導(dǎo)讀：未來需要加快改革、推進創(chuàng)新，形成運作規(guī)范、層次多元、風險可控的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制，逐步以“地方稅+市政債”或類似機制，規(guī)范目前的“土地財政+平臺貸款”模式。

　　基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要支撐。與發(fā)達國家一二百年的城鎮(zhèn)化過程相比，我國城鎮(zhèn)化起點低、發(fā)展快，人口轉(zhuǎn)移規(guī)模大，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面進行大量投資。根據(jù)世界銀行前幾年的調(diào)查，發(fā)展中國家城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP的比例平均為4%，我國“十五”時期是2.9%，如果2010-2020年GDP年均增長7-8%，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資占GDP比例為3%，資金需求總量將十分龐大，有關(guān)市場機構(gòu)對此也有不同程度的估算。如此巨大的資金需求，單靠財政投入顯然難以滿足，需要借助金融市場,建立一個規(guī)范可持續(xù)的融資機制，廣泛利用社會資金參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制的有效性內(nèi)涵

　　城市基礎(chǔ)設(shè)施改善與融資可得性是一個相互影響的過程。一方面，城鎮(zhèn)化發(fā)展中需要大量可持續(xù)的基礎(chǔ)設(shè)施融資，另一方面，這一過程中逐步產(chǎn)生的“紅利效應(yīng)”——土地、房產(chǎn)增值、使用者付費增多，以及經(jīng)濟繁榮帶來的一般稅收增長，也能夠為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資提供未來收入基礎(chǔ)。從城市基礎(chǔ)設(shè)施改善與融資可得性相互增強的關(guān)系出發(fā)，以下三方面可作為城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制有效性的衡量標準。

　　一是融資效率上的激勵相容。經(jīng)濟學上的激勵相容是指外部制度設(shè)計要與執(zhí)行者的自我激勵相一致。具體到城市基礎(chǔ)設(shè)施融資，主要是兩條：一是事權(quán)主體與融資主體應(yīng)盡可能保持一致，即誰花錢、誰借錢、誰償還，這樣融資主體的融資可得性和償債激勵就能保持一致，就會形成舉債的自我約束；相反，如果事權(quán)主體和融資主體分離，比如目前的平臺負債、政府花錢模式，融資主體的激勵和約束就會分離，作為城鎮(zhèn)化事權(quán)主體的地方政府就傾向于過度負債。二是事權(quán)與償債資金來源保持一致，即城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的償債來源主要依靠自身“紅利”的釋放，比如公共服務(wù)改善帶來的產(chǎn)業(yè)、人口集聚和土地增值等，這樣融資可得性就能和公共服務(wù)的改善掛鉤。比如財產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅）作為國外市政債的一項重要償債資金，其稅源多少就直接與城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)改善程度有關(guān)，這樣理論上地方政府就會盡可能將市政債資金用于改善當?shù)毓卜?wù)。除財產(chǎn)稅外，一部分具有使用者付費功能的（供水、供電等）公共事業(yè)之所可由社會資本提供資金，同樣是基于稅源（收入來源）和事權(quán)改善相一致的激勵相容原則。

　　二是融資成本負擔上的代際公平。城市化領(lǐng)域涉及的大量的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)事權(quán)，大都具有一次建成、長期使用的特點，客觀上容易產(chǎn)生“前人栽樹、后人乘涼”的代際負擔不公問題，這類問題在以往主要通過稅收為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的做法下尤為突出，金融機制特別是資本市場長期融資機制一定程度上能夠解決這一問題，即借助長期負債能夠?qū)⒊擎?zhèn)化的未來收益提前到當前使用，將來逐漸償還。但如果預(yù)算制度不支持資本市場的長期融資機制，則仍可能產(chǎn)生扭曲。比如我國目前地方財政就并不編制獨立的跨年度資本預(yù)算，預(yù)算制度上可能導(dǎo)致“新官不理舊賬”的行為，資本市場本應(yīng)具備的財務(wù)負擔代際分攤功能就會難以發(fā)揮。

