刑法》第一百五十六條的規(guī)定對(duì)直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。由于《礦產(chǎn)資源法》是1996年修改的，而1997年《刑法》也進(jìn)行了重新修訂，所以，當(dāng)前超層越界開(kāi)采構(gòu)成犯罪應(yīng)當(dāng)適用的《刑法》條款是第三百四十三條的相關(guān)規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理非法采礦、破壞性采礦刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條規(guī)定，超越采礦許可證規(guī)定的礦區(qū)范圍開(kāi)采礦產(chǎn)資源屬于非法采礦罪規(guī)定的未取得采礦許可證擅自采礦。因此，超層越界開(kāi)采行為，經(jīng)責(zé)令停止開(kāi)采后拒不停止，造成資源破壞的，對(duì)違法主體應(yīng)按照《刑法》第三百四十三條第一款的非法采礦罪的相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。

　　另外，對(duì)于超層越界違法行為導(dǎo)致的重大安全事故的處理，違法主體應(yīng)當(dāng)受到非法采礦罪和重大責(zé)任事故罪數(shù)罪并罰的處罰。

　　超層越界開(kāi)采受侵害主體的賠償問(wèn)題

　　超層越界違法行為侵犯其他主體的合法權(quán)益時(shí)，國(guó)土資源管理部門(mén)可責(zé)令違法主體賠償損失。根據(jù)法律規(guī)定，如果是一般的財(cái)產(chǎn)損失，可以通過(guò)衡量其價(jià)值責(zé)令違法主體賠償，而對(duì)于采礦權(quán)損失的賠償問(wèn)題，目前仍存在一定的爭(zhēng)議。

　　《物權(quán)法》已經(jīng)明確了采礦權(quán)的物權(quán)屬性，如果越界開(kāi)采了其他采礦權(quán)主體礦區(qū)范圍的礦產(chǎn)資源，必然損害其采礦權(quán)的合法權(quán)益。違法主體越界開(kāi)采的礦產(chǎn)資源似乎應(yīng)歸屬受侵害的采礦權(quán)主體。但也有人認(rèn)為，根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》的規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國(guó)家所有，采礦權(quán)人只是享有獲得和銷(xiāo)售礦產(chǎn)品的權(quán)利。因此，越界開(kāi)采的礦產(chǎn)資源應(yīng)歸屬?lài)?guó)家。對(duì)于以上兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為均存在一定的不足，因?yàn)榈V產(chǎn)資源和礦產(chǎn)品之間是一種轉(zhuǎn)化關(guān)系，從礦產(chǎn)資源到礦產(chǎn)品需要開(kāi)采者投入一定的成本，越界開(kāi)采的礦產(chǎn)資源完全歸屬?lài)?guó)家，則明顯造成受侵害采礦權(quán)人合法權(quán)益的損害。如果完全歸屬受侵害的采礦權(quán)人，則該采礦權(quán)人將不花費(fèi)任何成本就獲得開(kāi)采礦產(chǎn)資源的收益，顯然也不符合賠償?shù)姆删瘛?/p>

　　因此，筆者認(rèn)為越界開(kāi)采侵犯其他采礦權(quán)主體合法權(quán)益的賠償，應(yīng)當(dāng)是將侵權(quán)人越界開(kāi)采礦產(chǎn)資源成本扣除后的收益補(bǔ)償給受侵害的采礦權(quán)人，國(guó)家不應(yīng)當(dāng)再進(jìn)行沒(méi)收違法所得的處罰。如果越界開(kāi)采的是沒(méi)設(shè)立采礦權(quán)的礦區(qū)，則其違法所得應(yīng)當(dāng)由國(guó)家沒(méi)收。

　　目前，我國(guó)對(duì)于越界開(kāi)采多采取沒(méi)收違法所得、并處罰款和吊銷(xiāo)采礦許可證的處罰方式，一般不考慮受侵害采礦權(quán)人合法權(quán)益的補(bǔ)償問(wèn)題。因此，隨著我國(guó)《物權(quán)法》的頒布實(shí)施，應(yīng)當(dāng)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確受侵害采礦權(quán)人的采礦權(quán)權(quán)益損害賠償問(wèn)題，保障采礦權(quán)人的合法權(quán)益。

　　（作者單位：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì)研究院法規(guī)室）