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我今天圍繞“完善我國促進就業(yè)的法律制度”這一主題，講三個方面內容：一是我國就業(yè)的現狀和問題，二是就業(yè)促進立法是建立就業(yè)長效機制的必然選擇，三是對就業(yè)立法的幾點建議。 我國有13多億人口，是世界上人口和勞動力最多的國家。我國的就業(yè)問題不同于發(fā)達國家，他們主要面臨青年勞動力的就業(yè)問題；也不同于其他轉軌國家，他們主要面臨轉軌帶來的結構性失業(yè)和再就業(yè)問題；還不同于其他發(fā)展中國家，他們主要面臨農村勞動力的轉移就業(yè)問題。我國就業(yè)所面臨的轉軌就業(yè)、青年就業(yè)和農村轉移就業(yè)同時出現、相互交織的“三碰頭”局面，決定了就業(yè)問題之復雜，就業(yè)工作任務之艱巨，是世界任何國家都未有過的。 一、我國就業(yè)的現狀和問題 就業(yè)是民生之本、安國之策。歷史的經驗和教訓告訴我們，就業(yè)問題是經濟和社會發(fā)展的核心問題，必須高度重視。就業(yè)，對每一個勞動者來說，是他們賴以生存、融入社會、實現人生價值的重要手段，也是他們共享社會發(fā)展成果的基本條件。因此，就業(yè)是基本的人權，是第一位的民生之本。從經濟學意義來看，就業(yè)關系到勞動力要素與其他生產要素的結合，是生產力發(fā)展的基本保證；從社會學角度來看，就業(yè)關系到億萬勞動者及其家庭的切身利益，是社會和諧發(fā)展的重要基礎，因此，就業(yè)也是安國之策。黨的十六屆六中全會把實現社會就業(yè)比較充分作為構建和諧社會的九大目標任務之一，就業(yè)工作已成為國家發(fā)展的重要戰(zhàn)略。 （一）改革開放以來，我國就業(yè)取得了巨大的成就 就業(yè)靠經濟增長來拉動，就業(yè)同時也能促進經濟發(fā)展。改革開放以來，我國始終堅持把發(fā)展生產力作為第一要務，注重發(fā)揮勞動力資源豐富的稟賦優(yōu)勢，依靠較低人力成本，大力發(fā)展勞動密集型產業(yè)和產品，為國民經濟持續(xù)20多年的高速增長不斷注入動力。 1．我國就業(yè)總量伴隨經濟增長而持續(xù)增加，城鄉(xiāng)就業(yè)規(guī)模不斷擴大。2005年，我國城鄉(xiāng)從業(yè)人員達到7.6億人，比1990年增加了1.1億人，平均每年增加740 萬人。城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%。新增加的就業(yè)崗位不僅為新成長勞動力的就業(yè)和下崗失業(yè)人員的再就業(yè)提供了大量機會，也為農村勞動力的轉移就業(yè)提供了新的空間。 2．與經濟結構調整相適應，就業(yè)結構不斷優(yōu)化。改革開放以來，我國經濟結構的巨大變化，帶動了就業(yè)結構的重大變化。在就業(yè)的產業(yè)結構上，我國非農產業(yè)從業(yè)人員1997年第一次超過農業(yè)，2005年，第一、二、三次產業(yè)從業(yè)人員所占比重分別為44.8%、23.8%和31.4%。與1990年相比，第一產業(yè)減少4900萬人，第二產業(yè)增加4200萬人，第三產業(yè)增加1.2億人。在就業(yè)的城鄉(xiāng)結構上，隨著取消對農村勞動力流動的限制，人口城市化步伐明顯加快，城鎮(zhèn)就業(yè)比重逐年提高。2005年城鎮(zhèn)就業(yè)人數2.7億人，占城鄉(xiāng)從業(yè)人員總數的36%；農村勞動力外出轉移就業(yè)近1.3億人。此外，隨著非公有經濟的迅速發(fā)展，其在國民經濟總量中的份額不斷提高，已成為新增就業(yè)的主渠道。 3．建立市場導向的就業(yè)機制，發(fā)展完善公共就業(yè)服務體系。