(2011.03.23 周學文)

我國是一個水旱災害頻繁發(fā)生的國家，從一定意義上說，中華民族五千年的文明史也是一部治水史，興水利、除水害歷來是治國安邦的大事。新中國成立后，黨和國家高度重視水利工作，領導全國各族人民開展了波瀾壯闊的水利建設，取得了舉世矚目的巨大成就。今年，黨中央、國務院以中央一號文件作出關于加快水利改革發(fā)展的決定，進一步明確了新形勢下水利的戰(zhàn)略地位、水利改革發(fā)展的指導思想、目標任務、工作重點和政策舉措，必將推動水利實現跨越式發(fā)展。下面，我從我國的基本水情及水利建設現狀、存在的主要問題和對策措施等方面，作一簡要匯報。

一、我國的基本水情及水利建設現狀

(一)我國的基本水情

我國南北跨度大、地勢西高東低，大多地處季風氣候區(qū)，加之人口眾多，與其他國家相比，我國的水情具有特殊性，主要表現在以下四個方面： 　　

一是水資源時空分布不均，人均占有量少。根據最新的水資源調查評價成果，我國水資源總量2.84萬億立方米，居世界第6位。但人均水資源占有量約2100立方米，僅為世界平均水平的28％；耕地畝均水資源占有量1400立方米，約為世界平均水平的一半。從水資源時間分布來看，降水年內和年際變化大，60%～80%主要集中在汛期，地表徑流年際間豐枯變化一般相差2～6倍，最大達10倍以上；而歐洲的一些國家降水年內分布比較均勻，比如英國秋季降水最多，占全年的30％，春季降水最少，也占全年的20％，豐枯變化不大。從水資源空間分布來看，北方地區(qū)國土面積、耕地、人口分別占全國的64%、60%和46%，而水資源量僅占全國的19%，其中黃河、淮河、海河流域GDP約占全國的1/3，而水資源量僅占全國的7%，是我國水資源供需矛盾最為尖銳的地區(qū)。由于氣候變化和人類活動的影響，自上世紀80年代以來，我國水資源情勢發(fā)生明顯變化，北方黃河、淮河、海河、遼河流域水資源總量減少13%，其中海河流域減少25%。從總體看，我國水資源稟賦條件并不優(yōu)越，尤其是水資源時空分布不均，導致我國水資源開發(fā)利用難度大、任務重。

二是河流水系復雜，南北差異大。我國地勢從西到東呈三級階梯分布，山丘高原占國土面積的69%，地形復雜。我國江河眾多、水系復雜，流域面積在100平方公里以上的河流有5萬多條，按照河流水系劃分，分為長江、黃河、淮河、海河、松花江、遼河、珠江等七大江河干流及其支流，以及主要分布在西北地區(qū)的內陸河流、東南沿海地區(qū)的獨流入海河流和分布在邊境地區(qū)的跨國界河流，構成了我國河流水系的基本框架。河流水系南北方差異大，南方地區(qū)河網密度較大，水量相對豐沛，一般常年有水；北方地區(qū)河流水量較少，許多為季節(jié)性河流，含沙量高。河流上游地區(qū)河道較窄、比降大，沖刷嚴重；中下游地區(qū)河道較為平緩，一些河段淤積嚴重，有的甚至成為地上河，比如黃河中下游河床高出兩岸地面，最高達13米。這些特點,加之人口眾多、人水關系復雜，決定了我國江河治理難度大。

三是地處季風氣候區(qū)，暴雨洪水頻發(fā)。受季風氣候影響，我國大部分地區(qū)夏季濕熱多雨、雨熱同期，不僅短歷時、高強度的局地暴雨頻繁發(fā)生，而且長歷時、大范圍的全流域降雨也時有發(fā)生，幾乎每年都會發(fā)生不同程度的洪澇災害。比如，1954年和1998年，長江流域梅雨期內連續(xù)出現9次和11次大面積暴雨，形成全流域大洪水；1975年8月，受臺風影響，河南駐馬店林莊6小時降雨量高達830毫米，超過當時的世界紀錄，造成特大洪水，導致板橋、石漫灘兩座大型水庫垮壩。我國的重要城市、重要基礎設施和糧食主產區(qū)主要分布在江河沿岸，僅七大江河防洪保護區(qū)內就居住著全國1/3的人口，擁有22%的耕地，約一半的經濟總量。隨著人口的增長和財富的積聚，對防洪保安的要求越來越高，防洪任務更加繁重。

四是水土流失嚴重，水生態(tài)環(huán)境脆弱。由于特殊的氣候和地形地貌條件，特別是山地多，降雨集中，加之人口眾多和不合理的生產建設活動影響，我國是世界上水土流失最嚴重的國家之一，水土流失面積達356萬平方公里，占國土面積的1/3以上，土壤侵蝕量約占全球的20%。從分布來看，主要集中在西部地區(qū)，水土流失面積297萬平方公里，占全國的83%。從土壤侵蝕來源來看，坡耕地和侵蝕溝是水土流失的主要來源地，3.6億畝坡耕地的土壤侵蝕量占全國的33%，侵蝕溝水土流失量約占全國的40%。此外，我國約有39%的國土面積為干旱半干旱區(qū)，降雨少，蒸發(fā)大，植被蓋度低，特別是西北干旱區(qū)，降水極少，生態(tài)環(huán)境十分脆弱。比如塔里木河、黑河、石羊河等生態(tài)脆弱河流，對人類活動干擾十分敏感，遭受破壞恢復難度大。

