編號(hào):206

案由：關(guān)于提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效的建議

建議(提案人): 楊成彪

承辦部門(mén): 財(cái)政(地稅)局

建議(提案)內(nèi)容:

建立民主、高效、廉潔的服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府追求的目標(biāo)，服務(wù)型政府的核心是提高政府行政效率，為社會(huì)更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。財(cái)政資金是政府活動(dòng)的最終反映，提高財(cái)政資金使用績(jī)效既是健全公共財(cái)政體制的需要，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的要求。當(dāng)前財(cái)政資金使用效率不高的現(xiàn)象較普遍，損失浪費(fèi)時(shí)有發(fā)生，尤其是在財(cái)政專項(xiàng)資金方面。2006年我市的全部政府性資金支出接近50億元，專項(xiàng)資金占50%以上；涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、社保、農(nóng)業(yè)、交通等各個(gè)領(lǐng)域。因此用好財(cái)政專項(xiàng)資金對(duì)促進(jìn)我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對(duì)當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金管理使用中存在的問(wèn)題，分析原因，對(duì)于促進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金管理規(guī)范，充分發(fā)揮財(cái)政專項(xiàng)資金的使用效益，提高政府的服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、   當(dāng)前我市財(cái)政專項(xiàng)資金使用管理中存在的主要問(wèn)題。

財(cái)政專項(xiàng)資金是上級(jí)部門(mén)或財(cái)政下?lián)艿木哂袑ｉT(mén)指定用途或特殊用途的必須?？顚Ｓ玫馁Y金。換句話說(shuō)就是除保吃飯、保運(yùn)轉(zhuǎn)等正常費(fèi)以外的資金。

（一）閑置問(wèn)題突出，影響效益發(fā)揮。

    閑置是最大的浪費(fèi)，我市財(cái)政專項(xiàng)資金閑置問(wèn)題非常突出，表現(xiàn)為預(yù)算支出執(zhí)行率低、預(yù)算指標(biāo)大量結(jié)余，資金在專戶閑置等問(wèn)題。

1、預(yù)算支出指標(biāo)大量結(jié)余，導(dǎo)致資金閑置。

2006年末財(cái)政各項(xiàng)資金的預(yù)算支出指標(biāo)結(jié)余達(dá)16億元，其中大部分為項(xiàng)目支出（專項(xiàng)支出），交通、康莊工程、衛(wèi)生、民政、科技、水利等都存在超千萬(wàn)元的指標(biāo)結(jié)余；重點(diǎn)工程項(xiàng)目結(jié)余指標(biāo)達(dá)1.5億元，其中市電大遷建工程結(jié)余指標(biāo)1000萬(wàn)元及市堤防工程指揮部近2000萬(wàn)元的結(jié)余指標(biāo)都已閑置多年。大量的建設(shè)工程指標(biāo)結(jié)余與我市重點(diǎn)工程資金短缺、靠舉債建設(shè)的現(xiàn)象極不協(xié)調(diào)。

2、大量資金在專戶閑置。

如科技經(jīng)費(fèi)在專戶結(jié)余達(dá)4600萬(wàn)元。造地改田資金結(jié)余達(dá)4000多萬(wàn)元。水利資金在財(cái)政部門(mén)閑置平均余額在4000萬(wàn)元，而溫瑞塘河治理貸款平均余額3800萬(wàn)元，造成較大的利差損失。

（二）撥付環(huán)節(jié)層層滯留，存在被截留、擠占、挪用現(xiàn)象。

據(jù)有關(guān)部門(mén)調(diào)查反映：專項(xiàng)資金在主管職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、資金專戶滯留問(wèn)題較普遍，時(shí)間較長(zhǎng)，尤其是水利、農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)資金較突出。如水利專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)在主管部門(mén)達(dá)2900多萬(wàn)元，其中04年前達(dá)700多萬(wàn)元；又如造地改田資金在財(cái)政、農(nóng)林局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的滯留。又如福利彩票公益金300多萬(wàn)元，被某單位用于平衡經(jīng)費(fèi)超支和下屬單位的基建款。土地整理項(xiàng)目資金300多萬(wàn)元被兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)。

（三）專項(xiàng)資金支出投向不符規(guī)定。

某試驗(yàn)場(chǎng)水產(chǎn)品培育試驗(yàn)費(fèi)專項(xiàng)資金218萬(wàn)元，其中用于招待、送禮、臨時(shí)管理人員支出、附屬設(shè)施建設(shè)占50%以上。農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)支出744萬(wàn)元，僅證書(shū)費(fèi)用就達(dá)110萬(wàn)元。提高普通居民購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房門(mén)檻，放低干部職工購(gòu)買條件，將經(jīng)濟(jì)適用房變相為干部福利房。