20世紀80年代初，黨中央、國務院提出了在國家統(tǒng)籌規(guī)劃和指導下，勞動部門介紹就業(yè)、自愿組織起來就業(yè)和自謀職業(yè)相結合的“三結合”就業(yè)方針，打開了就業(yè)的多種渠道，開始確立勞動者就業(yè)的主體地位。1986年7月，國務院頒布的“四項規(guī)定”（《國營企業(yè)實行勞動合同制暫行規(guī)定》《國營企業(yè)招用工人暫行規(guī)定》《國營企業(yè)辭退違紀暫行規(guī)定》《國營企業(yè)職工待業(yè)保險暫行規(guī)定》），改革企業(yè)用工制度，實行勞動合同制，確定了企業(yè)用人的主體地位。1992年10月，黨的十四大明確了關于建立社會主義市場經濟體制的目標，十四屆三中全會正式提出“培育和發(fā)展勞動力市場”。與市場經濟發(fā)展相適應，1998年6月，中央在10號文中提出了“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的新時期就業(yè)方針，明確建立市場導向的就業(yè)機制。與此同時，政府公共就業(yè)服務能力不斷提高，建立了10萬個以社區(qū)為平臺的下崗失業(yè)人員服務體系，公共就業(yè)服務體系正向制度化、專業(yè)化、社會化方向邁進。 4．建立積極的就業(yè)政策體系，成功解決了體制轉軌和結構調整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。20世紀90年代中后期，在經濟結構進行重大調整中，國有企業(yè)職工下崗失業(yè)問題日益突出，下崗職工和失業(yè)人員大幅增加。為解決下崗職工的基本生活保障和再就業(yè)問題，黨中央、國務院于1998年專門召開會議，對國有企業(yè)下崗職工基本生活費保障和離退休人員養(yǎng)老金按時足額發(fā)放做出具體安排，對下崗職工再就業(yè)提出明確要求。2005年底，在總結3年實踐的基礎上，國務院制定了《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，使原定的政策得到“延續(xù)、擴展、調整和充實”，使我國積極的就業(yè)政策進一步完善。2003年至2006年，通過大力實施積極的就業(yè)政策，我國就業(yè)再就業(yè)工作取得世人矚目的進展：平均年度新增就業(yè)人員近1000萬人；四年中，總計有近2000萬國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員實現再就業(yè)，全國已基本完成下崗向失業(yè)的并軌；通過開發(fā)公益崗位，四年共幫助500多萬困難群體人員實現再就業(yè)，成功地解決了經濟結構調整中下崗失業(yè)人員的再就業(yè)問題。 5．職業(yè)培訓事業(yè)不斷發(fā)展，勞動者素質有所提高。通過加大職業(yè)培訓工作力度，強化職業(yè)資格證書制度的實施，技能勞動者的素質結構得到了改善?！笆濉逼陂g，共培訓下崗職工2500萬人次，“十五”期末，全國有6000萬人獲得職業(yè)資格證書。勞動者職業(yè)技能水平的提高，帶來了全社會勞動生產率的提高，推進了人力資源開發(fā)和資源替代戰(zhàn)略的實現。 （二）我國將長期面臨嚴峻的就業(yè)形勢 1．勞動力供大于求的基本格局長期存在。我國人口與勞動力資源十分豐富，勞動力供大于求的狀況將長期存在。 2．就業(yè)的結構性矛盾越來越突出。就業(yè)的結構性矛盾在不同時期的表現不同，當前主要表現為勞動者素質的不適應和第三產業(yè)就業(yè)人數偏低兩個方面。一方面，我國經濟發(fā)展和經濟增長方式的轉變對勞動者素質的要求越來越高，而當前由于勞動者素質不適應經濟發(fā)展的要求，從而導致了新興產業(yè)、高技術行業(yè)和技能性職業(yè)所需人員供不應求，現代制造業(yè)、服務業(yè)所需的專業(yè)技術和各類技能人才嚴重短缺。