【摘　要】我國(guó)城市社區(qū)治理自上世紀(jì)90年代起經(jīng)歷了三個(gè)主要的探索階段，實(shí)踐成效來看，并沒有從根本上實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理與社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)的真正分離，因而各地仍在探索合理的替代性選擇。杭州通過創(chuàng)建社區(qū)公共事務(wù)分類治理，政府、社區(qū)和社會(huì)組織合作共治，多種機(jī)制綜合運(yùn)用的治理模式，走出了一條具有杭州特色的社區(qū)建設(shè)之路。杭州社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐證明，根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的屬性差異界定主體邊界是社區(qū)治理的基本前提，“三位一體”的復(fù)合模式與“多中心”的外部網(wǎng)絡(luò)是社區(qū)治理的組織保證，行政、準(zhǔn)市場(chǎng)、志愿和自治等多種治理機(jī)制的有機(jī)結(jié)合是社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力。
【關(guān)鍵詞】城市社區(qū)公共事務(wù)；分類治理模式；社區(qū)治理模式；杭州模式
【中圖分類號(hào)】C912.81；D035       　【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A　　          【文章編號(hào)】1009-4997（2010）06-0027-09
　收稿日期：2010－10－20
作者簡(jiǎn)介：郎曉波（1981-），女，浙江杭州人，杭州行政學(xué)院社會(huì)學(xué)教研部講師，研究方向：政治社會(huì)學(xué)。
基金項(xiàng)目：2009年浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)一般課題(編號(hào)2009N39)、2009年杭州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題（編號(hào)B09SH11）的最終成果。

社區(qū)是當(dāng)前城市最重要的社會(huì)組織方式，也是政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。社區(qū)體制的順暢與否關(guān)系到整個(gè)基層社會(huì)管理體制改革的成敗。在當(dāng)前的社區(qū)治理中，政府過強(qiáng)的行政管理與社區(qū)過弱的基層自治之間呈現(xiàn)出明顯的不平衡態(tài)勢(shì)，使得社區(qū)居委會(huì)的政府化、居民的被組織化、社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的行政化問題較為嚴(yán)重。黨的十七大報(bào)告從民主政治建設(shè)、基層黨組織建設(shè)、依法行政和依法自治四個(gè)緯度對(duì)社區(qū)建設(shè)提出新的要求，這四個(gè)緯度實(shí)質(zhì)上涉及兩個(gè)問題：（1）行政管理和社區(qū)自治的法理權(quán)力邊界在哪里？（2）應(yīng)該選擇何種發(fā)展路徑和運(yùn)行機(jī)制把行政管理和社區(qū)自治有效銜接起來？本研究帶著對(duì)這兩個(gè)關(guān)鍵問題的思考，重新回顧和審視上世紀(jì)90年代以來我國(guó)城市社區(qū)治理的改革歷程和主要模式，并以杭州城市社區(qū)公共事務(wù)分類治理模式為主要探討對(duì)象，系統(tǒng)分析杭州社區(qū)治理的理論形態(tài)、組織架構(gòu)和運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制，據(jù)此得出對(duì)當(dāng)前社會(huì)管理體制改革和和諧社區(qū)建設(shè)具有參考價(jià)值的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。
一、社區(qū)治理模式及其變革的動(dòng)力機(jī)制
（一）社區(qū)治理模式的內(nèi)涵
在對(duì)社區(qū)治理模式的內(nèi)涵進(jìn)行厘清之前首先要界定社區(qū)治理這個(gè)概念。國(guó)內(nèi)不少學(xué)者均對(duì)社區(qū)治理的內(nèi)涵做出界定，其中較有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為：“社區(qū)治理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，政府與社區(qū)組織、社區(qū)公民共同管理社區(qū)公共事務(wù)的活動(dòng)。社區(qū)治理要求社區(qū)組織和社區(qū)公民與政府共同承擔(dān)社區(qū)建設(shè)的責(zé)任，負(fù)責(zé)任的政府與有責(zé)任感的公民在社區(qū)治理中具有同等重要的地位?！