中共十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》要求，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！稕Q定》中的這個(gè)論述，被一些輿論解讀為僵持多年的小產(chǎn)權(quán)房即將解凍的信號(hào)，一些城市頓時(shí)出現(xiàn)了小產(chǎn)權(quán)房交易活躍的情景。

但是，在全會(huì)決定公開(kāi)發(fā)表一周以后，國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合下發(fā)緊急通知，要求全面、正確地領(lǐng)會(huì)十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)等措施，嚴(yán)格執(zhí)行土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格實(shí)行土地用途管制制度，嚴(yán)守耕地紅線(xiàn)，堅(jiān)決遏制在建、在售小產(chǎn)權(quán)房行為。緊急通知強(qiáng)調(diào)，小產(chǎn)權(quán)房不受法律保護(hù)，還要求“拆除一批教育一片”。

兩部門(mén)的這個(gè)緊急通知下發(fā)以后，北京市雷厲風(fēng)行，展開(kāi)了一輪大規(guī)模的拆除小產(chǎn)權(quán)房的行動(dòng)。但是在別的城市，小產(chǎn)權(quán)房的交易卻沒(méi)有停下來(lái)，廣州還出現(xiàn)了打擦邊球的小產(chǎn)權(quán)房交易。

多年以來(lái)，小產(chǎn)權(quán)房一直是橫亙?cè)谥袊?guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)怪異現(xiàn)象，百姓對(duì)此趨之若鶩，但政府則一直將其指為非法，必欲除之而后快。在三中全會(huì)召開(kāi)以后，有關(guān)小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)議明顯升溫，而改革的全面深化已經(jīng)無(wú)法繞過(guò)這個(gè)讓民眾關(guān)切的焦點(diǎn)問(wèn)題。

小產(chǎn)權(quán)房是土地制度二元化的產(chǎn)物

所謂小產(chǎn)權(quán)房，指的是城市邊緣地區(qū)的農(nóng)民在自己的宅基地上建造住宅，也有的是以集體名義在集體建設(shè)用地上建造類(lèi)似于城市小區(qū)的商品房住宅群，再向市場(chǎng)出售。由于這些房屋的土地來(lái)源不像城市商品房一樣必須通過(guò)招拍掛的途徑獲得，不存在一大筆土地費(fèi)用，從而使房?jī)r(jià)相比于城市商品房低了好多，因此對(duì)城市的中低收入者很有吸引力。像廣州白云區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，賣(mài)房廣告上開(kāi)列的價(jià)格是“三房一廳17.6萬(wàn)元起，三房?jī)蓮d23.8萬(wàn)元起”，相比于城市商品房市場(chǎng)上目前動(dòng)輒每平米三四萬(wàn)元的殘酷現(xiàn)實(shí)，這個(gè)價(jià)格的吸引力自然是非常高的。這也是一些購(gòu)房者明知小產(chǎn)權(quán)房存在各種風(fēng)險(xiǎn)仍然蜂擁而至的一個(gè)關(guān)鍵因素。

小產(chǎn)權(quán)房之所以能夠開(kāi)出令人心動(dòng)的低價(jià)，關(guān)鍵就在于它省去了高昂的土地費(fèi)用。從合規(guī)商品房和這種不合規(guī)的小產(chǎn)權(quán)房的對(duì)比之中，我們可以清楚地看出目前城鄉(xiāng)分割之下土地制度的差異所產(chǎn)生的市場(chǎng)扭曲。而幾年來(lái)的房地產(chǎn)調(diào)控之所以失效，其關(guān)鍵就在于回避了商品房市場(chǎng)土地供給制度所存在的深層次問(wèn)題。由此可見(jiàn)，小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，其實(shí)是市場(chǎng)對(duì)這種畸形的土地制度的一種矯正。按照現(xiàn)在的制度，同樣一種土地，農(nóng)民建造房屋對(duì)外出售為不合法行為，但國(guó)家征收以后再行高價(jià)拍賣(mài)，由開(kāi)發(fā)商建造房屋以后對(duì)外出售就是合法行為，這樣的制度實(shí)際上加劇了房?jī)r(jià)走高，正是改革的對(duì)象。