目前，勞動力市場上各技能等級的勞動者都處于供不應求的狀況，企業(yè)對高級工、技師和高級技師的需求缺口都很大。與此同時，大量勞動者由于職業(yè)技能水平偏低，實現就業(yè)困難。另一方面，從國際比較看，我國第三產業(yè)從業(yè)人員比重偏低。第三產業(yè)是所有國家吸納就業(yè)的主要產業(yè)，其就業(yè)比重偏低，意味著對增加就業(yè)崗位的貢獻就少。 3．新成長勞動力、農村富余勞動力、下崗失業(yè)人員“三碰頭”導致就業(yè)矛盾更加突出。一是城鎮(zhèn)新成長勞動力初次就業(yè)人數持續(xù)處于高峰狀態(tài)。國際經驗表明，青年由于缺乏工作經驗而容易失業(yè)，并且往往是失業(yè)大軍的主要部分。當前，我國大學生就業(yè)問題突出，“十一五”時期，普通高校畢業(yè)生人數還將逐年增加。二是農村勞動力轉移就業(yè)問題和被征地農民就業(yè)壓力依然很大。農村勞動力轉移的任務十分艱巨。隨著城市化進程的不斷推進，一大批被征地的農民也需要解決好轉移就業(yè)和社會保障等問題。三是體制轉軌時期遺留的國有、集體企業(yè)下崗失業(yè)人員再就業(yè)問題尚未全部解決，國有企業(yè)重組改制和關閉破產過程中職工分流安置的任務依然繁重。 因此，面對嚴峻的就業(yè)形勢和巨大的就業(yè)壓力，要實現社會就業(yè)比較充分的目標，就必須進一步加大就業(yè)工作力度，特別是需要通過法制化手段建立促進就業(yè)的長效機制。 二、就業(yè)促進立法是建立就業(yè)長效機制的必然選擇 （一）政府促進就業(yè)和治理失業(yè)已成為國際社會的共識，立法成為世界各國促進就業(yè)最普遍最重要的手段 上個世紀30年代以前，就業(yè)問題作為工業(yè)化和市場經濟起始階段雇傭勞動制度的產物，被普遍認為可以通過市場機制進行自發(fā)調節(jié)，而不需要政府作任何干預。30年代后，面對世界經濟大蕭條和全球經濟危機造成的嚴重失業(yè)后果，凱恩斯等人提出擴大有效需求來解決就業(yè)問題的主張，呼吁政府運用增加投資、降低利息等宏觀經濟政策來刺激經濟增長以擴大就業(yè)，同時建立社會保障來降低風險以穩(wěn)定就業(yè)。70年代前后，面對石油等危機造成的失業(yè)高潮，發(fā)達國家開始探索開發(fā)人力資源替代自然資源的戰(zhàn)略，通過加強教育培訓提高勞動力素質，并實行改進勞動力市場管理服務的政策措施。從80年代開始，發(fā)達國家及一些發(fā)展中國家開始注重運用綜合政策來解決就業(yè)問題，如運用經濟政策擴大需求，實行反周期政策減少失業(yè)，推進教育培訓提高勞動者素質，加強公共就業(yè)服務提供就業(yè)幫助，改進社會保障促進失業(yè)者再就業(yè)等。國際勞工組織在2001年通過的《全球就業(yè)議程》提出：“使經濟增長和繁榮的潛力得以發(fā)揮的基本條件是，生產性就業(yè)被置于經濟和社會政策的核心位置，使充分的、生產性的和自由選擇的就業(yè)成為宏觀經濟戰(zhàn)略和國家政策的總目標?！? 目前，國際社會對政府必須承擔促進就業(yè)和治理失業(yè)的主要責任已形成共識，促進就業(yè)普遍成為各國政府施政綱領的重要內容，甚至成為政黨競選的重要砝碼。伴隨著就業(yè)問題的日漸突出和就業(yè)工作的日漸重要，立法已成為世界各國促進就業(yè)最普遍最重要的手段。當然，立法模式根據各國法律體系和立法傳統(tǒng)也是有所不同的。有的國家把促進就業(yè)的內容進行專門立法，如《俄羅斯居民就業(yè)法》（1996年）、《德國就業(yè)促進法》（1969年）、《秘魯就業(yè)促進法》（1993年）和韓國《基本就業(yè)政策法》（1993年）等；有的國家通過綜合立法，把促進就業(yè)的內容納入綜合性的勞動法典之中，如法國；有的國家通過分散立法，把促進就業(yè)的具體內容分別納入不同的專項立法中，如美國的《綜合就業(yè)與培訓法》（1980年）、英國的《就業(yè)機構法》（1973年）等。