綜上所述，人多水少、水資源時空分布不均是我國的基本國情水情，洪澇災害頻繁、水資源嚴重短缺、水土流失嚴重以及水生態(tài)環(huán)境脆弱等特點，決定了我國是世界上治水任務最為繁重、治水難度最大的國家之一。

(二)我國水利建設現狀

　　新中國成立之初，我國大多數江河處于無控制或控制程度很低的自然狀態(tài)，水資源開發(fā)利用水平低下，農田灌排設施極度缺乏，水利工程殘破不全。60多年來，圍繞防洪、供水、灌溉等，除害興利，開展了大規(guī)模的水利建設，初步形成了大中小微結合的水利工程體系，水利面貌發(fā)生了根本性變化。

一是大江大河干流防洪減災體系基本形成。七大江河基本形成了以骨干樞紐、河道堤防、蓄滯洪區(qū)等工程措施，與水文監(jiān)測、預警預報、防汛調度指揮等非工程措施相結合的大江大河干流防洪減災體系，其他江河治理步伐也明顯加快。目前，全國已建堤防29萬公里，是新中國成立之初的7倍；水庫從新中國成立前的1200多座增加到8.72萬座，總庫容從約200億立方米增加到7064億立方米，調蓄能力不斷提高。大江大河重要河段基本具備防御新中國成立以來發(fā)生最大洪水的能力，重要城市防洪標準達到100～200年一遇。

二是水資源配置格局逐步完善。通過興建水庫等蓄水工程，解決水資源時間分布不均問題；通過跨流域和跨區(qū)域引調水工程，解決水資源空間分布不均問題。目前，我國初步形成了蓄引提調相結合的水資源配置體系。例如，密云水庫、潘家口水庫的建設為北京和天津市提供了重要水源，遼寧大伙房輸水工程、引黃濟青工程的興建，緩解了遼寧中部城市群和青島市的供水緊張局面。隨著南水北調工程的建設，我國“四橫三縱、南北調配、東西互濟”的水資源配置格局將逐步形成。全國水利工程年供水能力較新中國成立初增加6倍多，城鄉(xiāng)供水能力大幅度提高，中等干旱年份可以基本保證城鄉(xiāng)供水安全。

三是農田灌排體系初步建立。新中國成立以來，特別是上世紀50～70年代，開展了大規(guī)模的農田水利建設，大力發(fā)展灌溉面積，提高低洼易澇地區(qū)的排澇能力，農田灌排體系初步建立。全國農田有效灌溉面積由新中國成立初期的2.4億畝增加到目前的8.89億畝，占全國耕地面積的48.7%，其中建成萬畝以上灌區(qū)5800多處，有效灌溉面積居世界首位。通過實施灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造，發(fā)展節(jié)水灌溉，反映灌溉用水總體效率的農業(yè)灌溉用水有效利用系數，從新中國成立初期的0.3提高到0.5。農田水利建設極大地提高了農業(yè)綜合生產能力，以不到全國耕地面積一半的灌溉農田生產了全國75%的糧食和90%以上的經濟作物，為保障國家糧食安全做出了重大貢獻。

四是水土資源保護能力得到提高。在水土流失防治方面，以小流域為單元，山水田林路村統籌，采取工程措施、生物措施和農業(yè)技術措施進行綜合治理，對長江、黃河上中游等水土流失嚴重地區(qū)實施了重點治理；充分利用大自然的自我修復能力，在重點區(qū)域實施封育保護。已累計治理水土流失面積105萬平方公里，年均減少土壤侵蝕量15億噸。在生態(tài)脆弱河流治理方面，通過加強水資源統一管理和調度、加大節(jié)水力度、保護涵養(yǎng)水源等綜合措施，實現黃河連續(xù)11年不斷流，塔里木河、黑河、石羊河、白洋淀等河湖的生態(tài)環(huán)境得到一定程度的改善。在水資源保護方面，建立了以水功能區(qū)和入河排污口監(jiān)督管理為主要內容的水資源保護制度，以“三河三湖”、南水北調水源區(qū)、飲用水水源地、地下水嚴重超采區(qū)為重點，加強了水資源保護工作，部分地區(qū)水環(huán)境惡化的趨勢得到初步遏制。

二、我國水利發(fā)展存在的主要問題

我國水利發(fā)展雖然取得了很大成效，但與經濟社會可持續(xù)發(fā)展的要求相比，還存在不小差距，有些問題還十分突出，主要表現在以下六個方面：

(一)洪澇災害頻繁仍然是中華民族的心腹大患

洪澇災害是我國發(fā)生最為頻繁、災害損失最重、死亡人數最多的自然災害之一。據史料記載，公元前206～公元1949年，2155年間，平均每兩年就發(fā)生一次較大水災，一些大洪水造成死亡人數達到幾萬甚至幾十萬。新中國成立以來，僅長江、黃河等大江大河發(fā)生較大洪水50多次，造成嚴重經濟損失和大量人員傷亡。據統計，近20年來，洪澇災害導致的直接經濟損失高達2.58萬億元，約占同期GDP的1.5%，而美國僅占0.22%。隨著全球氣候變化和極端天氣事件的增多，局地暴雨洪水呈多發(fā)、頻發(fā)、重發(fā)趨勢，流域性大洪水發(fā)生幾率也在增大，而我國防洪體系中還有許多薄弱環(huán)節(jié)，一旦發(fā)生大洪水，對經濟社會發(fā)展將造成極大的沖擊。

