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賈生華 浙江大學(xué)房地產(chǎn)研究中心 改革開放30多年來，我國成功實施了以開發(fā)區(qū)、新區(qū)為標(biāo)志的開發(fā)開放戰(zhàn)略，推動經(jīng)濟(jì)長期持續(xù)增長。上海浦東和天津濱海兩個國家級新區(qū)帶動了長三角與環(huán)渤海經(jīng)濟(jì)圈的崛起，成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長的“內(nèi)核”。隨著浦東和濱海的成功，中央政府開始設(shè)立更多的國家級新區(qū)，希望利用這些新區(qū)帶動更大區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。2010年重慶兩江新區(qū)、2011年浙江舟山群島新區(qū)與河南中原經(jīng)濟(jì)區(qū)的成立標(biāo)志著新一輪國家級新區(qū)建設(shè)的開始，總結(jié)浦東和濱海新區(qū)的開發(fā)歷程、發(fā)展階段、成功經(jīng)驗與教訓(xùn)，對后續(xù)新區(qū)建設(shè)有借鑒意義。 一、浦東、濱海新區(qū)社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長趨勢分析 (一)新區(qū)人口集聚速度分析 浦東作為最早成立的國家級新區(qū)，在中央和各省市政府的支持下，人口集聚效應(yīng)快速顯現(xiàn)。1990年浦東新區(qū)成立之初人口僅133萬， 2010年常住人口達(dá)到505萬，每年保持6．86％的速度增長。浦東新區(qū)人口集聚呈現(xiàn)3個增長階段：1990年到2000年，常住人口由133萬增加到240萬，每年增加10萬人；2000年到2008年，浦東新區(qū)人口由240萬增加到306萬，每年增加8．25萬人，人口的增長速度趨緩；2009年至今，南匯區(qū)并入浦東新區(qū)，浦東新區(qū)人口由 2008年的306萬，激增到504萬(見圖1)。  (二)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長速度分析 1．新區(qū)GDP指標(biāo)變動趨勢分析 從1990年到2010年，浦東新區(qū)GDP年均增長率為17．58％，基本上保持5年翻一番的速度增長。1995年，浦東新區(qū)GDP為414．65億元，到 2000年GDP增加到920．63億元：2010年GDP增加到4708億元。從GDP占全市的比重來看，浦東新區(qū)GDP占全市的比重從2004年到2008年都維持在22％左右，為上海市經(jīng)濟(jì)總量的1／5強。 2009年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)后，浦東新區(qū)GDP占全市的比重由2008年的22．4％上升到26．6％，提升了5個百分點。 從經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)上來看，浦東新區(qū)的發(fā)展為上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了一個強大的增長點，對上海經(jīng)濟(jì)的帶動作用日益明顯。2004年以后浦東新區(qū)的增長速度相對比較平穩(wěn)，年增長率維持在15％左右，略低于浦東新區(qū)剛成立的前10年。浦東新區(qū)近6年(2006-2010)GDP保持了年均17％的增長速度，上海市全市GDP的增長率近 6年保持在13％。2009年南匯區(qū)并入浦東新區(qū)后，整個新區(qū)GDP的增長有所提升，南匯區(qū)的并入推動浦東新區(qū)進(jìn)入新的快速增長階段(見圖 2)。  2．新區(qū)固定資產(chǎn)投資指標(biāo)分析 固定資產(chǎn)投資是反映區(qū)域經(jīng)濟(jì)活躍程度的最重要指標(biāo)，可以通過這一指標(biāo)觀測新區(qū)不同階段的投資活動趨勢和規(guī)律。新區(qū)建設(shè)初期通常是基礎(chǔ)設(shè)施和房地產(chǎn)投資的高峰期，其波動程度也比較大。從固定資產(chǎn)的投資規(guī)模來看， 1990年浦東新區(qū)固定資產(chǎn)投資僅14億元，到 2010年高達(dá)1432億元，是1990年的101倍，保持了每年26．67％的增長速度。從固定資產(chǎn)投資的增長率比來看，新區(qū)固定資產(chǎn)投資的增長速度在前10年(1990—2000)要顯著快于全市，政策驅(qū)動效應(yīng)明顯。隨著新區(qū)建設(shè)進(jìn)入成熟階段，固定資產(chǎn)投資的增長率與全市處于同一水平，但波動較大。  與浦東新區(qū)相比，濱海新區(qū)的固定資產(chǎn)投資增速要遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于浦東新區(qū)。2003年浦東新區(qū)的固定資產(chǎn)增長速度要快于濱海新區(qū)，而從2004年到2009年，浦東新區(qū)的固定資產(chǎn)投資額都遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于濱海新區(qū)，從圖3可以較為清楚地看出這一趨勢。