各國的實踐證明，立法對促進就業(yè)發(fā)揮了積極作用?；仡櫴澜鐒趧臃ǖ臍v史，就業(yè)促進立法一直是近代和現代勞動保障立法中最為活躍的領域之一，并成為世界各國促進就業(yè)的重要舉措。 （二）我國憲法、勞動法已有就業(yè)促進的法律規(guī)定，但解決如此艱巨而復雜的就業(yè)問題需要專門立法 就業(yè)促進的法律目前主要包含在《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國勞動法》中。我國憲法第四十二條明確：中華人民共和國公民有勞動的權利和義務。國家通過各種途徑，創(chuàng)造勞動就業(yè)條件，加強勞動保護，改善勞動條件，并在發(fā)展生產的基礎上，提高勞動報酬和福利待遇。勞動是一切有勞動能力的公民的光榮職責。國家對就業(yè)前的公民進行必要的勞動就業(yè)訓練。 1995年施行的《中華人民共和國勞動法》在第二章專門列出促進就業(yè)部分，共6條，主要是明確促進就業(yè)的原則：一是鼓勵發(fā)展經濟促進就業(yè)。二是發(fā)展多種類型的職業(yè)介紹機構，提供就業(yè)服務。三是勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視。四是平等的就業(yè)權利。五是禁止用人單位招用未滿十六周歲的未成年人。六是特殊群體保護。主要針對殘疾人、少數民族人員、退出現役的軍人的就業(yè)。 為解決我國長期、艱巨而復雜的就業(yè)問題，不僅需要有綜合性法律的原則性要求，而且需要專門的有具體規(guī)定的就業(yè)促進立法。一是通過就業(yè)立法，將實踐中證明行之有效的促進就業(yè)政策上升為法律規(guī)范，將促進就業(yè)措施明確為法律上的職責，為促進就業(yè)投入提供穩(wěn)定的制度保證，形成促進就業(yè)的長效機制。二是各國的實踐證明，促進就業(yè)作為政府當然的職責，只有通過立法，才能按照“全面推行依法行政，努力建設法治政府”的目標，明確政府在促進就業(yè)中的重要職責，使政府工作不越位、不缺位、不錯位。三是由于促進就業(yè)涉及的主體非常廣泛，不僅涉及宏觀經濟和社會政策制定的部門，也涉及了微觀的勞動力市場管理服務機構；不僅是政府有關部門的職責，也要求全社會共同努力；不僅涉及企事業(yè)單位用人主體，也涉及勞動者就業(yè)主體。就業(yè)工作的這些特性，決定了就業(yè)促進立法必須采取綜合性的、高位階的立法模式，專門的《就業(yè)促進法》則是最好的選擇。 （三）我國積極就業(yè)政策的實踐和促進就業(yè)工作機制的形成，為就業(yè)促進立法創(chuàng)造了條件 2002年，黨中央、國務院下發(fā)《關于進一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，實施了稅費減免、小額擔保貸款、社保（社會保險）補貼、崗位補貼、主輔分離（企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)分離）、免費就業(yè)服務和職業(yè)培訓等扶持政策，初步形成了有中國特色的積極的就業(yè)政策框架。2005年，國務院下發(fā)了《關于進一步加強就業(yè)再就業(yè)工作的通知》，對原有的政策進一步延續(xù)、擴展、調整和充實，圍繞經濟發(fā)展開發(fā)就業(yè)崗位，實現經濟增長與擴大就業(yè)的良性互動；強化政策扶持，促進就業(yè)再就業(yè)；改進就業(yè)服務，強化職業(yè)培訓；規(guī)范就業(yè)管理，加強失業(yè)調控；完善社會保障制度，建立與促進就業(yè)的聯動機制這五個主題，提出一系列鼓勵辦法和扶持措施。