（四）多頭補(bǔ)助、重復(fù)補(bǔ)助問(wèn)題較突出。

某村一凈化沼氣池項(xiàng)目實(shí)際投資34萬(wàn)元，得到我市兩部門(mén)的專項(xiàng)補(bǔ)助39萬(wàn)元；某鄉(xiāng)楊梅園區(qū)道路建設(shè)實(shí)際支出才9萬(wàn)多元，向兩部門(mén)申請(qǐng)得到補(bǔ)助資金近17萬(wàn)元；某村馬蹄筍基地建設(shè)實(shí)際支出才9萬(wàn)多元，向市三個(gè)部門(mén)申請(qǐng)得到補(bǔ)助資金30萬(wàn)元多；更有甚者我市一“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目得到8個(gè)部門(mén)的補(bǔ)助。

 (五) 資金分配結(jié)構(gòu)不合理，“低小散”現(xiàn)象普遍。

目前多項(xiàng)專項(xiàng)資金投向多以補(bǔ)助為主，補(bǔ)助項(xiàng)目多的猶如“仙女散花”，導(dǎo)致“低小散”現(xiàn)象普遍，難以形成資金合力。如2005年安排小農(nóng)水項(xiàng)目146個(gè)，平均補(bǔ)貼2.56萬(wàn)元，補(bǔ)助金額在2萬(wàn)元以下占66%；又如2005年水產(chǎn)養(yǎng)殖及捕撈專項(xiàng)補(bǔ)助安排263個(gè)項(xiàng)目，平均每個(gè)項(xiàng)目補(bǔ)助1.35萬(wàn)元,最少僅0.30萬(wàn)元。

（六）項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性，預(yù)期效益無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

資金的效益發(fā)揮是依附在項(xiàng)目投產(chǎn)上，部分項(xiàng)目決策缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致項(xiàng)目整體效益不佳，甚至損失浪費(fèi)。2000年-2006年溫瑞塘河綜合整治投入資金4.8億元，但水質(zhì)治理、生活截污都未實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，其中污水處理廠實(shí)際可收集的污水只占規(guī)劃設(shè)計(jì)量的19%。又如新建成的黨校內(nèi)14個(gè)教室使用率為33%。某鎮(zhèn)一溪灘墾造旱地項(xiàng)目，由于沒(méi)有了解水利防洪堤項(xiàng)目規(guī)劃情況，造成墾造的部分變成防洪堤地址，造成70多萬(wàn)資金浪費(fèi)。

二、   產(chǎn)生問(wèn)題的主要原因。

    影響財(cái)政專項(xiàng)資金效益發(fā)揮的因素是多方面的，主要有：   （一）資金閑置是體制問(wèn)題和管理問(wèn)題共同作用的結(jié)果。

1、從體制上看：現(xiàn)行預(yù)算體制要求教育、科技、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)都需要根據(jù)預(yù)算收入的法定比例增長(zhǎng)安排支出，以保證對(duì)這些領(lǐng)域的投入。因此我市財(cái)政預(yù)算對(duì)這幾塊資金安排都是進(jìn)行切塊管理。先確定資金規(guī)模，再由職能部門(mén)進(jìn)行分配，這樣必然會(huì)帶來(lái)資金的供給與需求的不平衡。另外有些上級(jí)下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金，要求每一級(jí)要有資金配套，地方配套資金不到位，項(xiàng)目也就閑置了。如康莊工程上級(jí)轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)助較多，但需要市財(cái)政、鄉(xiāng)財(cái)政、村分別負(fù)擔(dān)一定的比例。由于各鄉(xiāng)各村的財(cái)力情況不同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村本來(lái)自身運(yùn)行經(jīng)費(fèi)就不足，負(fù)債累累，哪有錢配套，這樣就導(dǎo)致了資金閑置，項(xiàng)目受阻。

