（本文為省財政廳下達的2013年財政經建課題）

財政環(huán)保資金是財政專項轉移支付資金的重要組成部分，隨著中央、省和地方各級政府對環(huán)境保護工作重視程度的逐步提高，各級財政安排的環(huán)保資金呈逐年遞增趨勢。如何優(yōu)化資金分配與使用秩序，提高財政環(huán)保資金使用績效，已成為各級政府和社會各界共同關注的問題。本調研報告擬結合黃岡、咸寧、鄂州和沙洋等“三市一縣”近三年財政環(huán)保資金的分配與使用情況，提出加強管理、提高績效的相關政策建議。

           一、財政環(huán)保資金政策管理與分配使用的現(xiàn)狀

   一般來說，廣義的財政環(huán)保資金包括各級財政安排的環(huán)境治理、生態(tài)修復、管網(wǎng)建設、垃圾與污水處理等諸多涉及環(huán)境保護方面的專項資金，本調研報告所稱的財政環(huán)保資金是狹義的概念，特指由環(huán)保部門負責項目管理、財政部門部門負責資金管理的專項資金。近幾年來，關于環(huán)保究竟是中央事權還是地方事權的爭議一直在繼續(xù)，在社會各界呼吁中央對地方增加一般轉移支付、減少專項轉移支付的輿論氛圍中，地方政府、專家學者和各級人大代表、政協(xié)委員都有一個共同的心聲，就是希望中央政府進一步加大對環(huán)境保護的投入，跨區(qū)域保護和調節(jié)生態(tài)環(huán)境，以中央集權統(tǒng)籌掌控環(huán)境保護工作。有鑒于此，我們回顧過去幾年中央和地方各級財政環(huán)保資金的分配與使用情況，對管好逐年增長的環(huán)保資金、提高資金使用績效，具有十分重要的意義。

    1、現(xiàn)行財政環(huán)保資金分配與管理的主要政策。

  從目前的項目管理體制看，中央和省級財政環(huán)保專項資金申報實施的是主管部門負責制，即環(huán)保部門負責組織項目的申報和審核，市縣財政部門僅參與文件會核，中央和省級財政部門在一定程度上參與了項目評審與核查，但資金的分配由環(huán)保部門主導，項目實施由環(huán)保部門負責，各級財政部門承擔資金撥付與監(jiān)管的責任。2008年以來，為切實加強財政環(huán)保專項資金管理，中央和省級財政部門會同環(huán)保部門制訂并印發(fā)了一系列資金管理辦法，基本上是一項資金一個辦法。財政部2007年5月以財建[2007]112號文下發(fā)了《中央財政主要污染物減排專項資金項目管理暫行辦法》，2009年以財建[2009]165號文下發(fā)了《中央農村環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》。湖北省政府早于2004年11月以鄂政發(fā)[2004]56號文印發(fā)了《湖北省省級環(huán)境保護專項資金管理暫行辦法》，省財政廳2010年10月以鄂財建規(guī)[2010]12號文印發(fā)了《湖北省農村環(huán)境連片整治示范資金監(jiān)督管理暫行辦法》。市縣各級財政部門依據(jù)要求對重大環(huán)保專項資金如農村環(huán)境連片整治專項資金，也出臺了管理辦法或實施細則。對一些具有創(chuàng)新意義的項目，如排污權交易等，省財政廳和部分市縣出制訂了相應的管理辦法。這些政策的出臺，對資金分配和管理起到了積極作用。

    2、2010-2012年實施的主要項目和資金安排。

   2010年以來，在中央和省級財政的大力支持下，我省環(huán)保項目布局由點及面，環(huán)保資金規(guī)模由小到大，項目涉及主要污染物減排、農村環(huán)境連片整治、重點污染源監(jiān)測、重金屬污染防治和環(huán)境執(zhí)法能力建設等多個方面。據(jù)不完全統(tǒng)計，2010-2012年被調查的“三市一縣”共接受中央和省級財政環(huán)保專項資金74274萬元（見附表）。

