應(yīng)科學認識特大城市的人口規(guī)模

陸銘

特大城市的人口規(guī)模是由經(jīng)濟規(guī)律決定的，如果對這些規(guī)律沒有科學的認識，就會對未來人口增長速度估計不足，對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃滯后，加劇未來特大城市的“城市病”。

十八屆三中全會形成的“中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定”中指出，要“合理確定大城市落戶條件，嚴格控制特大城市人口規(guī)模”。中國當前很多有關(guān)城市發(fā)展的爭論與對于城市人口規(guī)模的認識有關(guān)。很多人認為中國的特大城市（甚至包括大城市）太大了，主張對特大城市人口進行嚴格控制。但這其實是一種嚴重的認識誤區(qū)，事實上一個國家的大城市有多大是有經(jīng)濟規(guī)律可循的。如果對這些經(jīng)濟規(guī)律沒有科學的認識，就會對特大城市未來人口增長速度估計不足，對基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃滯后，而規(guī)劃的人口增長目標總是被早早地打破，進一步加劇未來特大城市的擁堵和公共服務(wù)供給不足問題。

首位城市的人口問題

特大城市的人口問題首先是一國首位城市的人口問題。在世界范圍內(nèi)，很多國家的首位城市在該國總?cè)丝诘恼急冗h遠高于其面積占比。以2012年為例，紐約占美國人口2.7%，倫敦占英國人口13.1%，東京都占日本人口10.3%，巴黎占法國人口15.9%。在一些人口不多的國家，首位城市人口占比更高，例如，首爾占韓國人口20.9%，維也納占奧地利人口20.8%，利馬占秘魯人口25.4%。在倫敦、紐約等國際大都市，雖然人口密度已經(jīng)非常高，但其人口仍然在繼續(xù)增長。甚至在日本這樣總?cè)丝谠鲩L率為負的國家，其首位城市東京都的人口也仍然在緩慢增長。

在給定一個國家的國界和總?cè)丝诘臈l件下，一個國家的首位城市規(guī)模本質(zhì)上是這個國家的總?cè)丝谠谝粐鴥?nèi)部怎么分布的問題。以首位城市為代表的大城市通常都是一個國家的經(jīng)濟中心，其制造業(yè)和服務(wù)業(yè)的發(fā)展水平居于該國領(lǐng)先位置，并且還輻射到該國的其他城市。人口向大城市集聚，關(guān)鍵還是因為經(jīng)濟集聚發(fā)展有利于提高勞動生產(chǎn)率和國家競爭力。大城市的人口規(guī)模會不斷增長，直到人口增長所帶來的好處低于其壞處。在世界上的一些特大城市，其人口仍然在不斷增長，原因在于，隨著現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，大城市更有發(fā)展知識和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的相對優(yōu)勢。同時，廣受詬病的大城市的擁擠和污染等問題在很大程度上通過技術(shù)和管理而得到控制。

另外還有兩個非常重要的因素會促進人口向首位城市集聚。其一，國家的城市化水平。一國的城市化水平越高，其工業(yè)和服務(wù)業(yè)的就業(yè)比重越高，而工業(yè)和服務(wù)業(yè)又具有集聚發(fā)展的特征，越大的城市勞動生產(chǎn)率越高，越能夠創(chuàng)造就業(yè)崗位，因此，在越來越多的居民從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市的過程中，一國的首位城市人口規(guī)模也不斷擴大。其二，經(jīng)濟的開放度。一國的經(jīng)濟開放度越高，進出口貿(mào)易占GDP的比重就越高。大多數(shù)國家的首位城市都是一國現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心，其中不少是貿(mào)易中心，尤其是那些海港城市。我們的研究收集的147個國家（經(jīng)濟體）的首位城市樣本中，約三分之一的城市是海港城市，另有7.5%的首位城市是河港城市。一國經(jīng)濟越是開放，首位城市的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)（特別是貿(mào)易、航運、金融等）在一國中重要性就越高。開放度越高，一國就越需要通過經(jīng)濟集聚來提高勞動生產(chǎn)率，勞動力等生產(chǎn)要素越會向少數(shù)大城市集聚。