(二)水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸

我國是一個水資源短缺國家，特別是隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化的加快推進，水資源供需矛盾將日益突出。一是水資源需求量大。全國用水總量已近6000億立方米，其中農業(yè)用水約占62%。為保證十幾億人的吃飯問題，我國灌溉農業(yè)的特點，決定了以農業(yè)為主的用水結構將長期存在。根據對今后20年用水需求預測，在強化節(jié)水的前提下，水資源需求仍將在較長的一段時期內持續(xù)增長，特別是工業(yè)和城鎮(zhèn)用水將增長較快。二是水資源供給能力不足。根據全國水資源綜合規(guī)劃成果，現狀多年平均缺水量為536億立方米，工程性、資源性、水質性缺水并存，特別是北方地區(qū)缺水嚴重。目前，我國人均用水量約為440立方米，僅為發(fā)達國家的40%左右，約為世界平均水平的2/3，供水能力明顯不足。三是用水方式粗放。我國單方水糧食產量不足1.2公斤，而世界先進水平已達2～2.4公斤；萬元工業(yè)增加值用水量約116立方米，為發(fā)達國家的2～3倍；農業(yè)灌溉用水有效利用系數只有0.5，遠低于0.7～0.8的世界先進水平。我國正處在快速發(fā)展期，用水需求呈剛性增長，加之用水效率還不高，水資源對經濟社會發(fā)展的約束將更加凸顯。

(三)農田水利建設滯后仍然是影響農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷

我國的農業(yè)是灌溉農業(yè)，糧食生產對農田水利的依存度高。目前，農田水利建設嚴重滯后。一是老化失修嚴重。現有的灌溉排水設施大多建于上世紀50年代至70年代，由于管護經費短缺，長期缺乏維修養(yǎng)護，工程壞損率高，效益降低，大型灌區(qū)的骨干建筑物壞損率近40%，因水利設施老化損壞年均減少有效灌溉面積約300萬畝。二是配套不全、標準不高。大型灌區(qū)田間工程配套率僅約50%，不少低洼易澇地區(qū)排澇標準不足3年一遇，灌溉面積中有1/3是中低產田，旱澇保收田面積僅占現有耕地面積的23％。三是灌溉規(guī)模不足。我國現有耕地中，半數以上仍為沒有灌溉設施的“望天田”，還有一些水土資源條件相對較好、適合發(fā)展灌溉的地區(qū)，由于投入不足，農業(yè)生產的潛力沒有得到充分發(fā)揮。農田水利設施薄弱，導致我國農業(yè)生產抗御旱澇災害的能力較低，近10年來，全國年均旱澇受災面積5.1億畝，約占耕地面積的28%。加之受全球氣候變化影響，發(fā)生更大范圍、更長時間持續(xù)旱澇災害的幾率加大，農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全面臨較大風險。

(四)水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板

黨和國家歷來十分重視水利建設，60多年來，水利基礎設施得到了明顯改善，但與交通、電力、通信等其他基礎設施相比，水利發(fā)展相對滯后，是國家基礎設施的明顯短板。在防洪工程體系方面，仍然存在諸多突出薄弱環(huán)節(jié)。中小河流防洪標準低，全國近萬條中小河流未進行有效治理，目前大多只能防御3～5年一遇洪水，有的甚至沒有設防，達不到國家規(guī)定的10～20年一遇以上防洪標準。小型水庫病險率高，特別是小（2）型水庫病險率更高，病險水庫數量高達4.1萬多座。山洪災害防御能力弱，我國山洪災害重點防治區(qū)面積約97萬平方公里，涉及人口1.3億人，絕大多數災害隱患點尚缺乏監(jiān)測預警設施，也未進行治理。蓄滯洪區(qū)建設滯后，全國大江大河98處蓄滯洪區(qū)內居住著1600多萬人，許多蓄滯洪區(qū)圍堤標準低，缺少進退洪工程和避洪安全設施，難以及時有效啟用。在水資源配置工程體系方面，我國天然徑流與用水過程不匹配的特點，決定了需要建設大量的水庫工程來調蓄徑流。但目前我國水庫調蓄能力不足，且地區(qū)間不平衡，人均水庫庫容僅為世界平均水平的一半，特別是西南地區(qū)水資源開發(fā)利用率僅11.2%，工程性缺水問題嚴重。我國人口、耕地與水資源不匹配的特點，決定了必須通過興建必要的跨流域、跨區(qū)域水資源調配工程，解決資源性缺水地區(qū)水資源承載能力不足的問題，但目前全國和區(qū)域的水資源配置體系尚不完善，供水安全保障程度不高。許多城市供水水源單一，缺乏應急備用水源，應對特殊干旱或供水突發(fā)事件能力弱，存在潛在的供水安全風險。