同時，總結吸收各地成功實踐經驗，進一步增強政策措施的針對性和有效性，充實完善我國積極的就業(yè)政策。 我國積極就業(yè)政策中的核心扶持政策包括五個方面：一是鼓勵勞動者自謀職業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)。對下崗失業(yè)人員從事個體經營的，免收屬于管理類、登記類和證照類的各項行政事業(yè)性收費，并給予限額稅收減免、小額擔保貸款及貼息的扶持；二是鼓勵企業(yè)吸納就業(yè)。對商貿企業(yè)、服務型企業(yè)、勞動就業(yè)服務企業(yè)中的加工型企業(yè)和街道社區(qū)具有加工性質的小型企業(yè)實體，新增崗位新招用下崗失業(yè)人員，并與其簽訂1年以上勞動合同、繳納社會保險費的，在相應期限內給予社會保險補貼和定額稅收減免的扶持。對符合條件的勞動密集型小企業(yè)，根據實際招用人數，給予小額擔保貸款支持。三是幫扶困難群體再就業(yè)。鼓勵開發(fā)公益性崗位，幫助就業(yè)困難對象再就業(yè)，并按照實際招用人數給予社會保險補貼和崗位補貼。對于部分下崗失業(yè)人員在公益性崗位工作超過3年的，社會保險補貼期限可相應延長。四是鼓勵國有大中型企業(yè)充分利用原企業(yè)的非主業(yè)資產、閑置資產和關閉破產企業(yè)的有效資產，改制創(chuàng)辦面向市場、獨立核算、自負盈虧的法人經濟實體，分流安置企業(yè)富余人員。對于產權明晰并逐步實現產權多元化、吸納原企業(yè)富余人員達到30%以上，并與其變更或簽訂新的勞動合同的，3年內免征企業(yè)所得稅。五是免費就業(yè)服務和職業(yè)培訓補貼。對下崗失業(yè)人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員以及進城登記求職的農村勞動者，公共就業(yè)服務機構提供免費職業(yè)介紹服務；對下崗失業(yè)人員、城鎮(zhèn)登記失業(yè)人員以及進城務工的農村勞動者，提供一次性職業(yè)培訓補貼。 從2003年全面實施積極的就業(yè)政策以來，連續(xù)4年超額完成年度就業(yè)再就業(yè)目標任務。尤其是2006年，我國城鎮(zhèn)新增就業(yè)人數首次突破1000萬人，達到1184萬人，有力保持了就業(yè)局勢的穩(wěn)定，有效維護了改革發(fā)展穩(wěn)定的大局，為經濟持續(xù)較快增長和社會和諧穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。鑒于積極就業(yè)政策實施效果顯著，社會各界普遍認為要保持其長久性，延續(xù)積極就業(yè)政策的期限，擴展積極就業(yè)政策的適用范圍，把有效的扶持政策的受益群體擴展到更多勞動者，讓所有需要就業(yè)的勞動者能夠享受到積極的就業(yè)政策的幫助。這就要求我們將經過實踐檢驗切實有效的積極就業(yè)政策措施上升為法律規(guī)范，使促進就業(yè)的工作機制和工作體系法制化，使促進就業(yè)的各項政策措施和資金投入制度化，由此建立起促進就業(yè)的長效機制，為經濟又好又快發(fā)展和社會主義和諧社會的建設創(chuàng)造條件。 三、對就業(yè)立法的幾點建議 借鑒世界各國就業(yè)立法，結合我國國情，立法要堅持以下原則：一是擴大就業(yè)的原則。把擴大就業(yè)作為經濟社會發(fā)展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟發(fā)展和擴大就業(yè)的良性互動；二是市場就業(yè)的原則。深化勞動就業(yè)制度改革，完善市場導向的就業(yè)機制，保證勞動者擇業(yè)自主權和用人單位用人自主權；三是平等就業(yè)的原則。禁止就業(yè)歧視，為勞動者提供公平的就業(yè)機會；四是統(tǒng)籌就業(yè)的原則。