2010-2012年“三市一縣”中央和省級財政環(huán)保資金統(tǒng)計表

 （說明：表中數(shù)據(jù)由“三市一縣”財政局經建科統(tǒng)計，或有不準確之處）

   從統(tǒng)計情況看，資金總額中，中央資金約占75%，省級資金約占25%，前者約為后者的3倍。中央和省級財政環(huán)保資金的分配是比較切合地方人口總量、環(huán)境保護和經濟發(fā)展實際的，課題組曾試圖統(tǒng)計地方財政安排或配套的環(huán)保資金，但由于統(tǒng)計口徑和范圍的原因，獲取的數(shù)據(jù)難以準確反映實際情況，在此未予列出。目前，地方財政對中央和省級財政環(huán)保項目的配套，重在農村環(huán)境連片整治項目和城市環(huán)境整治項目，對環(huán)保執(zhí)法能力建設也有部分配套，對其他項目則基本沒有配套。

    3、財政環(huán)保資金使用管理的基本成效。

   課題組認為，回顧過去三年“三市一縣”環(huán)保專項資金的使用管理情況，主要有四個方面的成效：一是環(huán)境執(zhí)法能力有效增強。在中央和省級環(huán)保專項資金的帶動下，市縣環(huán)保機構的基本建設、經費保障連上臺階，對國控重點污染源運行監(jiān)測有專項經費，環(huán)境監(jiān)測設備、執(zhí)法車輛已經武裝到較高水平。二是農村環(huán)境連片整治工作深入人心，影響較大，帶動了部分涉農項目資金的整合，并引起了各級政府對農業(yè)污染源治理的高度重視。三是城市環(huán)境污染的綜合治理突出了重點，對城中河、城中湖和重點污染源進行了集中整治，取得了較好的效果。四是在環(huán)保資金管理上堅持了?？顚Ｓ?，省市主管部門業(yè)務指導和檢查督辦的力度較大，資金使用善始善終，產生了較好的社會效益。黃岡市多數(shù)市縣結合環(huán)保專項資金的使用狠抓“城中河”污染治理，“一河兩岸”成為新興的生態(tài)景觀。黃岡城區(qū)遺愛湖、長河的環(huán)境整治項目與城市建設項目實現(xiàn)了有機融合，促進了城區(qū)“水環(huán)境”的根本改變。咸寧市結合“生態(tài)咸寧”的創(chuàng)建，以中央和省級財政環(huán)保資金為引子，全面實施藍天、碧水、綠色、寧靜、清潔等“五大工程”，為創(chuàng)建我省第二個全國環(huán)保模范城市打下了堅實的基礎。鄂州市重點推進農村環(huán)境連片整治、重金屬污染防治和梁子湖生態(tài)環(huán)境保護工作，產生了顯著的成效。沙洋縣除中央和省級環(huán)保專項資金外，通過爭取世界銀行貸款和本級財政配套，共籌措資金3億多元，實施環(huán)保項目78個，目前已完工69個，遏制了環(huán)境污染惡化的趨勢，有效改善了全縣的環(huán)境質量。

           二、財政環(huán)保資金分配與使用管理上存在的問題

    課題組認為，隨著全社會環(huán)境保護意識的逐步覺醒和財政環(huán)保資金投入成效的顯現(xiàn)，城鄉(xiāng)各領域需要建設的環(huán)境保護項目越來越多，對資金的需求越來越大?，F(xiàn)行環(huán)保資金在分配、配套和實施、監(jiān)管方面日漸暴露出一些需要改進或完善的問題。

1、 資金分配在一定程度上存在著總量不足、分配不及時和預期不明朗的問題。一是總量不足，增幅下降。2008年以來，隨著擴內需、保增長、促消費的積極財政政策的實施，中央和省級財政對下轉移支付呈高速增長態(tài)勢，年均增長幅度在20%左右。與環(huán)境保護相關的項目資金如城市污水管網(wǎng)、垃圾處理、節(jié)能減排、河流整治、水庫整險等大幅增加，但由環(huán)保部門負責項目管理、財政部門負責資金管理的財政環(huán)保資金幾呈“零”增長的情況。如黃岡市2010-2012年三年間分別接受中央和省級財政環(huán)保資金12228萬元、9838萬元和10163萬元，不僅沒有增長甚至略有下降。相比同期全市財政經建口接受的中央和省級各項項目資金28.8億元、39.9億元和47.9億元，財政環(huán)保資金占比分別為4.2%、2.5%和2.1%，份額逐年下降。其他市縣（除沙洋縣有較大增長外），基本情況也是如此。二是下達較遲，地方預期不明朗。除環(huán)保執(zhí)法能力建設和農村環(huán)境連片整治項目外，其他環(huán)保項目資金申報政策下達遲，資金撥付緩慢，如2013年省級環(huán)保項目資金7月份才通知申報。地方政府和財政、環(huán)保部門對中央和省級財政安排的環(huán)保投入究竟有多大，何時能到位，始終沒有明確的預期，地方各級財政的預算編制改革近幾年逐步走上正軌，部門預算盤子年初即定，由于本身就收支難以平衡，因此更難等上級環(huán)保資金下達后安排項目配套資金。