2009年南匯區(qū)并入后，固定資產(chǎn)投資的速度得到提升，2010年浦東新區(qū)固定資產(chǎn)投資的增長速度超過濱海新區(qū)。 3．房地產(chǎn)投資額 新區(qū)的發(fā)展離不開房地產(chǎn)的開發(fā)與投資， 1995年浦東新區(qū)的房地產(chǎn)投資僅有18．26億元，到2010年房地產(chǎn)投資額高達(dá)555．74億元，增長了30倍，年平均增長率為25％。從1995年到2000年，浦東新區(qū)房地產(chǎn)投資額處于平穩(wěn)增長階段，而從2000年以后，呈現(xiàn)跨越式增長。房地產(chǎn)投資額占全市的比重始終都維持在1／5左右。  從圖4可以看出，2005年開始濱海新區(qū)的房地產(chǎn)投資額增長率要高于浦東新區(qū)。濱海新區(qū)房地產(chǎn)投資額的增長率在2007年高達(dá)34％，而 2008年之前浦東新區(qū)幾乎維持在同一水平，其中2005年、2006年增長比同期還有所下降， 2009年以來南匯區(qū)的并入顯著帶動了浦東新區(qū)房地產(chǎn)投資額的增長。 (三)新區(qū)的經(jīng)濟(jì)帶動效應(yīng) 浦東新區(qū)和濱海新區(qū)發(fā)展過程表明，新區(qū)成立后通過獲得國家的政策支持，更多的項目進(jìn)入可以顯著推動新區(qū)各項社會經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的快速增長。濱海和浦東的“窗口”功能，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“排頭兵”功能已十分明顯。在經(jīng)濟(jì)規(guī)模上，濱海新區(qū)后來居上，已經(jīng)超過浦東。在增長速度上，浦東增長率有所下降。浦東則進(jìn)入經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)型階段，而濱海新區(qū)正處于經(jīng)濟(jì)規(guī)模迅速擴張的上升期，投資拉動效應(yīng)明顯。 浦東奠定了上海在長三角乃至全國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的龍頭地位。浦東經(jīng)過近20年的開發(fā)開放，已成為上海建設(shè)國際經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、金融、航運中心的核心功能區(qū)。浦東新區(qū)作為長三角經(jīng)濟(jì)增長的“內(nèi)核”，經(jīng)濟(jì)總量以年均15％以上的速度快速增長，成為全國經(jīng)濟(jì)、科技和文化最發(fā)達(dá)的地區(qū)，也成為我國乃至世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長極。濱海新區(qū)對京津冀、環(huán)渤海區(qū)域振興的帶動作用日益顯現(xiàn)。濱海新區(qū)新一輪開發(fā)開放的強勢啟動，使其在原有較高平臺上呈現(xiàn)出加速增長態(tài)勢，不僅推動了天津經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且服務(wù)和帶動周邊區(qū)域發(fā)展的功能日益顯現(xiàn)。濱海新區(qū)正在積極推進(jìn)京津航空口岸一體化，以京津冀都市圈為核心的環(huán)渤海區(qū)域一體化進(jìn)程正在加速。 二、新區(qū)成長階段總結(jié) 新區(qū)開發(fā)是城市化與工業(yè)化發(fā)展的一部分，每個新區(qū)成長都要經(jīng)歷不同的階段，結(jié)合浦東和濱海新區(qū)的發(fā)展過程可以總結(jié)為四階段：規(guī)劃籌備期(2～5年)、高速增長期(8～10年)、穩(wěn)定增長期(8～10年)和成熟穩(wěn)定期。 (一)規(guī)劃籌備期(2～5年) 國家級新區(qū)的建設(shè)都要經(jīng)過一個規(guī)劃籌備期。這個期間有別于早期城市自然聚集期，自然聚集發(fā)展的城市是資源自然聚集的結(jié)果。而對于新區(qū)來說，是政策影響的結(jié)果。新區(qū)規(guī)劃籌備期需要決定新區(qū)的規(guī)模、位置、主要功能、空間規(guī)劃和定位等一系列重要問題。濱海和浦東新區(qū)的發(fā)展過程都經(jīng)過了較長時間的規(guī)劃和定位論證，包括新區(qū)的總體功能定位、板塊開發(fā)設(shè)計、優(yōu)惠政策以及擬引入的大項目等。這一階段是爭取國家優(yōu)惠政策和大項目的關(guān)鍵時期，目前兩江新區(qū)、舟山群島新區(qū)和中原經(jīng)濟(jì)區(qū)整體上都處于規(guī)劃籌備期。 (二)高速增長期(8～10年) 新區(qū)總體規(guī)劃結(jié)束后進(jìn)入高速增長期。這個階段政府有大量的基礎(chǔ)設(shè)施投入，新區(qū)的產(chǎn)業(yè)聚集和人口居住數(shù)量在各項政策的鼓勵下快速涌入，新區(qū)在這個階段成長速度呈現(xiàn)遞增趨勢。同時，由于房地產(chǎn)開發(fā)商對于新區(qū)的良好預(yù)期，住宅開發(fā)數(shù)量也呈現(xiàn)上升趨勢。