統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、農村富余勞動力轉移就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作，逐步形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場。實現這些原則，要明確政府促進就業(yè)的職責，完善市場導向的就業(yè)機制，形成促進就業(yè)的工作制度和體系。 （一）明確政府促進就業(yè)的職責，強化政府促進就業(yè)的責任 就業(yè)立法首先應明確政府在促進就業(yè)工作中的職責，尤其是在擴大就業(yè)、調控失業(yè)、建立工作機制和完善公共財政投入等方面的職責： 1．政府應采取能夠擴大就業(yè)的經濟發(fā)展方式，實施有利于擴大就業(yè)的經濟發(fā)展戰(zhàn)略。有利于擴大就業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略，就是將擴大就業(yè)擺在經濟社會發(fā)展更加突出的位置，作為經濟社會發(fā)展和調整經濟結構的重要目標，實現經濟增長與擴大就業(yè)的良性互動。一方面，在保持經濟健康快速發(fā)展的同時，注重發(fā)展有利于增加就業(yè)總量和利用勞動力資源的經濟產業(yè)和形態(tài)，即通過經濟增長拉動就業(yè)增加，避免出現高增長低就業(yè)的情況。另一方面，在增加各要素投入推動生產力發(fā)展的同時，更加注重通過人力資源的充分開發(fā)利用促進經濟增長，真正將巨大的人口就業(yè)包袱變?yōu)槿肆Y源財富，而避免出現非生產性無效就業(yè)的傾向。因此，在制定國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃時，要納入就業(yè)增長和就業(yè)穩(wěn)定指標，確立“社會就業(yè)比較充分”的基本目標，并作為政府政績的重要考核指標。利用宏觀經濟政策的杠桿作用，發(fā)揮產業(yè)政策、經貿政策、投資政策、財政政策、稅收政策、信貸政策（貨幣政策）、物價政策等的經濟調節(jié)功能，在對產業(yè)結構和產業(yè)布局進行重大調整，以及確定經濟增長方式和發(fā)展速度等時，都要考慮對就業(yè)的影響和效應。 2．政府應實行失業(yè)調控，努力保持就業(yè)局勢穩(wěn)定。失業(yè)調控是政府解決失業(yè)問題的重要手段，目的是把失業(yè)率控制在經濟社會發(fā)展可以承受的范圍，包括四個方面的內容：一是建立勞動力調查統(tǒng)計制度和就業(yè)登記、失業(yè)登記統(tǒng)計制度，全面準確了解失業(yè)情況，更好地開展有針對性的就業(yè)服務。二是建立就業(yè)和失業(yè)的評估制度。在制定社會經濟發(fā)展戰(zhàn)略、宏觀社會經濟政策措施時，對預期的就業(yè)效果進行評估，如果就業(yè)總量目標可以實現，則鼓勵實施；如果導致較高失業(yè)率，必須有相應的失業(yè)保障措施。三是建立失業(yè)預警制度。在國內外經濟形勢發(fā)生變化可能對就業(yè)產生較大影響時，及時發(fā)布預警警報，政府及時采取措施，從源頭上預防、調節(jié)和控制失業(yè)急劇增加。四是完善失業(yè)保險制度。失業(yè)保險作為社會穩(wěn)定和諧的“安全網”，已經較好地發(fā)揮了保障失業(yè)人員基本生活的作用，當前應進一步明確失業(yè)保險促進就業(yè)和減少失業(yè)的政策和措施手段，使失業(yè)保險在促進失業(yè)人員再就業(yè)和減少失業(yè)方面發(fā)揮更加積極的作用。 3．政府應形成統(tǒng)一領導、分工協(xié)作的工作機制。制定落實就業(yè)政策需要政府各部門的密切協(xié)作，各司其職，共同推進。