顯然，小產(chǎn)權(quán)房是長(zhǎng)期以來(lái)形成的不合理土地制度的產(chǎn)物。今天，當(dāng)政府部門(mén)動(dòng)用行政力量，要對(duì)小產(chǎn)權(quán)房施以懲處的時(shí)候，或許可以在市場(chǎng)上起到立竿見(jiàn)影的效果，使政府的權(quán)威得以維護(hù)。但是，這種對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的“圍殲”客觀(guān)上起到的一個(gè)效果只能是在擊碎民眾通過(guò)小產(chǎn)權(quán)房改善居住的夢(mèng)想之后，維護(hù)了已經(jīng)問(wèn)題重重的城市土地供應(yīng)制度，并進(jìn)而維護(hù)了城市的高房?jī)r(jià)，進(jìn)一步加劇房地產(chǎn)調(diào)控的困難。政府不承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房，所起到的效果只是保護(hù)了城市商品房開(kāi)發(fā)商的利益，當(dāng)然也保護(hù)了政府自身的利益。

小產(chǎn)權(quán)房為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供契機(jī)

農(nóng)民在存量建設(shè)用地上建造房屋并出售之所以違法，關(guān)鍵在于政府不承認(rèn)農(nóng)民對(duì)自己的土地具有開(kāi)發(fā)權(quán)。這種對(duì)農(nóng)民土地權(quán)利的歧視性做法，構(gòu)成了城鎮(zhèn)化進(jìn)程中“要地不要人”的模式，農(nóng)民被排斥在城市化開(kāi)發(fā)建設(shè)之外，甚至因土地被政府征用而失去生活支撐。農(nóng)民只得憑借小產(chǎn)權(quán)房這種集體違法的方式闖進(jìn)城市開(kāi)發(fā)的進(jìn)程。更重要的是，小產(chǎn)權(quán)房的銷(xiāo)售，為外地民眾分享土地增值收益、融入城市敞開(kāi)了大門(mén)。從這一點(diǎn)來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房是有其積極意義的，它不僅在城市商品房?jī)r(jià)格高企的情況下，為城市的中低收入家庭解決住房問(wèn)題提供了一條通道，而且為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)化作出了有益的探索。

上海大學(xué)法學(xué)院李鳳章教授在談到小產(chǎn)權(quán)房時(shí)，曾一針見(jiàn)血地指出：“大量小產(chǎn)權(quán)房，不僅在習(xí)慣法的意義上被視為財(cái)產(chǎn)，而且，由于村、鎮(zhèn)政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房發(fā)給產(chǎn)權(quán)證，因此在地方法的意義上也已被賦予公共權(quán)力的保障。其實(shí)，權(quán)利哪里有什么大小之分?小產(chǎn)權(quán)房，相對(duì)于國(guó)家法來(lái)說(shuō)，只是非正式產(chǎn)權(quán)而已。小產(chǎn)權(quán)房的長(zhǎng)期存在和大規(guī)模蔓延，反映的是國(guó)家法和民間社會(huì)的實(shí)踐性規(guī)則之間，以及國(guó)家權(quán)力與村、鎮(zhèn)地方性權(quán)力之間的沖突，反映的是國(guó)家的歧視性管制難以為繼?！?/p>

三中全會(huì)在《決定》中提出要發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的決定性作用解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，然而這種歧視性管制不但違反了市場(chǎng)規(guī)律，也與改革的目標(biāo)不相符合。正是基于對(duì)現(xiàn)有城鎮(zhèn)化模式弊端的清醒認(rèn)識(shí)，《決定》提出允許集體像國(guó)家一樣出讓土地使用權(quán)，這就意味著集體可以根據(jù)不同的建設(shè)用途，出讓不同年期的土地使用權(quán)，也就意味著農(nóng)民被賦予了對(duì)集體土地的開(kāi)發(fā)權(quán)，可以實(shí)現(xiàn)國(guó)家和集體在土地權(quán)力上的平等，從而將使歧視性管制難以為繼。這種改革的一個(gè)必然結(jié)果，便是承認(rèn)原有因缺乏開(kāi)發(fā)權(quán)而違法的小產(chǎn)權(quán)房將能得到妥善處置，這也體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)自生秩序的尊重和寬容。從這一角度來(lái)說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房不僅不是歷史的負(fù)擔(dān)，而且還為推進(jìn)制度轉(zhuǎn)型提供了重要契機(jī)。

由于小產(chǎn)權(quán)房的用地越過(guò)了政府對(duì)商品房用地的統(tǒng)一部署，因此政府對(duì)此一直不予承認(rèn)，不向這種住房頒發(fā)房產(chǎn)證，是其用以約束、鉗制這種住房的一個(gè)“殺手锏”，這使得小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主處于一種財(cái)產(chǎn)不完整狀態(tài)。但是，這其實(shí)是政府在用民眾賦予的權(quán)力維護(hù)其自身利益。政府反復(fù)強(qiáng)調(diào)小產(chǎn)權(quán)房不合法，不能得到法律保護(hù)，可是我們看到的現(xiàn)實(shí)情況卻是，真正讓小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主得不到法律保護(hù)的，正是政府出動(dòng)的推土機(jī)。