2、 資金配套在一定程度上存在著剛性不足、資金整合困難和部分配套資金難到位的問題。長期以來，地方各級政府對中央專項資金大多持“等、靠、要”的態(tài)度，極少有能力根據(jù)項目要求安排剛性配套，在中央專項檢查組和審計部門的歷次檢查中，大都對此見怪不怪，即使作問題提出，也大都沒有實行責任追究。久而久之，地方財政既無能力也無動力對環(huán)保項目安排配套資金，一些涉及面廣、影響重大的項目，如農村環(huán)境連片整治項目為求達到目標，只有被迫采取以土地、勞力和其他涉農項目資金配套的方式，但其中資金整合的難度極大，由于缺少政策指導，加上涉農項目資金各有各的項目業(yè)主，真正按期順利整合到位的資金少之又少。黃岡市所轄英山縣作為農村環(huán)境連片整治的試點縣，2010-2012年三年間共下達92個村場農村環(huán)境連片整治試點資金計劃7971萬元，其中中央財政3987萬元，省級財政2391萬元（含部分整合資金），縣鄉(xiāng)配套1593萬元。實際項目實施由于縣鄉(xiāng)配套部分未到位，加上實際投資大于計劃投資，至今仍拖欠工程款907萬元。

3、 項目實施在一定程度上存在著協(xié)調困難、責任主體不明和建設管理不規(guī)范的問題。目前，多數(shù)地方仍采取“誰申報、誰實施”的項目管理模式，由環(huán)保部門申報的環(huán)保資金通常由環(huán)保部門負責實施。盡管在省財政廳、省環(huán)保廳的高度重視和強力督辦下各地成立了負責農村環(huán)境連片整治組織協(xié)調的臨時機構，但機構人員仍以環(huán)保部門為主，由于缺乏足夠的經費支持和跨部門協(xié)調能力，許多環(huán)保項目實施困難，推進速度較慢，在歷次專項檢查中屢受詬病，部分縣市甚至在年度終了尚未啟動當年的項目建設。一些公益性質十分明顯的環(huán)保項目（如城市水資源污染整治項目）在申報時概算倉促，為爭取到項目資金不惜將地方配套資金計劃得超大，結果中央資金下達后由于配套資金不到位，加上征地拆遷和補償難協(xié)調，項目遲遲不能開工。黃岡市長河流域環(huán)境綜合整治一、二期項目中央財政共下達資金5030萬元，要求地方配套12000多萬元。在項目實施過程中，由于征地拆遷、補償工作僅由環(huán)保部門實施，各種紛繁復雜的矛盾層出不窮，加上前期經費未及時與財政溝通協(xié)調到位，招投標過程拖得較長，導致項目進展極其緩慢。項目業(yè)主一般由環(huán)保部門擔當，但由于環(huán)保部門對項目施工管理缺乏施工管理經驗，項目實施過程中隨意變更設計、變更預算的情況也時有發(fā)生，重復投資、資金浪費的現(xiàn)象并不少見。