　　三是融資風險外部性的有效隔離。任何金融市場融資機制都會產(chǎn)生一定的外部性風險，長期融資由于未來現(xiàn)金流的不確定性更是如此。城鎮(zhèn)化融資既具有長期融資可能帶來的期限錯配風險，同時由于其融資主體（地方政府）的特殊性，外部性風險也更大。如果沒有必要的制度約束，地方政府融資風險的外部性就很容易轉(zhuǎn)化為債務(wù)主體的預(yù)算軟約束。經(jīng)濟學上解決外部性問題主要是通過必要的機制設(shè)計，實現(xiàn)外部性的內(nèi)部化，比如環(huán)境外部性問題的解決，很大程度上就依賴了總量控制下的配額交易，使環(huán)境惡化這一外部性風險有效轉(zhuǎn)化為環(huán)境主體的內(nèi)部成本。財政聯(lián)邦制國家實行的地方政府破產(chǎn)或類似制度，同樣是有效的外部性風險內(nèi)部化機制，我國目前地方政府不能負債的法律限制，主要也是基于對風險外部性的擔心。未來城鎮(zhèn)化過程中城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制的安排，同樣需要借鑒類似機制有效隔離外部風險。

現(xiàn)有城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式的積極作用

　　我國城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金籌措方式，是隨經(jīng)濟金融體制改革逐步變化的。從1979年開始，國家在基本建設(shè)投資領(lǐng)域?qū)嵭胸斦芸罡臑殂y行貸款的試點，1985年試點全面推開，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也開始向銀行貸款，如國際組織貸款和國債項目轉(zhuǎn)貸地方等，一些城市也向市民集資用于道路交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。上世紀90年代分稅制改革和政策性銀行設(shè)立，進一步推動了城市基礎(chǔ)設(shè)施融資的市場化。在分稅制體制下，地方政府稅收收入趨于穩(wěn)定，相對獨立的信用基礎(chǔ)逐漸形成，開始有條件利用自身信用支持市政建設(shè)。事實上，無論是當時對國家開發(fā)銀行“兩基一支”貸款提供財政貼息或風險兜底，還是其后的“打捆貸款”、綜合開發(fā)貸款等“銀政合作”，都是地方政府信用與銀行貸款結(jié)合的不同形式，既反映了城市基礎(chǔ)設(shè)施兼具公共產(chǎn)品和使用者付費的雙重屬性，也是當時財政和金融體制下市政建設(shè)資金籌集的一種市場選擇。同樣，近年來迅速興起的“土地財政+平臺負債”融資模式，盡管在具體形式和還款來源上有所不同，但本質(zhì)上仍是地方政府信用和市場化融資相結(jié)合的產(chǎn)物。

　　經(jīng)過多年改革，目前城市基礎(chǔ)設(shè)施融資已大大突破了傳統(tǒng)的財政投入模式，或多或少借鑒了國際上市政債、公私合作、資產(chǎn)證券化等通行做法，城投債等債券發(fā)行也逐漸增多，融資的公開性和市場約束有了增強。資金使用效果上，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資也快速增長，供給能力明顯改善，不僅成為拉動投資穩(wěn)定內(nèi)需的重要力量，也促進了全社會生產(chǎn)、消費、投資活動的便利化，提升了整體經(jīng)濟運行效率，基礎(chǔ)設(shè)施改善的正外部性正不斷顯現(xiàn)。同時盡管融資平臺等地方政府性債務(wù)增長較快，但整體風險仍然可控。目前包括中央政府、地方政府以及融資平臺在內(nèi)的政府性債務(wù)占GDP比例在國際上仍處于較低水平，并且融資平臺形成的債務(wù)，主要用于投資性而非消費性支出，相應(yīng)形成的資產(chǎn)對債務(wù)有一定自償能力。

現(xiàn)行融資模式存在的缺陷

　　盡管現(xiàn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施融資模式發(fā)揮了重要作用，但也不應(yīng)忽視存在的缺陷。首先，目前地方政府一方面具有較強的融資動機，另一方面受預(yù)算法限制又不能直接負債，債務(wù)主體（融資平臺）和資金使用主體（地方政府）脫節(jié)，相應(yīng)弱化了地方政府的償債責任，容易導(dǎo)致過度負債。其次，盡管用土地未來增值收益融資在方向上并無不妥，但在利用方式上仍顯單一，僅通過“招拍掛”將土地未來增值收益一次性歸入當期政府，缺乏財產(chǎn)稅、土地出租等漸進利用方式，既容易導(dǎo)致土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的粗放型擴張，也會助長高地價、高房價以及“新官不理舊賬”等短期行為；同時土地增值收益分配也不盡合理，一方面償債來源過度依賴土地出讓金，另一方面失地農(nóng)民社會保障等長期利益補償還需加強。三是財政制度特別是預(yù)算制度不健全，地方財政沒有有效分離經(jīng)常預(yù)算和資本預(yù)算，既難以落實償債責任，也可能導(dǎo)致資本支出擠占經(jīng)常性支出，不利于增強地方政府融資的財政紀律約束。四是在上述體制機制障礙制約下，融資行為不夠規(guī)范和透明，融資平臺多頭負債、交叉擔保、土地經(jīng)營權(quán)重復(fù)抵押等現(xiàn)象時有發(fā)生。