2、從管理上看：（1）部分項(xiàng)目資金安排缺乏科學(xué)性、合理性。存在項(xiàng)目滯后，資金等項(xiàng)目問(wèn)題。我市科技經(jīng)費(fèi)大量結(jié)余的一個(gè)重要原因就是準(zhǔn)備用于孵化器項(xiàng)目的資金2000多萬(wàn)元，但該項(xiàng)目遲遲不能上馬，資金也就自然閑置。另外一個(gè)原因就是有些需多年才能實(shí)施完畢的項(xiàng)目當(dāng)年就予以全額安排。如農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目、小流域治理項(xiàng)目、科技創(chuàng)新項(xiàng)目。（2）專項(xiàng)資金的清理與整合不夠。沒(méi)有對(duì)有些多年無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目安排的資金、或者項(xiàng)目已經(jīng)完成的節(jié)余資金進(jìn)行及時(shí)清理并進(jìn)行重新分配。缺乏必要的預(yù)算支出執(zhí)行考核機(jī)制和預(yù)算指標(biāo)流動(dòng)機(jī)制，導(dǎo)致出現(xiàn)有些項(xiàng)目指標(biāo)年年結(jié)轉(zhuǎn)，而有些項(xiàng)目由于缺乏資金而影響進(jìn)度。這一點(diǎn)在重點(diǎn)工程上表現(xiàn)較突出。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金撥付環(huán)節(jié)過(guò)多，撥付時(shí)限約束不強(qiáng)。

多一個(gè)環(huán)節(jié)專項(xiàng)資金就多一份被截留、擠占、挪用的可能，而且也就多一段時(shí)間停留。目前有些職能部門(mén)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)重，財(cái)力有限，人員經(jīng)費(fèi)、機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)不足，領(lǐng)導(dǎo)意識(shí)淡薄，故挪用專項(xiàng)資金以彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足。

（三）職能重疊、多頭管理。

前面所列的同一項(xiàng)目多頭補(bǔ)助的問(wèn)題一方面暴露出我市的職能部門(mén)之間信息溝通不充分，被鉆了空子；另一方面也說(shuō)明我市部門(mén)之間的職能重疊交叉非常嚴(yán)重，把關(guān)不嚴(yán)。同時(shí)也可以看出有些單位深得如何申報(bào)專項(xiàng)資金補(bǔ)助的“真諦”！這樣不僅資金投入重復(fù)，而且造成資金管理成本高，還造成一些不必要的浪費(fèi)、工作效率的低下問(wèn)題。

（四）資金分散，不能形成合力。

部分專項(xiàng)資金“灑胡椒面”、“低、小、散”，難以形成合力，致使政策效果不明顯。關(guān)鍵是主管部門(mén)深入基層調(diào)研不夠，沒(méi)有真正了解應(yīng)該投向哪些項(xiàng)目，只是等有關(guān)單位來(lái)申報(bào)，實(shí)行“報(bào)者有份”。

（五）缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究體系。

由于缺乏績(jī)效評(píng)價(jià)和責(zé)任追究體系，責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致管理職責(zé)分工不清、約束不嚴(yán)、監(jiān)管不力。沒(méi)有問(wèn)責(zé)制，只要把錢花光就行，資金使用單位績(jī)效意識(shí)薄弱，抱著不用白不用、用好用壞沒(méi)關(guān)系的想法。出現(xiàn)超標(biāo)準(zhǔn)、超概算、甚至“拍腦袋” 決策工程也就不足為奇了。資金分配部門(mén)監(jiān)管不嚴(yán)，缺乏對(duì)資金投入項(xiàng)目深入了解。往往重資金的分配、輕資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問(wèn)效。

三、提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效的對(duì)策。

從上面的分析我們可以得出以下結(jié)論，影響財(cái)政專項(xiàng)資金的使用績(jī)效的因素有體制的原因，有管理水平的問(wèn)題，也有部門(mén)利益作梗和責(zé)任追究制度的缺失的原因。因此解決這些問(wèn)題不是一蹴而就的。針對(duì)存在的問(wèn)題應(yīng)該從以下幾個(gè)方面著手解決。

（一）提高項(xiàng)目和資金的管理水平。

1、通過(guò)整合財(cái)政資源來(lái)提高財(cái)政資金使用效益。建立預(yù)算支出執(zhí)行考核制度，對(duì)執(zhí)行率低的項(xiàng)目在來(lái)年的預(yù)算安排中相應(yīng)減少。健全預(yù)算指標(biāo)流動(dòng)機(jī)制，對(duì)重點(diǎn)工程建設(shè)資金采用支出總額預(yù)算控制，根據(jù)具體工程的實(shí)際工作進(jìn)度撥款，誰(shuí)進(jìn)度快誰(shuí)先撥，總額指標(biāo)撥完為止，這樣既有利于預(yù)算指標(biāo)充分流動(dòng)，發(fā)揮財(cái)政資金效益，又有利于調(diào)動(dòng)建設(shè)單位加快工作進(jìn)度的積極性。完善專項(xiàng)資金結(jié)余清理制度，對(duì)無(wú)法實(shí)施的項(xiàng)目或已完成的項(xiàng)目的結(jié)余資金由市財(cái)政收回重新安排。