2003年，為了加快推進就業(yè)再就業(yè)工作，國務院建立了再就業(yè)工作部際聯席會議制度，并要求地方各級人民政府也要建立相應的工作機制。適應新形勢新任務的要求，2005年，國務院決定將再就業(yè)工作部際聯席會議調整為就業(yè)工作部際聯席會議。實踐證明，聯席會議制度的建立，加強了各部門之間的協(xié)調配合，在制定政策、督促落實等方面發(fā)揮了重要作用，有力地推動了就業(yè)再就業(yè)工作的開展。由于當前和未來就業(yè)工作的復雜性和艱巨性，應通過立法確立全國促進就業(yè)工作的協(xié)調機制，加強各部門的協(xié)調配合，共同做好促進就業(yè)工作。 4．政府應完善公共財政投入制度。2003年以來，各地財政普遍加大了對促進就業(yè)再就業(yè)的投入，為就業(yè)再就業(yè)工作的順利開展提供了堅實保障。但實踐中也暴露出財政預算穩(wěn)定性和持續(xù)性不夠的問題，特別是地方財政投入明顯不足。政府履行促進就業(yè)職責是政府公共服務職能的重要體現，也是公共財政投入的重要方向。因此，國家應完善公共財政制度，各級政府要在財政預算中安排適當比例的資金用于促進就業(yè)工作。同時，國家實行有利于促進就業(yè)的財政政策、稅收政策、信貸政策，鼓勵企業(yè)增加就業(yè)崗位，扶持失業(yè)人員就業(yè)，鼓勵勞動者自主創(chuàng)業(yè)，實現創(chuàng)業(yè)帶動就業(yè)的良性循環(huán)。 對政府上述職責的履行，應建立責任報告和責任追究制度。政府要接受人大的監(jiān)督，定期報告就業(yè)形勢及就業(yè)目標的完成情況；政府機關要建立問責制度，明確責任主體和責任承擔方式，以保證就業(yè)目標的真正落實。 （二）完善市場導向就業(yè)機制，建立統(tǒng)一的勞動力市場 在市場經濟條件下，勞動力資源的配置主要通過勞動力市場來實現，促進就業(yè)也要在勞動力市場這一平臺上來完成。市場導向的就業(yè)機制是建立和完善社會主義市場經濟體制的必然要求。促進就業(yè)立法應按照“勞動者自主擇業(yè)、市場調節(jié)就業(yè)、政府促進就業(yè)”的就業(yè)方針，建立市場導向的就業(yè)機制，切實保障勞動者的擇業(yè)自主權、創(chuàng)業(yè)自主權和用人單位的用人自主權。要規(guī)范企業(yè)用人行為和勞動力市場秩序。要徹底改變目前由于地域、身份、行業(yè)、部門的原因造成的勞動力市場的分割狀態(tài)，建立統(tǒng)一、開放、競爭、有序并充滿活力的勞動力市場，促進勞動力按照市場的需要充分自由流動，實現最佳配置。因為勞動力流動帶來的結構配置變化和創(chuàng)新，是我國經濟增長的動力源泉之一。 建立統(tǒng)一勞動力市場要求統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，統(tǒng)籌做好城鎮(zhèn)新增勞動力就業(yè)、下崗失業(yè)人員再就業(yè)、農村富余勞動力轉移就業(yè)工作，保障農村勞動者的平等就業(yè)權。采取發(fā)展農村非農產業(yè)，提高農村勞動者職業(yè)技能，優(yōu)化農村就業(yè)結構，擴展農村就業(yè)空間來促進農村就業(yè)；對被征地農民提供職業(yè)培訓和就業(yè)服務，并納入社會保險制度覆蓋范圍；對農村富余勞動力轉移就業(yè)進行引導性培訓和職業(yè)技能培訓；實行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度和就業(yè)政策，完善覆蓋城鄉(xiāng)的就業(yè)管理服務組織體系，引導農村勞動者向城市有序地轉移就業(yè)。 （三）建立面向全體勞動者的促進就業(yè)制度，形成促進就業(yè)的工作體系 1．建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共就業(yè)服務制度和體系。