盵1]美國(guó)政治學(xué)學(xué)者埃莉諾·奧斯特羅姆也曾提出：“社區(qū)治理通過借助既不同于國(guó)家，也不同于市場(chǎng)的制度安排，可以對(duì)某些公共資源系統(tǒng)成功地實(shí)現(xiàn)開發(fā)與調(diào)適?！盵2]可見，社區(qū)治理的主體是多元的，既包括政府、社區(qū)組織，又包括社區(qū)公民；社區(qū)治理的客體是社區(qū)公共事務(wù)，而社區(qū)治理的實(shí)質(zhì)就是在多元主體共同參與的情況下對(duì)社區(qū)公共事務(wù)進(jìn)行的一系列管理活動(dòng)。借鑒上述觀點(diǎn)，我們將社區(qū)治理定義為：政府與非政府部門、轄區(qū)單位、社區(qū)組織、社區(qū)居民等，以社區(qū)為平臺(tái)，共同參與社區(qū)的公共事務(wù)，相互博弈、合作、妥協(xié)、消除分歧，以求社區(qū)資源得到最大合理化配置，從而滿足社區(qū)居民需求、促進(jìn)社區(qū)發(fā)展的過程。社區(qū)治理的核心是對(duì)社區(qū)的公共事務(wù)進(jìn)行治理的過程中各類組織之間的權(quán)利關(guān)系結(jié)構(gòu)。社區(qū)治理模式也即指社區(qū)治理體系中組織結(jié)構(gòu)、職權(quán)劃分和運(yùn)行機(jī)制的總和。治理主體的組織結(jié)構(gòu)包括市區(qū)街政府組織、社區(qū)組織(社區(qū)法定組織、社區(qū)民間組織)、其他社會(huì)組織(公營(yíng)部門、社會(huì)中介組織等)；職權(quán)劃分是指政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)性組織管理職責(zé)與權(quán)限的確定；治理機(jī)制是指社區(qū)公共事務(wù)管理的運(yùn)作方式。治理組織、治理對(duì)象、治理機(jī)制構(gòu)成社區(qū)治理模式的基本要素。
（二）社區(qū)治理模式變革的動(dòng)力機(jī)制
根據(jù)社會(huì)學(xué)“結(jié)構(gòu)—功能”理論，當(dāng)社會(huì)系統(tǒng)的運(yùn)行或人們的共同生活產(chǎn)生出一定的功能需要時(shí)，就要求有某種結(jié)構(gòu)性的社會(huì)組織和社會(huì)活動(dòng)來承擔(dān)這一功能；而為達(dá)到這一目的，又需要進(jìn)行相應(yīng)的社會(huì)組織和社會(huì)制度的設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)和諧。隨著經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制由計(jì)劃化轉(zhuǎn)向市場(chǎng)化，政治運(yùn)行機(jī)制由集權(quán)化轉(zhuǎn)向分權(quán)化，也要求社會(huì)運(yùn)行機(jī)制由單位化轉(zhuǎn)向社區(qū)化。社區(qū)治理模式變革的動(dòng)力機(jī)制主要包括：
1.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型帶來“社會(huì)問題社區(qū)化”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)直接導(dǎo)致單位制解體，單位人變社會(huì)人。由于長(zhǎng)期以來我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)育滯后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)之初的政府組織也無暇顧及社會(huì)管理，社區(qū)彌補(bǔ)了城市基層社會(huì)管理空間，于是社會(huì)人變成了社區(qū)人。社會(huì)問題沉積社區(qū)，社區(qū)成為社會(huì)問題集中的場(chǎng)域。聚集于社區(qū)的問題復(fù)雜多樣，諸如弱勢(shì)群體救助問題、養(yǎng)老服務(wù)問題、公共治安問題、市場(chǎng)污染問題、設(shè)施短缺問題、居民參與問題等等，都是社區(qū)面臨的現(xiàn)實(shí)問題，單就每一類而言，還可以進(jìn)一步細(xì)分，僅弱勢(shì)群體救助就涉及弱勢(shì)群體的生活救助、醫(yī)療救助、住房救助、子女教育救助、再就業(yè)救助、法律救助等等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前居委會(huì)承擔(dān)的工作有九大類過百項(xiàng)，其內(nèi)容包括社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生、社區(qū)治安、物業(yè)管理、民政幫困、計(jì)劃生育、民間糾紛調(diào)解、宣傳教育、迎檢考核評(píng)比、收款、人口普查等方方面面。伴隨著市場(chǎng)化和城市化進(jìn)程的加快，城市的規(guī)模也在急劇增大，城市功能得到了迅速的擴(kuò)展，新的城市問題又大量涌現(xiàn)，例如外來民工、流動(dòng)人口的管理問題；企業(yè)改制而出現(xiàn)的下崗、失業(yè)問題；舊區(qū)改造、新區(qū)建設(shè)和城市文明觀念傳播過程中的社會(huì)動(dòng)員問題等。這些問題的解決關(guān)乎民生，關(guān)乎社會(huì)基層穩(wěn)定，進(jìn)而關(guān)乎到我們改革開放大業(yè)能否可持續(xù)深入進(jìn)行。由此，社區(qū)真正成為進(jìn)行基層社會(huì)管理、維護(hù)社會(huì)基本穩(wěn)定的最前沿。
