造成現(xiàn)在社會諸多亂象的根源是分稅制

聯(lián)合參謀學(xué)院 2014-04-12

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1994年實行分稅制財政體制以后，屬于中央財政的收入包括：關(guān)稅、海關(guān)代征消費稅和增值稅，消費稅，中央企業(yè)所得稅，地方銀行和外資銀行及非銀行金融企業(yè)所得稅，鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司等集中繳納的營業(yè)稅、利潤和城市維護建設(shè)稅，車輛購置稅，船舶噸稅，增值稅的75%部分，證券交易稅(印花稅)94%部分，個人所得稅中的利息所得稅，利息所得稅之外的個人所得稅中央分享的部分，海洋石油資源稅。
    屬于地方財政的收入包括：營業(yè)稅，地方企業(yè)所得稅，利息所得稅之外的個人所得稅地方分享的部分，城鎮(zhèn)土地使用稅，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅，城鎮(zhèn)維護建設(shè)稅，房產(chǎn)稅，車船使用稅，印花稅，屠宰稅，農(nóng)牧業(yè)稅，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，耕地占用稅，契稅，土地增值稅、國有土地有償使用收入，增值稅25%部分，證券交易稅(印花稅)6%部分和除海洋石油資源稅以外的其他資源稅。

    分稅制實行以后，中央財政收入迅速增長，1993年，中央級財政占總財政收入的22%，而到了2001年，這個比例已經(jīng)上升為52%。這樣的中央財政收入，客觀上保證了一大批國家重點項目的投入，火電、水電、核電、鐵路、碼頭、高速公路、機場等項目在這十年間得到了迅速的發(fā)展，支撐了經(jīng)濟發(fā)展的需求。

    當(dāng)初出臺分稅制有當(dāng)時中國的客觀情況，也是符合改革和發(fā)展的要求的。九十年代初是我們國家快速發(fā)展的起步階段，當(dāng)時國家需要大量的資金進行基本建設(shè)和重點項目投入，急需資金，但由于舊的財政分成體制導(dǎo)致中央財政逐年萎縮。有數(shù)據(jù)表明，1980—1993年，地方政府用68.4％的相對財政收入僅僅負(fù)擔(dān)了59.0％的相對財政支出責(zé)任；而中央政府用31.6%的相對財政收入?yún)s負(fù)擔(dān)了41.0％的相對財政支出責(zé)任。同時，而地方財政為了短期利益，紛紛上馬高稅收項目，造成了我國第一次的投資過熱，因此，中央在94年出臺了分稅制。

    1994年實行分稅制的同時，政府明確了中國改革的總體方向是實行社會主義市場經(jīng)濟體制。在這個思想的指導(dǎo)下，許多原來由國家、企業(yè)包下來的社會事業(yè)也開始進行了市場化改革，但是其中一些本來屬于公共財政范圍之內(nèi)的責(zé)任也被拋給了社會，出現(xiàn)了過度市場化的情形，突出的問題包括義務(wù)教育、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等。

               地方政府依賴土地財政的主要原因在于分稅制。

     1994年的分稅制改革，在中央政府與地方政府之間進行了事權(quán)與財權(quán)的重新劃分。按照分稅制改革方案，中央將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央，而地方只能獲得25%的收益。中央政府負(fù)責(zé)國防、外交、轉(zhuǎn)移支付、戰(zhàn)略性開發(fā)等預(yù)算開支，而地方政府則負(fù)責(zé)提供普通教育、醫(yī)療等公共服務(wù)。

    分稅制改革沒有做到事權(quán)與財權(quán)的科學(xué)統(tǒng)一，中央政府稅收比重過高，地方政府缺乏可持續(xù)發(fā)展的財政汲取能力。絕大多數(shù)地方政府將增加財政收入的目光投向土地開發(fā)方面，導(dǎo)致土地價格不斷上漲。

    由于分稅制將“財權(quán)上移、事權(quán)下移”，地方政府要做的事越來越多，但手中可支配的財力相對越來越少，這意味著地方必須以較少的經(jīng)費辦理更多的事務(wù)。

    地方政府如何籌措經(jīng)費？對于地方而言，可以想出的最好的辦法就是“土地財政”。因為，1994年分稅制體制明確土地出讓金歸地方政府。通過征地，以幾萬元每畝的低價，將土地從農(nóng)民手中拿走，轉(zhuǎn)手通過拍賣等方式出讓，地價上升幾十、幾百倍以上。所以，在很多地方，土地出讓金已經(jīng)成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源。這就是為什么這幾年地方為了GDP，拼命賣地、拼命建設(shè)開發(fā)區(qū)、招商引資等等。

一、房價高的重要原因是因為地方政府依賴土地財政。

    在分稅制中，營業(yè)稅是地方稅收的重要來源。每100元的國稅，國家75，區(qū)上25；每100元的地稅，市以上60，區(qū)上40，而這些稅種的優(yōu)質(zhì)稅源，基本都集中在中央省市手里，只有營業(yè)稅才是地方上可以全部得到的，房地產(chǎn)業(yè)豐厚的營業(yè)稅自然成了地方政府的搖錢樹。同時，房地產(chǎn)業(yè)帶來的高額土地出讓收入更是可觀，很多地方政府不遺余力的推進房地產(chǎn)建設(shè)根本就是利益驅(qū)動使然。

二、分稅制是近年來腐敗問題日益突出的重要原因。

    分稅制在實施中，將優(yōu)質(zhì)稅源都留給了中央和省市等，而縣鄉(xiāng)得到的來源小難度大的中小稅種，這造就了兩個腐敗的溫床，一是財力過于集中在中央，省市等上層，大量的資金集中在某些遠(yuǎn)離基層的要害部門，例如交通部門，用老百姓的話說，在這些部門，想不貪污也難??；二是由于縣鄉(xiāng)預(yù)算內(nèi)財政收入太少，只好通過預(yù)算外財政收入彌補不足，這些資金無法得到妥善控制，最明顯的就是各個單位的“小金庫”，成了腐敗的源頭。

三、農(nóng)村義務(wù)教育日益缺乏資金

    教育問題其實應(yīng)該分兩塊，一塊是義務(wù)教育，另一塊是高中以上教育，在這兩塊中，最重要的是義務(wù)教育。在我國的城鄉(xiāng)二元化模式中，城市的義務(wù)教育是縣以上政府財政支撐的，而農(nóng)村義務(wù)教育的經(jīng)費，80%左右要靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行解決，而在分稅制財政體系下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)連吃飯都成問題，哪來的資金去解決義務(wù)教育費用呢，我們看到很多貧困地區(qū)破舊的校舍，衣衫襤褸的孩子，事實上確實是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏資金導(dǎo)致的。

四、義務(wù)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、就業(yè)等民生領(lǐng)域

    縣、鄉(xiāng)兩級政府仍一直要提供義務(wù)教育、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會治安、環(huán)境保護、行政管理等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長也快，無法壓縮。比如，九年制義務(wù)教育，該項支出有法律依據(jù)，而且由于人口規(guī)模擴大較快和相關(guān)支出因價格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級財政。再如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級行政區(qū)域內(nèi)長期以來農(nóng)村各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村工業(yè)化、城市化進程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施，對縣級政府來說這是非常沉重的負(fù)擔(dān)。

1   994年推出分稅制時，該項事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實際上卻要求地方政府負(fù)責(zé)。總之，由于分稅制財政體制在財權(quán)與事權(quán)劃分方面近幾年并沒有取得明顯進展，財權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，這在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。