浦東新區(qū)經(jīng)歷了前10年的高速增長期，主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)都呈現(xiàn)高速增長的態(tài)勢，比全市指標(biāo)明顯要快。這是新區(qū)開發(fā)前期各類園區(qū)開建、固定資產(chǎn)投入的結(jié)果。 (三)穩(wěn)定增長期(8～10年) 在新區(qū)的各項指標(biāo)到達(dá)最高點之后，各指標(biāo)的增長速度維持在較高水平，但其增長速度呈現(xiàn)遞減的趨勢，進(jìn)入穩(wěn)定增長周期。這個階段主要是人口、產(chǎn)業(yè)和住宅數(shù)量等指標(biāo)快速增長后一個補充發(fā)展階段。隨著前一周期人口涌入和住宅開發(fā)，需要有與之配套的公共服務(wù)設(shè)施和配套產(chǎn)業(yè)。這個階段主要體現(xiàn)在就業(yè)崗位不斷增加，為居民生活服務(wù)的行業(yè)迅速發(fā)展，如大型購物商場、休閑娛樂場所以及醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的涌現(xiàn)。浦東新區(qū)經(jīng)過1990-2000年快速發(fā)展之后，2001-201O年基本上處于穩(wěn)定增長時期，這一時期的增長速度盡管還是略高于全市，但兩者的差距已經(jīng)縮小。目前，我國開發(fā)較早的五個特區(qū)和浦東新區(qū)基本上都處于穩(wěn)定增長期。 (四)成熟穩(wěn)定期 這個階段是在新區(qū)經(jīng)歷以上三個階段后，進(jìn)入相對獨立的發(fā)展階段。這個階段主要是新區(qū)中商務(wù)、金融和居民居住環(huán)境的不斷完善和提升，各項指標(biāo)發(fā)展速度放緩。成熟穩(wěn)定期最重要的標(biāo)志就是第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，逐步取代一二產(chǎn)業(yè)的主導(dǎo)地位。以浦東新區(qū)服務(wù)業(yè)的發(fā)展為例，原來發(fā)展比較落后的第三產(chǎn)業(yè)，有了較快的發(fā)展，年均增幅超過30％。新區(qū)的發(fā)展重點轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)。浦東新區(qū)提出構(gòu)筑和完善現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“1+4+4”的發(fā)展格局，即：以金融業(yè)為核心產(chǎn)業(yè)，以現(xiàn)代物流業(yè)、信息服務(wù)業(yè)、商業(yè)貿(mào)易和會展旅游業(yè)為重點產(chǎn)業(yè)，帶動文化服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、教育衛(wèi)生體育等社會服務(wù)業(yè)的發(fā)展，以創(chuàng)新帶動三產(chǎn)，走向二三產(chǎn)業(yè)融合、互相促進(jìn)的高端產(chǎn)業(yè)之路。 三、國內(nèi)新區(qū)建設(shè)的啟示 浦東和濱海建設(shè)之初，國家給予了較多的資金和稅收優(yōu)惠政策的扶持，隨著我國改革開放的深入，新一輪新區(qū)建設(shè)必然是市場推動的結(jié)果，國家能夠給予的優(yōu)惠政策越來越有限。未來新區(qū)的發(fā)展在很大程度上不能完全依靠政策的驅(qū)動，更多的要依靠自身的制度創(chuàng)新和機制創(chuàng)新。對于新區(qū)政府來說，“先行先試”是國家所能給予的最靈活和最大的“優(yōu)惠政策”。 (一)應(yīng)重視產(chǎn)業(yè)集聚功能，實現(xiàn)長期可持續(xù)發(fā)展 新區(qū)的發(fā)展過程中也暴露出一些問題，表現(xiàn)為對于產(chǎn)業(yè)的重視程度下降，過多的功能區(qū)定位于以房地產(chǎn)開發(fā)為主的居住功能，這些區(qū)域?qū)τ诜康禺a(chǎn)、土地開發(fā)的過度依賴，容易產(chǎn)生板塊產(chǎn)業(yè)的空心化問題。同時，過度依賴房地產(chǎn)也容易導(dǎo)致房地產(chǎn)價格泡沫，居住和商務(wù)成本過高，影響產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。從長遠(yuǎn)來看，缺乏實質(zhì)性產(chǎn)業(yè)的新區(qū)后續(xù)發(fā)展能量不足，不利于區(qū)域的長期可持續(xù)發(fā)展。 在浦東新區(qū)的建設(shè)過程中，陸家嘴、張江高科、外高橋都是以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為主的功能區(qū)，這些區(qū)域的發(fā)展和運營受房地產(chǎn)市場的影響較小。濱海新區(qū)的一些功能區(qū)產(chǎn)業(yè)功能性較強。