2.分權(quán)改革導(dǎo)致“政府職能社區(qū)化”。經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌之后的社會(huì)建設(shè)也要求政府轉(zhuǎn)型，中央向地方分權(quán)也帶動(dòng)著地方政府內(nèi)部的分權(quán)。城市管理結(jié)構(gòu)從“一級(jí)政府、一級(jí)管理”轉(zhuǎn)向“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”；伴隨區(qū)街分權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)又從“兩級(jí)政府、兩級(jí)管理”轉(zhuǎn)向“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”；隨著政府賦權(quán)社區(qū)組織，社區(qū)組織獲得一定的自治權(quán)，城市治理結(jié)構(gòu)進(jìn)一步從“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”逐步轉(zhuǎn)向“兩級(jí)政府、四級(jí)管理”。[3]各級(jí)政府為將工作延伸至社區(qū)，實(shí)現(xiàn)更貼近居民的管理和服務(wù)，通過購(gòu)買公益性崗位的方式，聘用了大量社區(qū)管理和服務(wù)工作者進(jìn)駐社區(qū)，成立新型社區(qū)組織網(wǎng)絡(luò)，開展管理和服務(wù)工作。例如武漢市江漢區(qū)，政府聘用的專職工作者按設(shè)立順序包括社區(qū)計(jì)生專干、低保專干、社保專干、安保隊(duì)員、城市管理協(xié)管員、外來人口協(xié)管員、門前“三包員”、自行車巡邏員、網(wǎng)格化監(jiān)督員等九種之多，達(dá)3 000多人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了社區(qū)居委會(huì)成員總數(shù)。政府進(jìn)行社會(huì)管理和公共服務(wù)的行為模式從政府職能單位化轉(zhuǎn)向了政府職能社區(qū)化，社區(qū)成為政府履行社會(huì)管理和公共服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)。
3.民間組織的興起驅(qū)使“社區(qū)治理單元多元化”。隨著利益群體分化和社區(qū)分化，社區(qū)需求逐步多樣化和差異化。由于政府和社區(qū)主體組織的內(nèi)在邏輯就是從大多數(shù)人的共同性需求出發(fā)，提供一般性產(chǎn)品，難以滿足居民的多元化需求，在公共領(lǐng)域存在政府失靈，也存在主體組織失靈。[4]得益于政府放權(quán)的制度性空間，來源于居民滿足自身需求的內(nèi)在動(dòng)力，大量旨在提供公共物品的民間組織獲得了合法性來源和生長(zhǎng)前提，也推動(dòng)著城市基層社會(huì)治理單元的多元化。主體組織在其管轄范圍內(nèi)滿足居民共同性或普遍性需求，民間組織滿足居民的差異性和多樣化需求。前者集中提供共同性產(chǎn)品，后者集中提供差異性產(chǎn)品，兩者間在功能上的互補(bǔ)是雙方合作的基礎(chǔ)。民間組織使居民得以在公共領(lǐng)域集體行動(dòng)、表達(dá)共同理念與集體福祉，彌補(bǔ)主體組織在整合與代表功能上的不足，推進(jìn)社區(qū)治理模式的優(yōu)化。
二、當(dāng)前我國(guó)城市社區(qū)治理模式的實(shí)踐歷程與主要類型
（一）第一輪改革（上世紀(jì)90年代初—1999年）：“兩級(jí)政府、三級(jí)管理”
改革首先在遇到問題尤為突出的特大城市上海和北京開始。1997年1月，上海通過了《上海市街道辦事處條例》，強(qiáng)化政府在街道層面（第三級(jí)）的行政權(quán)力和行政職能，從而實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)有效管理。實(shí)現(xiàn)途徑是推動(dòng)市、區(qū)兩級(jí)政府及職能部門的權(quán)力下放和分權(quán)，實(shí)現(xiàn)管理重心下移。上海社區(qū)治理的主要做法:（1）建立街道行政社區(qū)，即以街道行政區(qū)域?yàn)樯鐓^(qū)邊界，街道辦事處的行政區(qū)劃與社區(qū)重疊，成為城市社會(huì)管理基本單元。（2）加強(qiáng)基層黨組織建設(shè)，黨群組織重心下沉，直接面向社區(qū)居民開展黨建工作和群眾動(dòng)員工作。