4、 項目監(jiān)管在一定程度上存在著部門主動、財政被動和部分行業(yè)壟斷的問題。按照現(xiàn)行環(huán)保專項資金管理制度，財政部門應堅持按程序、按進度及時撥付項目資金，并實行國庫集中支付。但在實際操作過程中，環(huán)保部門或項目承包方往往以資金配套不及時、不到位和情況特殊等理由，將申請的財政資金挪作他用。一些縣市對項目資金沒有實行國庫直接支付，而是將其撥付到環(huán)保部門或下屬的“項目辦”；一些縣市在探索實施部分項目資金報賬制管理，但制度不夠完善。課題組在調研中聽到反映，農村環(huán)境連片整治項目在項目設計、監(jiān)理等方面由省里統(tǒng)一指定，部分工程項目也由指定部門施工，地方反映這些壟斷性機構要價太高，成本控制得不好。還有的地方反映，2011年實施環(huán)保執(zhí)法能力建設項目，省環(huán)保部門強令地方上解配套資金，但省里實行統(tǒng)一招投標后，部分中標商品（如電腦、相機、打印機等）的市場價格低于預算計劃40%以上，而地方財政仍要配套上解40%的資金。實際上，以中央財政資金采購這些商品已經綽綽有余，所謂省里統(tǒng)一招標存在部門壟斷、部門利益的“貓膩”，而財政部門無法實施監(jiān)管。

5、 項目效益在一定程度上存在著注重眼前、重在治標和長效機制不健全的問題。突出表現(xiàn)在農村環(huán)境連片整治項目存在量小面大、“撒胡椒面”的現(xiàn)象，對于“集中連片”特征不明顯的村組而言，項目實施“一陣風”，短時間內對垃圾收集、污水排放有一定作用，但由于沒有系統(tǒng)建立垃圾和污水處理的長效機制，前建后損、前建后廢的現(xiàn)象比較突出，沒有實現(xiàn)標本兼治。課題組對個別縣市2010年的農村環(huán)境連片整治項目進行了回訪，發(fā)現(xiàn)由于缺少持續(xù)的管理與投入，原來建設的污水排放溝渠已經面目全非，垃圾箱（房）人為損壞的現(xiàn)象十分嚴重。值得肯定的是，黃岡市所轄武穴市借推進農村環(huán)境連片整治項目之機，全面推行農村垃圾“組收集、村集中、鎮(zhèn)轉運、市處理”的管理體制，該市農村環(huán)境連片整治的成果得以持續(xù)和發(fā)展。

          三、關于優(yōu)化管理機制、提高使用績效的政策建議

   綜觀過去幾年財政環(huán)保項目的實施情況，總體情況是好的，資金管理在絕大部分地方是比較合乎規(guī)范的，但存在的問題不可小視。在中央設立的農村環(huán)保專項資金繼續(xù)向中西部地區(qū)傾斜、節(jié)能環(huán)保成為新一輪投資主題的背景下，課題組認為，各級財政和環(huán)保部門要認真總結過去幾年財政環(huán)保資金的管理經驗，吸取相關教訓，把工作的著力點放在提高資金使用績效上。為此，課題組提出以下政策建議：

  1、統(tǒng)籌項目謀劃布局，實行“一盤棋”計劃，確保環(huán)保項目設置的科學與及時。針對現(xiàn)行環(huán)保項目申報隨意性、臨時性較強和項目資金規(guī)模小、使用廣的既有特點，課題組建議省級財政和環(huán)保部門加強對環(huán)保項目的統(tǒng)籌布局，加強對環(huán)保資金的籌集與調度，加強對市縣以排污費收入為主體建立環(huán)保專項資金的政策落實情況的督辦，結合我省“兩型社會”的構建和經濟發(fā)展、環(huán)境保護總體規(guī)劃，制訂近、中、長期環(huán)境項目“一盤棋”布局計劃和資金投入計劃，建立中央、省和市縣各級共同投入、有序投入、長期投入的長效機制，系統(tǒng)解決城鄉(xiāng)產業(yè)污染和生活污染的綜合治理問題，把基本建設和機制建設有機結合起來，把重點整治和宣傳教育結合起來，形成持之以恒、一以貫之的環(huán)保治理態(tài)勢，避免發(fā)生立項不準、決策失誤的現(xiàn)象。