從世界各國的實踐來看，就業(yè)服務在促進勞動力供求均衡、減少勞動力市場摩擦、降低勞動力交易成本方面發(fā)揮了重要的功能，其中的公共就業(yè)服務更能起到提高勞動力市場透明度、保證平等就業(yè)和幫助就業(yè)困難群體就業(yè)的重要作用。各國都將建立并不斷完善就業(yè)服務體系作為政府的重要責任。我國公共就業(yè)服務隨著積極就業(yè)政策的實施，已經形成了一個比較完整的體系。但由于政府職能轉變滯后，目前公共就業(yè)服務體系在機構設置、人員配備、經費保障和職能安排等方面缺乏統(tǒng)籌管理，不僅普遍存在著經費缺乏、工作人員不足、基礎薄弱、服務手段落后等問題，而且無法實現統(tǒng)一調度、資源整合，在很大程度上影響了政府公共就業(yè)服務的效率和質量。鑒于公共就業(yè)服務在為社會就業(yè)特別是弱勢群體服務中發(fā)揮的重要作用，需要通過法律明確國家發(fā)展公共就業(yè)服務事業(yè)，完善公共就業(yè)服務制度，建立健全公共就業(yè)服務體系，提高公共就業(yè)服務的質量和效率，并明確公共就業(yè)服務機構對就業(yè)困難人員實施就業(yè)援助和服務的內容。 2．建立面向所有勞動者的職業(yè)培訓、職業(yè)資格證書制度和體系。大力發(fā)展職業(yè)技能培訓，不斷提高勞動者素質，增強勞動者在勞動力市場中的創(chuàng)業(yè)能力、擇業(yè)能力、崗位工作能力和轉換職業(yè)能力，既是被市場經濟國家實踐證明長期有效的手段，更是我國把人口壓力轉化為人力資源優(yōu)勢、有效促進就業(yè)的重要途徑。為此，需要通過法律明確國家建立職業(yè)培訓制度，通過職業(yè)培訓使勞動者素質適應勞動力市場的需求。同時，建立職業(yè)能力評價體系，對規(guī)定的職業(yè)實行職業(yè)資格證書制度。政府制定并實施以就業(yè)為導向的職業(yè)能力開發(fā)計劃，通過職業(yè)培訓補貼等形式，鼓勵勞動者參加各種形式的培訓。鼓勵和支持各類職業(yè)院校、職業(yè)技能培訓機構和用人單位依法開展就業(yè)前培訓、在職職業(yè)技能培訓、繼續(xù)教育培訓和再就業(yè)培訓，形成面向所有勞動者終身學習的職業(yè)培訓體系。 3．建立困難群體就業(yè)援助制度。對困難群體實施的優(yōu)先扶持和重點幫助的就業(yè)援助，是構建社會主義和諧社會的基礎，充分體現黨和政府對勞動者的關懷。通過法律確定就業(yè)援助制度，也是國際通行的做法。困難群體的就業(yè)援助包括：政府投資開發(fā)的公益性崗位，應當優(yōu)先安排就業(yè)困難人員，并給予相應補貼；采取特別扶助措施促進殘疾人就業(yè)；對因資源枯竭或者經濟結構調整等原因造成就業(yè)困難人員集中的地區(qū)，采取特殊的扶持和幫助措施；通過稅費減免以及給予社會保險或崗位補貼等，鼓勵用人單位更多吸納就業(yè)困難人員。 具有中國特色的積極就業(yè)政策體系，是我們借鑒世界各國有效經驗和總結我國成功實踐的基礎上制定的，經過4年的實施，使我國就業(yè)再就業(yè)取得了重大進展。我們相信，這次對就業(yè)促進的立法，將使這一系列被實踐檢驗成功的就業(yè)政策、協(xié)調機制和工作體系走向規(guī)范化、法制化的軌道，使我國就業(yè)工作得到強有力的法律支持和保障，這對我們解決中國就業(yè)這個世界性難題必將起到重大的推進作用，對實現經濟增長與擴大就業(yè)的良性互動，對構建社會主義和諧社會必將起到積極的促進作用。 以上報告，不當之處，請各位領導批評指正！ （2007.02.28 勞動和社會保障部勞動科學研究所副所長、研究員莫 榮） 責任編輯： 系統(tǒng)管理員
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