（3）創(chuàng)新街道管理體制，街道黨工委、辦事處對(duì)轄區(qū)地區(qū)性、社會(huì)性、群眾性、公益性工作負(fù)全面責(zé)任，區(qū)政府職能部門派往街道的工作機(jī)構(gòu)接受區(qū)政府職能部門和街道辦事處的雙重領(lǐng)導(dǎo)；擴(kuò)大街道辦事處職權(quán)，在權(quán)力配置上，區(qū)政府明確授予街道辦事處部分城市規(guī)劃?rùn)?quán)、分級(jí)管理權(quán)、綜合協(xié)調(diào)權(quán)、屬地管理權(quán)，建立綜合執(zhí)法隊(duì)，擴(kuò)充街道機(jī)構(gòu)、人員編制、財(cái)政實(shí)力；在行政組織結(jié)構(gòu)上，建立市政委員會(huì)、社會(huì)發(fā)展委員會(huì)、社會(huì)綜合治理委員會(huì)、財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和行政辦公室，實(shí)現(xiàn)街道行政權(quán)力的整合，避免“各自搭臺(tái)、分頭唱戲、自成體系”。上海模式的主要特點(diǎn)是為把政府行為與社區(qū)行為緊密結(jié)合起來，政府通過行政性分權(quán)，使街道行政權(quán)力滲透和行政功能擴(kuò)展，吸納所有社會(huì)組織，對(duì)社區(qū)的干預(yù)較為直接和具體。在社區(qū)發(fā)展中行政性較強(qiáng)、官方色彩較濃，政府通過對(duì)社區(qū)組織的物質(zhì)支持和行為引導(dǎo)，掌控著整個(gè)社區(qū)發(fā)展的大局。學(xué)者稱之為“行政主導(dǎo)模式”或“行政覆蓋模式”。[5]
（二）第二輪改革（1999年—2000年）：政府組織與社區(qū)組織的分權(quán)①
“上海模式”實(shí)現(xiàn)了市區(qū)街政府部門內(nèi)部的行政性分權(quán)，沒有走向政府與社區(qū)分權(quán)?；鶎诱Y源、信息和能力有限，社區(qū)治理既需要利用政府組織資源，也需要利用社區(qū)組織和其他社會(huì)組織的力量。在這種背景下，1998年民政部在全國(guó)選定26個(gè)國(guó)家級(jí)社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)，開展社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)和社區(qū)體制改革，并于1999年—2000年先后出現(xiàn)了“沈陽(yáng)模式”和“江漢模式”。1999年，沈陽(yáng)市探索出了“社區(qū)組織自治模式”：（1）社區(qū)處于“小于街道辦事處、大于居委會(huì)”的范圍，既不同于上海的街道行政社區(qū)，也不同于過去的居委會(huì)轄區(qū)。（2）按照“議行分設(shè)”原則，重新構(gòu)建社區(qū)組織結(jié)構(gòu)—社區(qū)黨組織、社區(qū)成員代表大會(huì)、社區(qū)協(xié)商議事委員會(huì)、社區(qū)委員會(huì)。（3）2000年開始，取消社區(qū)委員會(huì)下屬的各工作委員會(huì)，建立各種居民協(xié)會(huì)，促使社區(qū)領(lǐng)域與國(guó)家領(lǐng)域的分離。沈陽(yáng)的“自治型治理模式”提出了政府與社區(qū)分權(quán)的課題，但是沒有破題。當(dāng)時(shí)全國(guó)社區(qū)體制普遍存在的突出問題是:居委會(huì)沒有自治性，僅僅是區(qū)街政府的“一條腿”。
2000年初，國(guó)家民政部批準(zhǔn)武漢市江漢區(qū)為最后一個(gè)“全國(guó)社區(qū)建設(shè)試驗(yàn)區(qū)”，要求江漢區(qū)政府在理順政府與社區(qū)關(guān)系問題上作出突破性探索。“江漢模式”②的主要做法:（1）明確關(guān)系，把區(qū)政府職能部門、街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的關(guān)系界定為指導(dǎo)與服務(wù)、協(xié)助與監(jiān)督。（2）分解職責(zé)，江漢區(qū)以滿春街為樣本，劃分街道辦事處與社區(qū)居委會(huì)的職責(zé)，將有關(guān)社區(qū)管理和社區(qū)服務(wù)的40項(xiàng)工作逐條進(jìn)行分解。（3）劃分權(quán)力，社區(qū)擁有居委會(huì)成員選免權(quán)、內(nèi)部事物決定權(quán)、財(cái)務(wù)自主權(quán)、民主管理監(jiān)督權(quán)、不合理攤派拒絕權(quán)、協(xié)管權(quán)。（4）重心下沉，區(qū)政府職能部門通過“五個(gè)到社區(qū)”(工作人員配置到社區(qū)、工作任務(wù)落實(shí)到社區(qū)、服務(wù)承諾到社區(qū)、考評(píng)監(jiān)督到社區(qū)、工作經(jīng)費(fèi)劃撥到社區(qū))，實(shí)現(xiàn)政府管理和服務(wù)工作重心“下沉”社區(qū)。（5）“民評(píng)官”，即設(shè)立制度規(guī)則，賦予社區(qū)組織和居民代表評(píng)價(jià)街道辦事處、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)干事職能轉(zhuǎn)變、服務(wù)承諾履行狀況的權(quán)利。與沈陽(yáng)模式相比，“江漢模式”注意從初始制度的創(chuàng)設(shè)上就著力消除沈陽(yáng)模式?jīng)]有觸及的“體制瓶頸”問題，是探索有中國(guó)特色的城市基層社會(huì)管理體制的一次有益嘗試。
（三）第三輪改革（2000年至今）：“社區(qū)工作站模式”的探索③