(五)水資源缺乏有效保護仍然是國家生態(tài)安全的嚴重威脅

由于一些地方不合理的開發(fā)利用，缺乏對水資源的有效保護，導致水生態(tài)環(huán)境惡化，對國家生態(tài)安全造成威脅。一是水污染問題突出。據2009年全國水資源公報，監(jiān)測評價的16.1萬公里河長中，有6.6萬公里水質劣于三類，二是河湖生態(tài)狀況堪憂。據全國水資源調查評價，經濟社會用水擠占河湖生態(tài)環(huán)境用水量年均達130多億立方米，相當于河湖基本生態(tài)環(huán)境用水量的20%～40%，導致河湖水生態(tài)嚴重退化，特別是北方干旱缺水地區(qū)尤為突出。河道斷流、湖泊萎縮現象比較嚴重，與上世紀50年代相比，全國湖泊面積減少了1.49萬平方公里，約占總面積的15%。三是地下水超采嚴重。目前，全國已形成地下水超采區(qū)400多個，總面積近19萬平方公里，全國地下水年均超采量215億立方米，相當于地下水開采量的20%。長期地下水超采，導致一些地區(qū)發(fā)生地面沉降、海水入侵等嚴重的環(huán)境地質問題。

(六)水利發(fā)展體制機制不順仍然是影響水利可持續(xù)發(fā)展的重要制約

目前制約水利可持續(xù)發(fā)展的體制機制障礙仍然不少，突出表現在水利投入機制、水資源管理等方面。一是水利投入穩(wěn)定增長機制尚未建立。我國治水任務繁重，投資需求巨大，由于沒有建立穩(wěn)定增長的投入機制，長期存在較大投資缺口。一方面，水利在公共財政支出中的比重還不高，波動性較大，1998年以來，中央預算內固定資產投資中，年均水利投資367億元，所占比重在14%～24%之間波動。另一方面，水利公益性強，又缺乏金融政策支持，融資能力弱，社會投入較少。此外，農村義務工和勞動積累工政策取消后，群眾投工投勞銳減，新的投入機制還沒有建立起來，對農田水利建設影響很大。二是水資源管理制度體系還不健全。目前我國的水資源管理制度體系與嚴峻的水資源形勢還不適應，流域、城鄉(xiāng)水資源統一管理的體制還不健全，水資源保護和水污染防治協調機制還不順，水資源管理責任機制和考核制度還未建立，對水資源開發(fā)利用節(jié)約保護實行有效監(jiān)管的難度較大。三是水利工程良性運行機制仍不完善。2002年以來，國有大中型水利工程管理體制改革取得明顯成效，良性運行機制初步建立，但一些地區(qū)特別是中西部地區(qū)公益性水利工程管理單位基本支出和維修養(yǎng)護經費還不能足額到位，許多農村集體所有的小型水利工程還存在沒有管理人員、缺乏管護經費的問題，制約了水利工程的良性運行，影響了工程效益的充分發(fā)揮。

三、加快水利發(fā)展的對策措施

今年中央一號文件明確提出“把水利作為國家基礎設施建設的優(yōu)先領域，把農田水利作為農村基礎設施建設的重點任務，把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發(fā)展方式的戰(zhàn)略舉措”，實現水利跨越式發(fā)展。今后一段時間，應按照科學發(fā)展的要求，推進傳統水利向現代水利、可持續(xù)發(fā)展水利轉變，大力發(fā)展民生水利，突出加強重點薄弱環(huán)節(jié)建設，強化水資源管理，深化水利改革，保障國家防洪安全、供水安全、糧食安全和生態(tài)安全，以水資源的可持續(xù)利用支撐經濟社會可持續(xù)發(fā)展。

(一)突出防洪重點薄弱環(huán)節(jié)建設，保障防洪安全

在繼續(xù)加強大江大河大湖治理的同時，加快推進防洪重點薄弱環(huán)節(jié)建設，不斷完善我國防洪減災體系。

一是加快推進中小河流治理。我國中小河流治理任務繁重，應根據江河防洪規(guī)劃，按照輕重緩急的原則，加快治理。流域面積3000平方公里以上的大江大河主要支流、獨流入海河流和內陸河流，對流域和區(qū)域防洪影響較大，應進行系統治理，提高整體防洪能力。流域面積在200～3000平方公里的中小河流數量眾多，系統治理投資巨大，近期應選擇洪澇災害易發(fā)、保護區(qū)人口密集、保護對象重要的河段進行重點治理，使治理河段達到國家規(guī)定的防洪標準。

二是盡快消除水庫安全隱患。水庫大壩安全事關人民群眾生命財產安全，必須盡快消除安全隱患。近年來，國家投入大量資金，基本完成了大中型病險水庫除險加固。當前，應重點對面廣量大的小型病險水庫進行除險加固，力爭用五年時間基本完成除險加固任務。同時，應特別重視水庫的管護，明確責任，落實管護人員和經費，防止因管理不善、維修養(yǎng)護不到位再次成為病險水庫。

三是提高山洪災害防御能力。山洪災害易發(fā)區(qū)分布范圍廣，災害突發(fā)性強、破壞性大。應按照以防為主、防治結合的原則，根據全國山洪災害防治規(guī)劃，盡快在山洪災害易發(fā)地區(qū)建成監(jiān)測預警系統和群測群防體系，提高預警預報能力，做到轉移避讓及時；對山洪災害重點防治區(qū)中災害發(fā)生風險較高、居民集中且有治理條件的山洪溝逐步開展治理，因地制宜地采取各種工程措施消除安全隱患；對于危害程度高、治理難度大的地區(qū)，應結合生態(tài)移民和新農村建設，實施搬遷避讓。