給小產(chǎn)權(quán)房生路就是給老百姓生路

城市居民愿意購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房，并不是不知道它存在風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)在是因?yàn)榕c之對(duì)應(yīng)在“大產(chǎn)權(quán)房”，即合法的商品房?jī)r(jià)格過(guò)高所倒逼出來(lái)的。而“大產(chǎn)權(quán)房”的房?jī)r(jià)之所以高，一個(gè)直接的原因就是因?yàn)榈貎r(jià)高。本輪房地產(chǎn)調(diào)控開(kāi)展幾年，效果很不理想，各大城市房?jī)r(jià)節(jié)節(jié)攀高的同時(shí)，地價(jià)也在步步走高，地價(jià)上漲已成為房?jī)r(jià)上漲的一個(gè)最直接的原因。而地價(jià)之所以上漲，一是有地方政府在財(cái)政資金創(chuàng)收的壓力下產(chǎn)生的推動(dòng)力，二是由地方政府控制的城市土地供應(yīng)控制過(guò)嚴(yán)，土地供應(yīng)總體上處于緊張狀況。如此，我們就可以尋找到政府對(duì)小產(chǎn)權(quán)房持有嚴(yán)厲打擊態(tài)度的一個(gè)原因。試想一下，如果小產(chǎn)權(quán)房放開(kāi)，它將對(duì)城市現(xiàn)行的高房?jī)r(jià)形成有力的沖擊，并且延伸到土地市場(chǎng)，使政府高價(jià)賣(mài)地的期待很難實(shí)現(xiàn)。因此，打擊小產(chǎn)權(quán)房，背后的深層次原因是政府為了保護(hù)其賣(mài)地收益不受損失，但是這對(duì)小產(chǎn)權(quán)房業(yè)主利益的損害也是顯而易見(jiàn)的。

基于現(xiàn)實(shí)的尷尬，多年來(lái)政府對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房雖然一直沒(méi)有開(kāi)出口子，但基本上采取的是聽(tīng)之任之的態(tài)度，將問(wèn)題往后推。在近年的房地產(chǎn)調(diào)控政策中，加大土地供應(yīng)是重要的一個(gè)選項(xiàng)，不難想見(jiàn)，出現(xiàn)于城市中心的小產(chǎn)權(quán)房，與政府在供地上的拖拉有直接的關(guān)系。而當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房威脅到政府利益的時(shí)候，政府無(wú)視已經(jīng)建造起住房的既成事實(shí)，采用一種雷霆萬(wàn)鈞的力量拆房，在業(yè)主中造成恐慌心理，這不是一種可取的態(tài)度。即使這些小產(chǎn)權(quán)房確實(shí)存在很多問(wèn)題，也需要在保護(hù)業(yè)主基本利益的基礎(chǔ)上再進(jìn)行監(jiān)管，而不是簡(jiǎn)單地叫業(yè)主去跟開(kāi)發(fā)商打官司，引發(fā)社會(huì)矛盾。作為政府來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在更需要的是按照三中全會(huì)提出的改革要求，舍棄自我利益，以“與民和解”(黨國(guó)英教授語(yǔ))的積極態(tài)度來(lái)推動(dòng)小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的解決。

購(gòu)買(mǎi)小產(chǎn)權(quán)房的業(yè)主，絕大多數(shù)是城市里的中低收入者，他們明知這種住房連房產(chǎn)證都很難領(lǐng)到，但在房?jī)r(jià)的現(xiàn)實(shí)壓力下只能選擇這種產(chǎn)權(quán)不完整的住房。據(jù)稱(chēng)，目前全國(guó)各地的各種小產(chǎn)權(quán)房，已經(jīng)高達(dá)60億平方米，這說(shuō)明小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)積累成為一個(gè)牽涉面十分廣泛的大問(wèn)題，在房地產(chǎn)調(diào)控越來(lái)越深入的今天，小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題已經(jīng)不能回避，政府必須采取務(wù)實(shí)的態(tài)度，為小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的求解尋找到對(duì)榫的鑰匙。給小產(chǎn)權(quán)房一條生路，其實(shí)就是給老百姓生路。