市政債融資的國際經(jīng)驗

　　早期公共財政理論認為，城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共品在消費上不具有排他性，生產(chǎn)上不具有競爭性，是典型的市場失靈領(lǐng)域，需要由政府提供。但隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展加快對公共服務(wù)需求的日益增多，財政負擔日益沉重且資金使用效率不高的矛盾逐漸突出；同時隨著技術(shù)進步，公共品消費主體的有效識別問題也得到緩解，使用者付費成為可能。這一過程中不僅市政債等資本市場融資工具開始流行，而且公共服務(wù)領(lǐng)域的公私合作（Public Private Partnership, PPP）也不斷涌現(xiàn)。

　　從歷史上看，市政債和城鎮(zhèn)化進程關(guān)系較為密切。美國南北戰(zhàn)爭后到一戰(zhàn)結(jié)束這段時期，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，市政債發(fā)行規(guī)模超過國債。上世紀50-70年代，日本經(jīng)濟高速增長推動城鎮(zhèn)化快速發(fā)展，這一時期地方債也大量發(fā)行。巴西、墨西哥、阿根廷等國市政債發(fā)行有過一些挫折，但經(jīng)過上世紀80年代末的財政整治，違約風險大大下降。90年代以來，俄羅斯、波蘭、匈牙利、捷克等轉(zhuǎn)軌國家也大量發(fā)行市政債支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，目前市政債或類似地方債占全球債券總額的9%，占政府債券的35%。大國經(jīng)濟體中，無論是財政聯(lián)邦制還是單一制國家，市政債或類似地方債都在城市建設(shè)中得到廣泛運用。

　　市政債的廣泛應(yīng)用并非偶然。首先，市政債通常由地方政府特別是城市政府發(fā)行，并主要用財產(chǎn)稅、消費稅、營業(yè)稅，以及使用者付費等與城鎮(zhèn)化關(guān)系較為密切的收入償還，負債主體和事權(quán)主體一致，資金來源和使用一致，地方政府本身就有改善公共服務(wù)支撐市政債可持續(xù)發(fā)行的動機。其次，市政債是公開市場的融資行為，相應(yīng)的信息披露、發(fā)行成本等市場約束更強。這方面尤其值得一提的，是市政債的投資者結(jié)構(gòu)。除金融機構(gòu)等一般債券投資者外，不少國家通過稅收優(yōu)惠等政策，鼓勵當?shù)鼐用裢顿Y當?shù)厥姓椖?。以美國為例?012年末市政債投資者中居民占比高達44.6%，共同基金為第二大持有人占比為28.6%，而共同基金持有比例相當一部分也來自居民。這一投資者結(jié)構(gòu)有利于發(fā)揮當?shù)鼐用袷煜ぎ數(shù)厥姓椖康男畔?yōu)勢，并在一定程度上能監(jiān)督資金使用。三是市政債與基礎(chǔ)設(shè)施一次建成長期使用的特點較為適應(yīng)，不少國家市政債發(fā)行期限長達20年以上，既能較好地滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的長期資金需求，也能在較長時間內(nèi)分攤財務(wù)成本。四是市政債負債主體是地方政府或其授權(quán)公營機構(gòu)，有利于通過規(guī)則管理、審議監(jiān)督等方式，強化上級政府對下級政府的財政紀律約束，其中財政聯(lián)邦制國家還有地方政府破產(chǎn)機制，單一制國家也大都有地方財政責任法等類似機制。

　　除市政債外，城市基礎(chǔ)設(shè)施融資還廣泛采用公私合作方式（PPP）吸收社會資本。這一方式興起于上世紀80—90年代發(fā)達國家和轉(zhuǎn)軌國家的民營化浪潮，對引入社會資金和提升基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運營效率發(fā)揮了重要作用。從國際經(jīng)驗看，成功的公私合作須具備一定條件：一是要清晰界定并有效保護私人產(chǎn)權(quán)；二是公私之間以及私人投資者之間要有一個公平競爭環(huán)境；三是公私合作形式應(yīng)多樣化以適應(yīng)不同領(lǐng)域、不同投資主體需求。