“江漢模式”提出了“政府依法行政與社區(qū)依法自治結(jié)合、政府行政功能與社區(qū)自治功能互補(bǔ)、政府行政資源與社區(qū)民間資源整合、政府行政力量與社區(qū)自治力量互動(dòng)”的科學(xué)理念和價(jià)值取向，在實(shí)踐中取得了初步成效，但由于沒有觸動(dòng)城市行政體制，隨著政府職能社區(qū)化進(jìn)程的加快，出現(xiàn)了許多新問題、新情況。源于此，2000年以來有的城市開始了社區(qū)體制改革的新探索，試圖彌補(bǔ)江漢區(qū)社區(qū)體制改革的不足。理論界把這一新的探索成果稱之為“社區(qū)工作站模式”。[6](P491)從學(xué)術(shù)角度來看，社區(qū)工作站模式即是政府職能社區(qū)化模式。社區(qū)工作站是為了實(shí)現(xiàn)政府職能社區(qū)化，在社區(qū)設(shè)置承接社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)的制度安排。2002年底北京市西城區(qū)首先設(shè)立社區(qū)工作站的組織體制、2003年寧波市海曙區(qū)在社區(qū)居委會(huì)內(nèi)設(shè)社區(qū)工作辦公室、2004年北京市東城區(qū)和平里街道興化成立社區(qū)公共服務(wù)社、2005年深圳市鹽田區(qū)開創(chuàng)“居站分離”模式、2005年廣州市創(chuàng)建“一委兩中心”模式、2006年深圳市羅湖區(qū)實(shí)行“一站多居”體制?？梢哉f，許多城市都紛紛掀起了創(chuàng)建社區(qū)工作站的浪潮。以社區(qū)工作站為圓點(diǎn)，根據(jù)社區(qū)工作站與社區(qū)居委會(huì)、區(qū)街政府部門的不同關(guān)系，政府職能社區(qū)化模式主要有公司治理模式、社站內(nèi)置模式、居站并行模式和居站分離模式等四種。與“沈陽(yáng)模式”、“江漢模式”相比較，社區(qū)工作站新模式表現(xiàn)出極大的創(chuàng)新勇氣，不同程度地理順了政府與社區(qū)關(guān)系，但并沒有從根本上實(shí)現(xiàn)社區(qū)行政管理與社區(qū)自治管理、社區(qū)行政管理與社區(qū)公共服務(wù)的真正分離。具體而言，公司治理模式、居站分離模式、居站并行模式中的社區(qū)工作站都是行政性組織，社站內(nèi)置模式中的社區(qū)居委會(huì)實(shí)際上是一個(gè)行政化的綜合組織；而作為自治組織的社區(qū)居委會(huì)在居站并行模式、居站分離模式和公司治理模式中都被邊緣化。這樣，社區(qū)空間成為政府組織獨(dú)占性活動(dòng)空間，并被進(jìn)一步制度化。其結(jié)果是：政府對(duì)資源、權(quán)力和空間的壟斷性占有阻礙了社區(qū)居委會(huì)自治功能的發(fā)揮，窒息了社區(qū)民間組織和社會(huì)中介組織的發(fā)育，強(qiáng)化了居民對(duì)政府或行政性的社區(qū)居委會(huì)的依附性，社區(qū)層面上公民社會(huì)發(fā)育也就無從談起。因而，走出社區(qū)行政化困境需要探索合理的替代性選擇。
三、分類治理：社區(qū)建設(shè)成功實(shí)踐的“杭州模式”解讀
杭州是全國(guó)最早開展社區(qū)建設(shè)工作的城市之一，也是開展社區(qū)建設(shè)比較成功的城市之一。杭州市曾率先將傳統(tǒng)社區(qū)調(diào)整重組為新型社區(qū)、率先在社區(qū)設(shè)立幫扶救助服務(wù)站和勞動(dòng)保障服務(wù)室、率先將志愿者隊(duì)伍和志愿者活動(dòng)延伸到社區(qū)，成功創(chuàng)建了全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范市，5個(gè)老城區(qū)實(shí)現(xiàn)創(chuàng)建全國(guó)社區(qū)建設(shè)示范區(qū)“滿堂紅”。2001年和2007年胡錦濤總書記就曾先后兩次在杭州考察社區(qū)建設(shè)工作，充分肯定杭州的社區(qū)建設(shè)成效，并對(duì)杭州社區(qū)建設(shè)提出了“全省示范、全國(guó)領(lǐng)先”的要求。為保持杭州社區(qū)建設(shè)走在全國(guó)全省前列，同時(shí)針對(duì)公共服務(wù)覆蓋到社區(qū)、社區(qū)行政化傾向等實(shí)際緊迫問題，杭州積極探索社區(qū)治理的新模式。在多年的探索過程中，杭州社區(qū)建設(shè)得出的基本結(jié)論是：只有政府組織的行政管理與社區(qū)組織的自治管理相分開、政府組織“掌舵”與其他社會(huì)組織“劃槳”相分離才能順利推進(jìn)基層社會(huì)管理體制的改革創(chuàng)新，才能真正實(shí)現(xiàn)社區(qū)的和諧發(fā)展。在這一理念的指引下，杭州通過創(chuàng)建社區(qū)公共事務(wù)分類治理，政府、社區(qū)和社會(huì)組織合作共治，多種機(jī)制綜合運(yùn)用的治理模式，走出了一條具有杭州特色的社區(qū)建設(shè)之路。
（一）細(xì)分社區(qū)公共事務(wù)類型，界定責(zé)任主體的功能邊界