2、完善專項(xiàng)資金和項(xiàng)目管理制度。完善專項(xiàng)資金管理辦法，加大對(duì)貧困山區(qū)的補(bǔ)助力度，免除或減少貧困鄉(xiāng)村的配套資金要求。財(cái)政和主管部門(mén)應(yīng)加快專款撥付進(jìn)度，盡可能減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金撥付天數(shù)，縮短鏈條，逐步建立“直通卡”的支付網(wǎng)絡(luò)。建立專項(xiàng)資金有效協(xié)調(diào)機(jī)制，各部門(mén)必須堅(jiān)持“集中財(cái)力辦大事”的原則，對(duì)專項(xiàng)資金統(tǒng)籌考慮，調(diào)整結(jié)構(gòu)，形成合力，有針對(duì)性地抓好重點(diǎn)領(lǐng)域和項(xiàng)目。嚴(yán)格項(xiàng)目審批制度，建立項(xiàng)目庫(kù)制度并實(shí)行分級(jí)管理。各部門(mén)應(yīng)深入調(diào)研，嚴(yán)格立項(xiàng)、篩選、論證制度，組織專家組進(jìn)行可行性研究和評(píng)審，按照科學(xué)、公開(kāi)、公正、公平的操作程序，建立滾動(dòng)的部門(mén)項(xiàng)目庫(kù)。實(shí)現(xiàn)資金和項(xiàng)目步調(diào)的協(xié)調(diào)，需多年完成的項(xiàng)目分年度安排資金。

（二）建立健全專項(xiàng)資金使用績(jī)效責(zé)任追究體系。

1、建立健全使用績(jī)效評(píng)估制，推行問(wèn)效制。

按照“事前審核、事中檢查、事后評(píng)價(jià)”的要求對(duì)專項(xiàng)資金實(shí)施全過(guò)程監(jiān)督控制，把專項(xiàng)資金的審批分配、監(jiān)督檢查與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)合起來(lái)，建立科學(xué)、完善的財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管制度，確保財(cái)政專項(xiàng)資金按規(guī)定用途合理使用。逐步建立和推行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，建立有效的激勵(lì)和約束機(jī)制，強(qiáng)化資金使用單位的節(jié)約和績(jī)效意識(shí)，強(qiáng)化資金使用單位被監(jiān)督意識(shí)，促進(jìn)其不斷完善制度，提高管理水平，提高資金使用績(jī)效。

2、建立健全監(jiān)督體制，明確責(zé)任主體，推行問(wèn)責(zé)制。

實(shí)施問(wèn)責(zé)制是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理，建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求。首先要進(jìn)一步明確財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)主體的責(zé)任，分清決策者應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，資金的分配者應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，資金的使用者應(yīng)負(fù)什么責(zé)任，監(jiān)管者應(yīng)負(fù)什么責(zé)任。使得各單位各部門(mén)各司其職、各負(fù)其責(zé)。充分利用專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立健全財(cái)政專項(xiàng)資金使用績(jī)效評(píng)估結(jié)果報(bào)告制度，報(bào)市人大、市政府、市政協(xié)或通過(guò)媒體公之于眾，接受公眾和新聞媒體的監(jiān)督。把資金使用績(jī)效與領(lǐng)導(dǎo)的升遷、業(yè)績(jī)聯(lián)系起來(lái)，促使每個(gè)單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識(shí)。

（三）撤并機(jī)構(gòu)，整合部門(mén)職能。

專項(xiàng)資金條塊分割、部門(mén)各自為政，多頭管理，資金已帶有深刻的部門(mén)烙印，變成部門(mén)掌控的資源，資金安排和分配缺乏按職責(zé)權(quán)限進(jìn)行科學(xué)、公開(kāi)、公正、公平的操作程序，甚至已經(jīng)形成固定的利益鏈。管好用好財(cái)政專項(xiàng)資金的關(guān)鍵是調(diào)整部門(mén)設(shè)置，對(duì)職能類似或雷同的部門(mén)進(jìn)行撤并，整合部門(mén)間的職能，徹底解決多頭管理，交叉補(bǔ)助的問(wèn)題。