例如泰達(dá)開發(fā)區(qū)，按照專業(yè)化的分工要求，通過大企業(yè)、大項目和龍頭產(chǎn)業(yè)的帶動聚集各類中小型企業(yè)，通過主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的輻射作用，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，利用環(huán)渤海地區(qū)的各種資源吸引為新區(qū)內(nèi)大企業(yè)服務(wù)的中小型專業(yè)化配套企業(yè)，以此加大新區(qū)產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)。新區(qū)的發(fā)展過程中，能否把主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強十分重要。 (二)預(yù)留充分的后續(xù)發(fā)展空間，為第三產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展奠定基礎(chǔ) 從浦東新區(qū)與濱海新區(qū)的發(fā)展來看，都面臨著第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后制約整個功能完善的問題。從三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比看，浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演替跨度大，且更具合理化和高度化，浦東新區(qū)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比由1994年的1．10：67．70：31．20到 2010年調(diào)整為0．1：47．5：52．4，第三產(chǎn)業(yè)在16年中增加了21．2個百分點。較之浦東新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演替，濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演替變化不大。第三產(chǎn)業(yè)的滯后導(dǎo)致一些園區(qū)的生產(chǎn)功能很強，而居住和服務(wù)功能滯后，園區(qū)的可居住性、人氣提升速度較慢。而調(diào)整現(xiàn)有的產(chǎn)業(yè)布局，進(jìn)行“退二進(jìn)三”調(diào)整又面臨城市規(guī)劃、土地權(quán)屬、用途轉(zhuǎn)變等一系列問題，難度較大。 從第三產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，浦東新區(qū)金融、保險業(yè)和物流、軟件服務(wù)及房地產(chǎn)業(yè)等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展對第三產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)度大，其占第三產(chǎn)業(yè)的比重2006年達(dá)到近60％。相比之下，濱海新區(qū)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展明顯滯后，與1994年相比，2007年第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還下降了2個百分點，且第三產(chǎn)業(yè)多集中于批發(fā)零售和倉儲郵政業(yè)等傳統(tǒng)服務(wù)業(yè)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)不足。考慮到新區(qū)發(fā)展前期主要以發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)為主，對第三產(chǎn)業(yè)的重視程度不夠，導(dǎo)致后期第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間不足，影響到新區(qū)城市功能的完善和提升。因此，需要在新區(qū)規(guī)劃籌備期，充分重視第三產(chǎn)業(yè)用地，預(yù)留足夠的空間。 (三)明確土地開發(fā)戰(zhàn)略，優(yōu)化土地長期經(jīng)營策略 從新區(qū)的發(fā)展過程來看，這是一個逐步探索的過程。在發(fā)展過程中，城市規(guī)劃與土地規(guī)劃為適應(yīng)新的發(fā)展趨勢和環(huán)境需要不斷調(diào)整。對于新區(qū)開發(fā)與建設(shè)者來說，需要有相對明確的土地長期開發(fā)與經(jīng)營戰(zhàn)略。新區(qū)的發(fā)展定位、發(fā)展戰(zhàn)略和土地利用規(guī)劃，要能夠適應(yīng)動態(tài)的國內(nèi)政策環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境以及城市化趨勢。在明確新區(qū)在整個城市體系中的功能定位后，制定長遠(yuǎn)、可持續(xù)的土地開發(fā)戰(zhàn)略。土地資源是新區(qū)開發(fā)中最為寶貴和不可復(fù)制的土地資源，應(yīng)當(dāng)避免短期內(nèi)全面鋪開的方式，尋求慢節(jié)奏、高質(zhì)量、有目的的土地開發(fā)戰(zhàn)略，不斷優(yōu)化土地的長期開發(fā)經(jīng)營策略。 |
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