四是搞好重點蓄滯洪區(qū)建設。為確保蓄滯洪區(qū)及時、有效運用，應加快使用頻繁、洪水風險較高、防洪作用突出的蓄滯洪區(qū)建設。近期重點是加快淮河行蓄洪區(qū)、長江和海河重要蓄滯洪區(qū)建設，通過圍堤加固、進退洪工程和避洪安全設施建設，改善蓄滯洪區(qū)運用條件；同時，在有條件的地區(qū)，積極引導和鼓勵居民外遷。逐步建成較為完備的防洪工程體系和生命財產安全保障體系，實現洪水“分得進、蓄得住、退得出”，為蓄滯洪區(qū)內群眾致富奔小康創(chuàng)造條件。

在加快防洪工程建設的同時，應高度重視防洪非工程措施建設，完善水文監(jiān)測體系和防汛指揮系統，提高洪水預警預報和指揮調度能力；加強河湖管理，防止侵占河湖、縮小洪水調蓄和渲泄空間，避免人為增加洪水風險；在確保防洪安全的前提下，科學調度，合理利用洪水資源，增加水資源可利用量，改善水生態(tài)環(huán)境。

(二)加強水資源配置工程建設，保障供水安全

當前，應針對我國水資源供需矛盾突出的問題，在強化節(jié)水的前提下，通過加強水資源配置工程建設，提高水資源在時間和空間上的調配能力，保障經濟社會發(fā)展用水需求。

一是盡快形成國家水資源配置格局。去年10月，國務院批復的《全國水資源綜合規(guī)劃》，進一步確立了我國“四橫三縱”的水資源配置總體格局。當前，應抓緊完成南水北調東、中線一期工程建設，爭取早日發(fā)揮效益；同時，應積極推進南水北調東中線后續(xù)工程和西線工程前期論證工作，深入研究有關重大技術問題，為盡快形成國家水資源配置格局、提高北方地區(qū)水資源承載能力奠定基礎。

二是完善重點區(qū)域水資源調配體系。根據國家總體發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經濟發(fā)展布局，建設一批支撐重點區(qū)域發(fā)展的水資源調配工程。對于西南等工程性缺水地區(qū)，積極有序地推進水庫建設，大中小微、蓄引提調相結合，提高水資源調配能力。對于資源性缺水地區(qū)，要在充分考慮當地水資源條件和大力節(jié)水的前提下，合理建設跨流域、跨區(qū)域調水工程，促進區(qū)域經濟社會發(fā)展與水資源承載能力相協調。同時，應強化流域水量統一調度，實現水資源的科學管理、合理配置、高效利用和有效保護。

三是加快抗旱應急備用水源建設。近年來，我國干旱呈多發(fā)、頻發(fā)趨勢，2010年西南地區(qū)發(fā)生特大干旱，今年我國北方冬麥區(qū)又發(fā)生大范圍嚴重干旱，高峰時冬麥區(qū)作物受旱面積達到1.1億畝，328萬人因旱飲水困難，對經濟社會發(fā)展造成了很大影響。面對嚴重干旱，水利部門加強了水源調度和技術服務與指導等措施，確保了群眾飲水安全、擴大了抗旱澆灌面積，最大程度地減輕了災害損失。為更好地應對干旱，應抓緊制定抗旱規(guī)劃，統籌常規(guī)水源和抗旱水源建設，特別要加快干旱易發(fā)區(qū)、糧食主產區(qū)以及城鎮(zhèn)密集區(qū)的抗旱應急備用水源建設，做好地下水涵養(yǎng)和儲備，提高應對特大干旱、連續(xù)干旱和突發(fā)性供水安全事件的能力。同時，要加大再生水、海水等非常規(guī)水源的利用。

四是繼續(xù)推進農村飲水安全工程建設。近年來，國家對農村飲水安全問題高度關注，已累計解決了2.2億農村居民的飲水安全問題。但我國農村飲水安全工程的覆蓋范圍還不全，加之現有工程許多是分散供水，工程標準低，以及水源條件變化等原因，農村飲水安全問題仍然很突出。2006年，全國人大將解決寧夏中部干旱帶農村飲水安全問題列為重點建議，水利部會同國家有關部門制定工作方案，積極落實資金，75.8萬農村居民的飲水安全問題可望在明年底前全部解決。應繼續(xù)加快農村飲水安全工程建設，有條件的地方應積極推進集中式供水，能與城鎮(zhèn)供水管網相連的，實行城鄉(xiāng)一體化供水，提高供水保證率，盡快讓廣大農村居民喝上干凈水、放心水。

(三)大興農田水利建設，保障糧食安全

我國農田水利建設的重點是穩(wěn)定現有灌溉面積，對灌排設施進行配套改造，提高工程標準，建設旱澇保收農田。同時，大力推進農業(yè)高效節(jié)水，在有條件的地方結合水源工程建設，擴大灌溉面積。

一是鞏固改善現有灌排設施條件。一方面應重點對大中型灌區(qū)進行續(xù)建配套與節(jié)水改造，恢復和改善灌區(qū)骨干渠系的輸配水能力，提高灌溉保證率和排澇標準；另一方面應加大田間工程建設力度，對灌區(qū)末級渠系進行節(jié)水改造，完善田間灌排系統，解決灌區(qū)最后一公里的問題，逐步擴大旱澇保收高標準農田的面積。