東京與上海的比較

從歷史上來看，隨著經(jīng)濟的發(fā)展水平逐步提高，特大城市的人口經(jīng)歷一段快速增長期，然后增速逐步放緩，這一現(xiàn)象是普遍存在的。以東京都為例，在二次世界大戰(zhàn)結(jié)束的1945年，東京都要的人口約為350萬，而到20年后的1965年，該數(shù)字已經(jīng)增加到1087萬，年均增長36.85萬。而在這之后的10年，東京都人口增長到1167萬，增速雖然放緩了，年均人口增長仍然達到8萬。如果以二戰(zhàn)后30年來計算，這期間人口年增長仍然達到27萬。即使考慮到1940年至1945年戰(zhàn)爭期間東京都人口的急劇下降，以1920年為基期來考察，之后的55年間東京都的人口年增長仍然達到14.5萬。但是必須指出的是，東京都的面積僅為上海的三分之一，如果考慮這一點，在經(jīng)濟快速增長的時期，上海的年均人口增長達到45萬都很難說是“過快”了。

而東京都只是東京圈的中心城市，東京圈的面積相當于上海和蘇州之和，大量東京都的人白天在中心城市上班，晚上則住在周圍的衛(wèi)星城。這種現(xiàn)象形成了東京都的白天和夜間人口的差異。在過去幾十年時間里，東京都的夜間人口出現(xiàn)過偶爾的下降，但其白天人口自1965年來卻從未下降過。近年來，由于中心城市的工作和消費功能不可替代，人們又重新回到東京都居住。自1965年以來，東京都夜間人口占白天人口的比重從92.5%下降到1975年的87.4%，1985年的84.4%和1995年的80.5%，但是在1995-2005年間，這一比重又重新回升到82.9%。

對比上海的情況又怎樣呢？上海的常住人口在1978 年到2012年間，從1104萬增長到2380萬，年均增長約39萬。從增長的絕對數(shù)量來看的確非常大，但如果對比東京都在相似發(fā)展階段的人口增長數(shù)量則沒有明顯“過快”。如果從非戶籍人口的增長速度來看，自大約2008年以來，非戶籍人口增長速度已經(jīng)出現(xiàn)了下降的趨勢。雖然目前還很難說上海人口增長速度放緩將成為長期趨勢，但從歷史數(shù)據(jù)來看，這一變化趨勢與東京都曾經(jīng)走過的人口增長軌跡非常相似。

特大城市的人口政策應(yīng)務(wù)實

城市發(fā)展必須遵循經(jīng)濟規(guī)律。對于中國特大城市，無論是簡單地將其與過去相比，還是機械地將其與其他國家的大城市相比，都非常容易使人認為這些大城市人口已經(jīng)過多。相應(yīng)地，人們會傾向于對特大城市實施嚴格控制人口的政策。但是，如果特大城市的人口增長是有規(guī)律可行的，那么，當前的限制人口政策就會產(chǎn)生特大城市人口偏離經(jīng)濟規(guī)律的結(jié)果，并且伴隨著以下三個不可忽視的后果：

第一，在嚴格的控制政策下，特大城市的人口規(guī)模相比合理狀態(tài)長期偏低，這不利于提升特大城市的競爭力和對于其他地區(qū)的帶動力。事實上，當前在特大城市的人口控制下，已經(jīng)沉淀了大量常住人口（包括大學畢業(yè)生）沒有本地戶籍，對吸引人才和提升人口結(jié)構(gòu)也不利。

第二，地方政府會根據(jù)低估了的人口增長速度來規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，而如果人口仍然在經(jīng)濟規(guī)律的驅(qū)使下持續(xù)遷入的話，則可能出現(xiàn)擁擠和公共服務(wù)不足的問題。這里，問題出自政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給相對不足，而不是人口遷移所帶來的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)需求過高。

第三，如果嚴控人口成為特大城市的政策目標，那么，特大城市的戶籍政策就難以改革。于是，非戶籍常住人口比重持續(xù)上升，人為地造成城市“新二元結(jié)構(gòu)”。目前在上海，非本地戶籍常住人口已經(jīng)占全市人口超過40%，在北京，這一比例為37%，而在廣州和深圳，這一比例分別高達37%和74%。這種狀況對特大城市的經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧均不利，而由于特大城市的特殊地位，這些負面影響也可能會波及到整個國家。

筆者認為，國家和特大城市的地方政府應(yīng)采取更為務(wù)實的人口政策，在科學測算未來人口增長的基礎(chǔ)上，理性規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，漸進而適度地降低非戶籍常住人口的落戶門檻，幫助其融入本地社會。相反，如果錯誤地采取了不合乎發(fā)展規(guī)律的限制人口政策，或者未能充分地提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，那么，不僅將損失經(jīng)濟增長，也對社會和諧不利。

作者為上海交通大學特聘教授和復旦大學教授。