  2、統(tǒng)籌目標績效評價，堅持“一把尺”標準，確保環(huán)保項目申報的嚴謹與公正。以目前的中央和省級財政確定的環(huán)保項目資金規(guī)模，極易形成“僧多粥少、搶者為先”的局面，其資金使用效益難以得到機制保障。課題組認為，要抓住中央政府繼續(xù)加大節(jié)能環(huán)保投入的有利時機，結合我省推行的績效優(yōu)先、競爭分配的財政專項資金管理制度改革，在確定投資總額、保護既得利益（以市州為單位）的前提下，由省級財政部門按“一把尺”的標準將資金切塊到市州甚至縣市，在環(huán)保項目申報過程中引入績效評價、績效承諾、多元競爭的機制，使項目落戶在同一區(qū)域以競爭方式取得，體現(xiàn)公平與公正。為確保環(huán)保資金使用績效，可借鑒其他經建專項資金“以獎代補”的管理辦法，鼓勵各地申報環(huán)?？冃繕嗽u價的項目，并實行先建后補、以獎代補；還可允許地方政府將環(huán)保建設項目與其他基本建設項目統(tǒng)籌實施，由上級主管部門對實施情況進行綜合評價后確定補償金額。

  3、統(tǒng)籌項目督查政策，落實“一張紙”管理，確保環(huán)保項目實施的務實與便利。環(huán)保項目由環(huán)保部門組織實施是一大弊端，裁判員和運動員不可兩兼。課題組認為，環(huán)保項目可由環(huán)保部門組織申報、評審和驗收，財政部門參與績效目標評價和資金全程管理、使用績效評價，項目具體實施的責任主體應明確為地方各級政府，實施過程必須堅持公開透明、市場運作。課題組提出實施“一張紙”管理，意在建議整合現(xiàn)行各類環(huán)保專項資金管理制度（制度越多，一項資金訂立一項制度，其效用大打折扣），以便于實施、便于督查、便于考核和便于追責為基本原則，建立統(tǒng)一的環(huán)保專項資金管理制度，強化各級政府和相關部門的責任，明確項目申報、評審、實施和資金監(jiān)管、竣工驗收、決算審計、績效評價等各個階段的具體要求，重在提出項目督查與責任追究的具體方式與途徑。

  4、統(tǒng)籌項目資金分配，推行“一次性”告知，確保環(huán)保資金下達的快捷與透明。在地方各級財政部門年度部門預算已經能夠在年初準時“亮相”的新形勢下，中央和省級財政環(huán)保資金的安排與撥付應與地方部門預算編制與執(zhí)行“同步”，即使難以“一次性”下達或撥付，也應當“一次性”提前告知，便于地方政府和財政、環(huán)保部門掌握情況，積極應對和組織實施。對于通過整合相關資金實施的項目，建議年初自上而下提出資金整合計劃，從源頭上理順資金管理、調度、撥付和審計檢查等方面的關系。為進一步擴大環(huán)保專項資金規(guī)模，建議中央和省級財政在調整專項轉移支付結構的過程中，適當調增環(huán)保專項的額度，同時督導地方政府以排污費收入、環(huán)保罰沒收入和其他相關收入為主體，建立環(huán)境專項資金，作為中央和省級環(huán)保專項資金的配套投入。課題組特別建議，為確保重大環(huán)保項目的順利實施，中央和省級財政在安排項目資金時，應充分考慮基層財政、環(huán)保部門的實際困難，酌情安排一定的項目工作經費。

  5、統(tǒng)籌項目資金監(jiān)管，提供“一條龍”服務，確保環(huán)保資金使用的規(guī)范與高效。環(huán)保項目資金管理是財政經建部門的固有職責，必須嚴格落實?？顚Ｓ?、國庫集中支付和公開招標、政府采購等基本要求。為達到這些要求，財政經建部門要著重加強項目資金申報的真實性與合規(guī)性管理，積極爭取地方黨委、政府的支持，為少量必須配套的項目落實配套資金，并通過履行全過程監(jiān)管職能，為資料審核、資金預撥、按進度撥款、進度核查、竣工驗收、決算審計等各個環(huán)節(jié)提供“一條龍”的優(yōu)質服務，杜絕項目資金撥付到“項目辦”或環(huán)保部門的違規(guī)行為。對涉及基本建設的項目，要嚴格履行決算審批程序；對涉及到政務公開的項目資金，要及時準確地予以網(wǎng)上公開，接受社會各界監(jiān)督。