二是大力推進農業(yè)高效節(jié)水灌溉。我國農業(yè)用水量大、用水粗放，有很大的節(jié)水潛力，應把農業(yè)節(jié)水作為國家戰(zhàn)略。農業(yè)高效節(jié)水灌溉經過10多年的試點，技術已相當成熟，應科學編制規(guī)劃，加大高效節(jié)水技術的綜合集成和推廣，因地制宜發(fā)展管道輸水、噴灌和微灌等先進的高效節(jié)水灌溉，優(yōu)先在水資源短缺地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)和糧食主產區(qū)集中連片實施，提高用水效率和效益。同時，各級政府應加大農業(yè)高效節(jié)水的投入，建立一整套促進農業(yè)高效節(jié)水的產業(yè)支持、技術服務、財政補貼等政策措施，推進農業(yè)高效節(jié)水灌溉良性發(fā)展。

三是科學合理發(fā)展農田灌溉面積。據有關研究成果，我國農田有效灌溉面積發(fā)展空間有限。應充分考慮水土資源條件，在國家千億斤糧食產能規(guī)劃確定的糧食生產核心區(qū)和后備產區(qū)，結合水源工程建設，因地制宜發(fā)展灌區(qū)，科學合理地擴大灌溉面積。同時在西南等山丘區(qū)，結合“五小”水利工程建設，發(fā)展和改善灌溉面積，提高農業(yè)供水保證率。

四是加強牧區(qū)水利建設。大力發(fā)展畜牧業(yè)是保障國家糧食安全的重要補充，建設灌溉草場和高效節(jié)水飼草料地是解決過度放牧、保護草原生態(tài)的有效措施。據測算，1畝高效節(jié)水灌溉飼草料地的產草能力相當于20～50畝天然草原的產草能力。應根據水資源條件，在內蒙古、新疆、青藏高原等牧區(qū)發(fā)展高效節(jié)水灌溉飼草料地，積極推進以灌溉草場建設為主的牧區(qū)水利工程建設，提高草場載畜能力，改善農牧民生活生產條件，保護草原生態(tài)環(huán)境。

(四)推進水土資源保護，保障生態(tài)安全

水土資源保護對維持良好的水生態(tài)系統具有十分重要的作用。針對我國經濟社會發(fā)展進程中出現的水生態(tài)環(huán)境問題，應重點從水土流失綜合防治、生態(tài)脆弱河湖治理修復、地下水保護等方面，開展水生態(tài)保護和治理修復。

一是加強水土流失防治。 首先要立足于防，對重要的生態(tài)保護區(qū)、水源涵養(yǎng)區(qū)、江河源頭和山洪地質災害易發(fā)區(qū)，嚴格控制開發(fā)建設活動；在容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開辦生產建設項目，要全面落實水土保持“三同時”制度。其次是治理和修復，對已經形成嚴重水土流失的地區(qū)，以小流域為單元進行綜合治理，重點開展坡耕地、侵蝕溝綜合整治，從源頭上控制水土流失。同時，應充分發(fā)揮大自然自我修復能力，在人口密度小、降雨條件適宜、水土流失比較輕微地區(qū)，采取封禁保護等措施，促進大范圍生態(tài)恢復和改善。

二是推進生態(tài)脆弱河湖修復。目前我國水資源過度開發(fā)、生態(tài)脆弱的河湖還較多，在治理中應充分借鑒塔里木河、黑河、石羊河等流域治理經驗，以水資源承載能力為約束，防止無序開發(fā)水資源和盲目擴大灌溉面積，嚴格控制新增用水；對開發(fā)過度地區(qū)，要通過大力發(fā)展農業(yè)高效節(jié)水、調整種植結構、合理壓縮灌溉面積等措施，提高用水效率和效益，合理調配水資源，逐步把擠占的生態(tài)環(huán)境用水退出來；在流域水資源統一調度和管理中，應充分考慮河流生態(tài)需求，保障基本生態(tài)環(huán)境用水。

三是實施地下水超采區(qū)治理。地下水補給周期長、更新緩慢，一旦遭受破壞恢復困難，同時地下水也是重要的戰(zhàn)略資源和抗旱應急水源，須特別加強涵養(yǎng)和保護。應盡快建立地下水監(jiān)測網絡，動態(tài)掌握地下水狀況。劃定限采區(qū)和禁采區(qū)范圍，嚴格控制地下水開采，防止超采區(qū)的進一步擴大和出現新的地下水超采區(qū)。加大超采區(qū)治理力度，特別是對南水北調東中線受水區(qū)、地面沉降區(qū)、濱海海水入侵區(qū)等重點地區(qū)，應盡快制定地下水壓采計劃，通過節(jié)約用水和替代水源建設，壓減地下水開采量；有條件的地區(qū)，應利用雨洪水、再生水等回灌地下水。