奧斯特羅姆夫婦認(rèn)為，公共事務(wù)治理就是公共產(chǎn)品的供給和生產(chǎn)，“生產(chǎn)是指物理過程，據(jù)此公益產(chǎn)品或者服務(wù)得以成為存在物，而提供則是消費(fèi)者得到產(chǎn)品的過程”。[7]也就是說，治理過程存在兩類重要的行為者：公共服務(wù)的提供者（購(gòu)買者、“掌舵者”）和公共服務(wù)的生產(chǎn)者（服務(wù)者、“劃槳者”）。奧斯特羅姆夫婦關(guān)于公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供與生產(chǎn)分開的觀點(diǎn)為我們理解和劃清社區(qū)公共事務(wù)治理責(zé)任主體提供了理論指導(dǎo)：政府行政管理與社區(qū)自治管理應(yīng)當(dāng)分開。④社區(qū)公共事務(wù)的治理主體包括政府組織（包括市區(qū)政府和街道辦事處）、社區(qū)組織（包括社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)及社區(qū)居民代表大會(huì)和社區(qū)居民議事委員會(huì)）和其他社會(huì)組織（包括各類公營(yíng)組織、社會(huì)民間組織、駐社區(qū)單位以及物業(yè)服務(wù)公司等）。根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的屬性以及責(zé)任主體的雙重標(biāo)準(zhǔn)，將社區(qū)公共事務(wù)分為三大類：社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)。
1.社區(qū)行政事務(wù)。亦稱社區(qū)行政工作，是指以社區(qū)為單元由特定的執(zhí)法主體和法定的行政主管部門提供的管理型公共產(chǎn)品的組合。行政工作最大的特點(diǎn)是只有政府組織才能作為管理主體。我國(guó)法律規(guī)定的由各政府部門承擔(dān)的管理、執(zhí)法、監(jiān)督活動(dòng)均屬于社區(qū)行政事務(wù)，如社區(qū)內(nèi)建筑物規(guī)劃、社區(qū)環(huán)境管理、市容監(jiān)察、計(jì)劃生育與人口管理、治安與消防管理、醫(yī)療衛(wèi)生管理、社會(huì)保障管理、基礎(chǔ)設(shè)施的管理、執(zhí)法、監(jiān)督等。⑤根據(jù)事務(wù)屬性特點(diǎn)，社區(qū)行政工作又可以分為三小類：社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)和公共信息采集事務(wù)。社區(qū)行政管理事務(wù)指政府對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的規(guī)劃、審批、籌資、監(jiān)管等，如公安部門、綜治辦、計(jì)劃生育和人口管理部門對(duì)出租屋的安全檢查及重點(diǎn)人群的監(jiān)管；社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)指對(duì)社區(qū)居民違規(guī)行為的糾錯(cuò)和處罰，如取締無證行醫(yī)、拆除違法建筑等事務(wù)；公共信息采集事務(wù)，包括城市管理監(jiān)督信息采集和人口房屋基本信息采集。社區(qū)行政事務(wù)的責(zé)任主體只能是政府組織。
2.社區(qū)公共服務(wù)。是指社區(qū)之上的各層公共服務(wù)體系以社區(qū)及其成員為受益對(duì)象提供的公共服務(wù)與社區(qū)內(nèi)自己生產(chǎn)的公共服務(wù)之和，具體包括社區(qū)行政服務(wù)、社區(qū)便民服務(wù)和社區(qū)公益服務(wù)。社區(qū)行政服務(wù)主要包括：（1）屬于社會(huì)管理性質(zhì)的行政事務(wù)類服務(wù)，如辦理失業(yè)證、援助證等；（2）涉及到與生存權(quán)和基本發(fā)展權(quán)息息相關(guān)的民生服務(wù)，如發(fā)放失業(yè)救濟(jì)金、助老助殘等；（3）涉及到與大多數(shù)居民日常生活密切相關(guān)的服務(wù)，如除四害、辦理老年卡等。這些服務(wù)政策性強(qiáng)、與老百姓生活質(zhì)量直接關(guān)聯(lián)、受惠面最大，服務(wù)做好了，老百姓能直觀感受到政府執(zhí)政為民，做得不好，容易造成老百姓與政府對(duì)立，甚至影響到基層政權(quán)的穩(wěn)定性，因此，社區(qū)行政服務(wù)的責(zé)任主體為政府組織。社區(qū)便民服務(wù)特指微利、以方便居民生活為主任務(wù)的居民收費(fèi)服務(wù)，包括家政服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、物業(yè)服務(wù)以及其他生活服務(wù)等。社區(qū)便民服務(wù)的責(zé)任主體為社區(qū)社會(huì)組織，例如各類公營(yíng)組織、社會(huì)中介組織和物業(yè)公司等。社區(qū)公益服務(wù)是指除上述兩類服務(wù)以外，在“小政府、大社會(huì)”原則指引下由社會(huì)團(tuán)體、協(xié)會(huì)、志愿組織、共建單位等社會(huì)組織提供的無償公益服務(wù)。以杭州市湖濱街道為例，湖濱地區(qū)各類社區(qū)社會(huì)組織達(dá)108家，公益服務(wù)覆蓋協(xié)會(huì)、文藝團(tuán)體、志愿者組織、自治組織等四大類。