　　具體到不同國家城市基礎(chǔ)設(shè)施融資方式的選擇，主要和其財政體制和金融體系結(jié)構(gòu)有關(guān)。德國、法國、日本等單一制國家，實行的是集權(quán)制的分稅，地方政府財權(quán)相對較小，同時金融體系中銀行作用較大，地方政府經(jīng)常向銀行貸款彌補資本性支出不足，市政債發(fā)行規(guī)模較小且通常由銀行擔保發(fā)行，其中一部分市政債也源于銀行貸款的證券化。相反，美國等財政聯(lián)邦制國家地方政府財權(quán)相對較大，同時金融市場也較為發(fā)達，市政債的作用更為突出。2012年末美國市政債余額高達37145億美元，高于州及以下政府未清償貸款余額，占全部債券余額的比重為9.73%,規(guī)模僅次于國債、公司債，和資產(chǎn)支持證券大體相當。除不同國家有所差異外，一國不同層級政府的融資方式也有不同，低層級政府信用等級較低，主要依靠稅收、轉(zhuǎn)移支付、使用者付費等內(nèi)源資金，外源融資也主要是向銀行借款；信用等級較高的市、州政府則主要通過公開市場發(fā)債融資。

未來應(yīng)采取“地方稅+市政債”模式

　　未來一個時期，在推進公共服務(wù)均等化為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下，一方面城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資需求巨大，另一方面又面臨融資成本上升、償債能力因經(jīng)濟增速放緩等因素帶來的資金供給挑戰(zhàn)。這一背景下現(xiàn)有融資模式的弊端會逐漸暴露，可持續(xù)性也值得關(guān)注，需要加快改革推進創(chuàng)新，促進形成一個運作規(guī)范、層次多元、風險可控的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資機制，逐步以“地方稅+市政債”或類似機制，規(guī)范目前的“土地財政+平臺貸款”模式。  

　　考慮到預(yù)算法修改要經(jīng)過一系列法律程序，財產(chǎn)稅等地方稅推廣和積累也要有一個過程，短期內(nèi)“地方稅+市政債”機制難以一步到位，現(xiàn)階段可在穩(wěn)步推動新機制建立的同時，側(cè)重擴大地方政府（包括市級政府）自主發(fā)債試點，也可按規(guī)范的市政債要求，通過改造城投債、市政項目收益資產(chǎn)證券化等途徑，為市政建設(shè)提供資金。

　　在擴大城市基礎(chǔ)設(shè)施融資渠道的同時，關(guān)鍵是加快配套改革，增強償債能力和債務(wù)約束，防范潛在風險。一是致力于增強地方政府的償債激勵，可將自主發(fā)債權(quán)、地方稅擴權(quán)、平臺貸款證券化等試點，與地方政府性債務(wù)透明度建設(shè)和風險掛鉤；二是積極研究探索土地流轉(zhuǎn)制度改革，用好土地這一城鎮(zhèn)化過程中最具增值潛力的資源，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)水平提高和土地增值收入增加相互促進、良性循環(huán)的正向激勵機制。三是結(jié)合新一輪財稅體制改革，加快培育財產(chǎn)稅、資源稅等相對穩(wěn)定的地方新稅源，減少對土地出讓金的過度依賴，促進形成穩(wěn)定、規(guī)范的地方政府性債務(wù)償還資金來源。四是強化風險約束。在財政紀律約束上，以地方政府性債務(wù)審計為契機，逐步建立包括跨年度資本預(yù)算在內(nèi)的全口徑預(yù)算制度，明確地方財政經(jīng)常性和資本性收支的界限，編制完整的資產(chǎn)負債表予以公布，并在基礎(chǔ)上探索建立地方政府轄區(qū)財政責任制度；在市場約束上，以強化地方政府財務(wù)信息披露為抓手，完善評級制度，引入非商業(yè)性專業(yè)機構(gòu)評估地方政府資產(chǎn)負債狀況；在民意約束上，可借鑒國際經(jīng)驗，通過減免投資收益所得稅等措施，鼓勵當?shù)鼐用駥Ξ數(shù)厥姓椖咳谫Y，既有利于增強地方政府的償債責任，也有利于拓寬居民財產(chǎn)性收入渠道。五是加快對民間資本開放交通、教育、醫(yī)療、水電氣等公共服務(wù)領(lǐng)域，推進資源和公共品價格改革，有效保護私人投資者權(quán)益，探索城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域多種形式的公私合作，鼓勵政府購買公共服務(wù)，調(diào)動多方積極性增強城市基礎(chǔ)設(shè)施供給力。

（作者系中國人民銀行副行長，本文為中國農(nóng)村金融論壇課題報告《我國城鎮(zhèn)化發(fā)展融資機制研究》的摘要）