四是高度重視水利工程建設對生態(tài)環(huán)境的影響。今后一個時期，水利建設規(guī)模大、類型多，不僅有重點骨干工程，也有面廣量大的中小型工程。水利工程建設與生態(tài)環(huán)境關系密切，在規(guī)劃編制、項目論證、工程建設以及運行調度等各個環(huán)節(jié)，都應高度重視對生態(tài)環(huán)境的保護。在水庫建設中，要加強對工程建設方案的比選和優(yōu)化，盡量減少水庫移民和占用耕地，科學制定調度方案，合理配置河道生態(tài)基流，最大程度地降低工程對生態(tài)環(huán)境的不利影響；在河道治理中，應處理好防洪與生態(tài)的關系，盡量保持河流的自然形態(tài)，注重加強河湖水系的連通，促進水體流動，維護河流健康。

(五)實行以水權為基礎的最嚴格水資源管理制度，保障水資源可持續(xù)利用

在全球氣候變化和大規(guī)模經濟開發(fā)雙重因素的作用下，我國水資源短缺形勢更趨嚴峻，水生態(tài)環(huán)境壓力日益增大。為有效解決水資源過度開發(fā)、無序開發(fā)、用水浪費、水污染嚴重等突出問題，必須實行最嚴格的水資源管理制度，確立水資源開發(fā)利用控制、用水效率控制、水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，改變不合理的水資源開發(fā)利用方式，從供水管理向需水管理轉變，建設節(jié)水型社會，保障水資源可持續(xù)利用。

一是建立用水總量控制制度。目前，我國用水總量已近6000億立方米，北方一些地區(qū)用水量已經超過了當地水資源承載能力。全國水資源綜合規(guī)劃提出，到2030年，我國用水高峰時總量力爭控制在7000億立方米以內。這一指標是按照可持續(xù)發(fā)展的要求，綜合考慮了我國的水資源條件和經濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護的用水需求確定的，是我國用水總量控制的紅線。當前，應按照國家水權制度建設的要求，制定江河水量分配方案，將用水總量逐級分配到各個行政區(qū)，明晰初始水權。同時，也要發(fā)揮市場配置資源的作用，探索建立水市場，促進水權有序流轉。

二是建立用水效率控制制度。首先應分地區(qū)、分行業(yè)制定一整套科學合理的用水定額指標體系。目前，我國許多地區(qū)雖然制定了一些用水定額指標，但指標體系還不完整，有的定額過寬、過松，難以起到促進提高用水效率的作用。用水定額應根據當地的水資源條件和經濟社會發(fā)展水平，按照節(jié)能減排的要求，綜合研究確定。其次，應加強用水定額管理。把用水戶定額執(zhí)行情況作為節(jié)水考核的重要依據，建立獎懲制度。應實行嚴格的用水器具市場準入制度，逐步淘汰不滿足用水定額要求的生活生產設施和工藝技術。同時，充分發(fā)揮價格杠桿作用，實行超定額用水累進加價制度，鼓勵用水戶通過技術改造等措施節(jié)約用水，提高用水效率。

三是建立水功能區(qū)限制納污制度。我國《水法》明確規(guī)定，要“按照水功能區(qū)對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力”。目前，我國一些河湖的入河污染物總量已超出其納污能力，水污染嚴重。全國31個省級行政區(qū)均已劃定了水功能區(qū)，初步提出了水域納污能力和限制排污總量意見。當前要按照《水法》規(guī)定，履行相關審批程序，明確水功能區(qū)限制納污紅線，建立一整套水功能區(qū)限制納污的管理制度，嚴格監(jiān)督管理。對于現狀入河污染物總量已突破水功能區(qū)納污能力的地區(qū)，要特別加強水污染治理，下大力氣削減污染物排放量，嚴格限制審批新增取水和入河排污口。

四是建立水資源管理責任和考核制度。落實最嚴格的水資源管理制度，關鍵在于明確責任主體，建立有效的考核評價辦法。要把水資源管理責任落實到縣級以上地方政府主要負責人，實行嚴格的問責制。將水資源開發(fā)利用、節(jié)約保護的主要控制性指標納入各地經濟社會發(fā)展綜合評價體系，嚴格考核，考核結果作為地方政府相關領導干部綜合考核評價的重要依據。應重視完善水量水質監(jiān)測體系，提高監(jiān)控能力，做到主要控制指標可監(jiān)測、可評價、可考核，為實施最嚴格的水資源管理提供技術支撐。

(六)建立水利投入穩(wěn)定增長機制，保障水利跨越式發(fā)展

根據水利建設的目標任務，初步測算，今后10年全國水利建設投資需求約為4萬億元，年均為4000億元，而2010年全國水利實際投入約2000億元，與需求相比，投資缺口較大。目前，水利投資來源主要有國家預算內固定資產投資、財政專項資金、水利建設基金以及銀行貸款等，以財政性資金為主。