第一類是對(duì)應(yīng)政府某方面職能衍生出來的主要負(fù)責(zé)咨詢、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的社會(huì)組織團(tuán)體，如計(jì)劃生育協(xié)會(huì)、老年人協(xié)會(huì)、殘疾人協(xié)會(huì)等；第二類是由熱心于社會(huì)公益事業(yè)人士發(fā)起的志愿服務(wù)、慈善幫扶機(jī)構(gòu)，如該街道社區(qū)的志愿者服務(wù)協(xié)會(huì)、“愛心銀行”、企業(yè)慈善協(xié)會(huì)、“吳山路社區(qū)愛心連連坊”等；第三類是以共同興趣愛好為紐帶的群眾文藝團(tuán)體，如湖濱文體藝術(shù)協(xié)會(huì)、企業(yè)退休人員陽(yáng)光俱樂部、健身腰鼓隊(duì)、木蘭隊(duì)、老年書法隊(duì)、夕陽(yáng)紅歌唱團(tuán)等；第四類是結(jié)合新形勢(shì)下和諧社會(huì)建設(shè)需要的居民自治組織，如湖濱地區(qū)精神文明建設(shè)研究會(huì)、東平巷社區(qū)樓道事務(wù)管理中心、青年路社區(qū)老錢熱線、東坡路社區(qū)議事廣角等。
3.社區(qū)自治事務(wù)。社區(qū)公共事務(wù)分離出社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)公共服務(wù)事務(wù)后，剩下的事務(wù)屬于社區(qū)自治事務(wù)，由社區(qū)組織承擔(dān)。根據(jù)職責(zé)主體不同，可以把社區(qū)自治事務(wù)進(jìn)一步細(xì)分為社區(qū)法定組織事務(wù)和社區(qū)鄰里互助事務(wù)。社區(qū)法定組織事務(wù)主要是指由社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)會(huì)完成的社區(qū)公共事務(wù)。20多年來，杭州社區(qū)發(fā)展始終與黨建工作緊密相連，社區(qū)黨建成為社區(qū)建設(shè)的工作重心。杭州通過黨委、黨支部“設(shè)在社區(qū)、單位、樓道、單元，流動(dòng)群體、協(xié)會(huì)群體”組織體系；通過“先鋒工程”，流動(dòng)黨員“安家工程”、困難黨員幫扶救助工程、“領(lǐng)頭雁工程”，以及“黨員會(huì)客廳”、“三幫六必談”、“陽(yáng)光服務(wù)站”等面對(duì)面服務(wù)方式；通過“社區(qū)民情懇談會(huì)、民事調(diào)解會(huì)、民意聽證會(huì)、民主評(píng)議會(huì)”的四會(huì)制度，承擔(dān)起了組織建設(shè)、紀(jì)檢信訪、黨員管理、統(tǒng)戰(zhàn)僑務(wù)和工青婦等社區(qū)組織事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)承擔(dān)的組織事務(wù)則主要包括五個(gè)方面：（1）向政府部門、公營(yíng)事業(yè)部門、其他社會(huì)組織反映居民需求和意見；（2）培育居民中介組織，動(dòng)員居民開展鄰里互助活動(dòng)，增強(qiáng)居民自治能力；（3）開展民間調(diào)解活動(dòng)，和諧鄰里關(guān)系；（4）代表居民或組織居民對(duì)政府管理、公營(yíng)事業(yè)部門、其他社會(huì)組織的管理或服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督；（5）組織開展社區(qū)民主活動(dòng)，依法制定《社區(qū)自治章程》和《居民公約》，通過居民大會(huì)或居民代表大會(huì)等開展民主決策活動(dòng)，通過居務(wù)公開和居民論壇等形式開展民主管理活動(dòng)，通過社區(qū)民主評(píng)議等方式開展民主監(jiān)督活動(dòng)。社區(qū)鄰里互助事務(wù)主要由居民通過集體行動(dòng)來提供的服務(wù)，如鄰里交往與精神互助、鄰里關(guān)照與生活互助、鄰里生產(chǎn)互助、鄰里資金互助等活動(dòng)。

社區(qū)公共事務(wù)分類表及其責(zé)任主體

大類	小類	責(zé)任主體
社區(qū)行政事務(wù)	社區(qū)行政管理事務(wù)	政府
	社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)
	公共信息采集事務(wù)
社區(qū)公共服務(wù)	社區(qū)行政服務(wù)
	社區(qū)便民服務(wù)	其他社會(huì)組織
	社區(qū)公益服務(wù)
社區(qū)自治事務(wù)	社區(qū)法定組織事務(wù)	社區(qū)組織

（二）重塑社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)，建構(gòu)多中心治理秩序
無論是社區(qū)功能的日益完善還是社區(qū)資源的日益整合都是社區(qū)發(fā)展的趨勢(shì)，借助合作主義理論的視角，指向社區(qū)共治。[8](P178)社區(qū)共治要求一種治理方式的變革，即從過去僅僅依靠政府實(shí)施的“單極治理”走向多種社會(huì)主體共同推進(jìn)的“聯(lián)合治理”。從某種意義上說，聯(lián)合治理才是真正意義上的“善治”，也就是各種公共或私人機(jī)構(gòu)和個(gè)人管理其共同事務(wù)，使不同的利益得以調(diào)和并且采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過程。[9]社區(qū)公共事務(wù)三分為介入社區(qū)公共事務(wù)的各類社會(huì)組織角色和功能的重塑提供了基本前提，然而，僅僅從認(rèn)識(shí)論上討論共治并不能從根本上解決問題，重要的是“誰(shuí)與誰(shuí)以何種形式”進(jìn)行治理，即治理的結(jié)構(gòu)和秩序問題。