今年中央一號文件提出，要建立水利投入穩(wěn)定增長機制，今后10年全社會水利年平均投入比2010年高出一倍。由于水利具有很強的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性，因此，應抓緊建立以政府公共財政投入為主，社會投入為補充的水利投入穩(wěn)定增長機制。一是穩(wěn)定和提高水利在國家固定資產投資中的比重。目前，中央預算內固定資產投資中水利的比重約為18%，要滿足未來10年江河治理、水資源配置等重大工程建設需要，應進一步提高水利所占比重。二是大幅度增加財政專項水利資金規(guī)模。近年來，為支持中小型水利工程建設，中央財政專項水利資金規(guī)模逐年增加，2010年達到258億元。為加快農田水利等中小型水利工程建設，中央和省級財政用于水利的專項資金應在2010年基礎上，至少翻一番。三是進一步充實和完善水利建設基金。國務院已同意將水利建設基金延長至2020年。但目前中央水利建設基金規(guī)模不到40億元，地方水利建設基金征收地區(qū)間差異很大，最多的省份已超過70億元，最少的省份尚不足1000萬元。應進一步拓寬征收渠道，擴大征收規(guī)模。四是落實好從土地出讓收益中提取10%用于農田水利建設的政策。據統計，2008年土地出讓收入中，東部地區(qū)占66.7%，中西部地區(qū)僅占33.3%，且主要集中在大中城市，而農田水利建設資金的需求東部占30%，中西部占70%，存在土地出讓收益與農田水利建設資金需求不匹配的結構性矛盾。需要研究提出中央和省級統籌使用部分土地出讓收益用于農田水利建設的具體辦法，重點向糧食主產區(qū)、貧困地區(qū)和農田水利建設任務重的地區(qū)傾斜。同時，應按照中央一號文件的精神，細化水利建設金融支持、吸引社會資金的政策措施，拓寬水利投融資渠道。此外，針對今后十年水利投入大、項目數量多、分布范圍廣的特點，應特別加大對水利建設資金的監(jiān)督管理，確保資金安全和使用效益。

依法治水是加快水利改革發(fā)展的重要保障。全國人大十分重視水法治建設，頒布實施了《水法》、《防洪法》、《水土保持法》、《水污染防治法》等4部水法律，國務院也出臺了一批水行政法規(guī)，構建了我國水法規(guī)的基本框架，為依法治水提供了法律依據。但目前節(jié)約用水、地下水管理、農田水利、流域綜合管理等方面還沒有專門的法律法規(guī)。建議進一步加強水法規(guī)建設，不斷完善水法規(guī)體系。同時，應繼續(xù)加快水利工程管理體制改革，建立工程良性運行機制；健全基層水利服務體系，適應日益繁重的農村水利建設和管理的需要；積極推進水價改革，建立反映水資源稀缺程度、兼顧社會可承受能力和社會公平的水價形成機制，對農業(yè)水價，探索建立政府與農民共同負擔農業(yè)供水成本的機制；推動水利科技創(chuàng)新，力求在水利重大學科理論、關鍵技術等方面取得新的突破，提高我國水利科技水平。

綜上所述，我國人多水少、水資源時空分布不均的基本國情水情，在今后相當長的一段時期不會改變，隨著經濟社會的快速發(fā)展和全球氣候變化的影響，水安全問題將更加突出。目前水利基礎設施建設仍然滯后，不能滿足經濟社會又好又快發(fā)展的需要，是國家基礎設施的明顯短板。應該把水利發(fā)展作為一項重大而緊迫的任務，加大投入、加快建設，深化改革、強化管理，不斷增強水旱災害綜合防御能力、水資源合理配置和高效利用能力、水土資源保護和河湖健康保障能力以及水利社會管理和公共服務能力，為經濟社會可持續(xù)發(fā)展提供有力保障。

以上匯報不妥之處，敬請批評指正。謝謝大家！

（主講人為水利部總規(guī)劃師）

附：

講稿中有關名詞解釋

1、水庫等級劃分。水庫的等級是按照其總庫容的大小來劃分的?？値烊菰?億m3以上（含1億m3，下同）的為大型水庫，總庫容在1000萬～1億m3之間的為中型水庫，總庫容在10～1000萬m3之間的為小型水庫。小型水庫又分為小(1)型和小(2)型，其中總庫容在100～1000萬m3之間的為小(1)型水庫，總庫容在10～100萬m3之間的為小(2)型水庫。

2、蓄滯洪區(qū)。是指河堤背水面以外臨時貯存洪水的低洼地區(qū)及湖泊等，是江河防洪體系中的重要組成部分。

3、防洪保護區(qū)。是指在防洪標準內受防洪工程設施保護的地區(qū)。

4、水功能區(qū)。是指為滿足水資源合理開發(fā)、利用、節(jié)約和保護的需求，根據水資源的自然條件和開發(fā)利用現狀，按照流域綜合規(guī)劃、水資源保護和經濟社會發(fā)展要求，依其主導功能劃定范圍并執(zhí)行相應水環(huán)境質量標準的水域。

5、農業(yè)灌溉用水有效利用系數。指實際灌入農田可供作物利用的有效水量與渠首引入水量的比值。

6、農田有效灌溉面積。指在灌溉或設備已基本配套，有一定水源，土地比較平整，在一般年景可以進行正常灌溉的農田或耕地灌溉面積。

7、“五小”水利工程。指小塘壩、小水窖（小水池、小水柜）、小堰閘、小泵站和小渠道五種小型水利工程。

8、水土保持“三同時”制度。指建設項目中的水土保持設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。

9、坡耕地、侵蝕溝。坡耕地是指山區(qū)、丘陵區(qū)，坡度一般在5～25度之間跑水、跑肥、跑土的旱地。侵蝕溝是指溝蝕形成的溝道，溝坡坡度一般較陡，容易產生新的切溝甚至發(fā)育成新的侵蝕溝，并伴有坍塌、瀉溜等重力侵蝕發(fā)生，水土流失較為嚴重。