1.社區(qū)治理“三位一體”復(fù)合模式的架構(gòu)。政府職能社區(qū)化是當(dāng)前社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)，為更好地承接政府下沉至社區(qū)的行政事務(wù)和公共服務(wù)，使社區(qū)居委會(huì)回歸自治的本原，各地都在探索社區(qū)工作站的建立模式。在借鑒和吸收公司治理、社站內(nèi)置、居站并行和居站分離四種模式的基礎(chǔ)上，杭州創(chuàng)建了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)和社區(qū)公共服務(wù)工作站（社區(qū)工作站）“三位一體”的復(fù)合模式。2008年，杭州市先后出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)的若干意見》（市委[2008]20號(hào)）和《關(guān)于社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)的若干意見》（市委辦發(fā)[2008]169號(hào)），開始社區(qū)公共服務(wù)工作站試點(diǎn)建設(shè)工作，推進(jìn)“三位一體”社區(qū)治理復(fù)合模式的探索和實(shí)踐，截至2009年12月底，全市870個(gè)社區(qū)全面建立“社區(qū)公共服務(wù)工作站”。在兩年多的不斷探索和實(shí)踐中，杭州市民政部門綜合區(qū)政府、街道、社區(qū)及高校的集體智慧，完成80多篇調(diào)查報(bào)告，及時(shí)總結(jié)和完善社區(qū)治理的組織架構(gòu)和工作機(jī)制，形成交叉任職、分工負(fù)責(zé)，條塊結(jié)合、合署辦公的復(fù)合模式，并取得了理想的成效。（1）所謂交叉任職就是社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站三套機(jī)構(gòu)成員之間實(shí)行交叉任職，社區(qū)黨組織書記、社區(qū)居委會(huì)主任一肩挑的社區(qū)，由書記、主任兼任社區(qū)公共服務(wù)工作站站長(zhǎng)，社區(qū)黨組織副書記、社區(qū)居委會(huì)副主任兼任副站長(zhǎng)；社區(qū)黨組織書記、社區(qū)居委會(huì)主任分設(shè)的，由社區(qū)黨組織書記兼任站長(zhǎng)，社區(qū)居委會(huì)主任、社區(qū)黨組織副書記或居委會(huì)副主任兼任副站長(zhǎng)。（2）所謂分工負(fù)責(zé)是指，社區(qū)黨組織負(fù)責(zé)對(duì)社區(qū)各類組織和各項(xiàng)工作實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)；社區(qū)居委會(huì)負(fù)責(zé)履行社區(qū)自治組織功能；社區(qū)公共服務(wù)工作站是政府部門社區(qū)行政事務(wù)（包括社區(qū)行政管理事務(wù)、社區(qū)行政執(zhí)法事務(wù)和公共信息采集事務(wù)）和社區(qū)行政服務(wù)的綜合協(xié)調(diào)、任務(wù)承載、組織實(shí)施的主體。（3）所謂條塊結(jié)合、合署辦公是指除了社區(qū)警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站以外，“條條”在社區(qū)設(shè)立的其他站（室）全部進(jìn)入社區(qū)公共服務(wù)工作站，同時(shí)對(duì)由上級(jí)部門主管、獨(dú)立設(shè)置的社區(qū)警務(wù)室、衛(wèi)生服務(wù)站負(fù)有指導(dǎo)監(jiān)督職能，必要時(shí)可協(xié)調(diào)這些站（室）參與社區(qū)工作。社區(qū)治理復(fù)合體的架構(gòu)有助于增強(qiáng)社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心地位，防止居委會(huì)“被邊緣化”和“行政化”，同時(shí)最大限度地整合了社區(qū)資源，避免機(jī)構(gòu)重復(fù)設(shè)置和社區(qū)資源浪費(fèi)，也充分承擔(dān)起政府下派的社區(qū)行政事務(wù)和行政服務(wù)。
2.復(fù)合模式運(yùn)轉(zhuǎn)的制度保障。“三位一體”復(fù)合模式面對(duì)的是一個(gè)復(fù)雜的工作系統(tǒng)，復(fù)雜的工作系統(tǒng)催生了“誰(shuí)干事？”“干的職責(zé)范圍如何劃分？”“干事的經(jīng)費(fèi)是否保障？”等問題。杭州市解決這一問題的有效措施是實(shí)行嚴(yán)格的“準(zhǔn)入制”、全面落實(shí)“人隨事轉(zhuǎn)、費(fèi)隨事轉(zhuǎn)、權(quán)隨事轉(zhuǎn)”。（1）解決“誰(shuí)干”的問題，有兩個(gè)保障：1）根據(jù)服務(wù)站、居委會(huì)工作需要，確立人員編制，保障專職黨務(wù)工作者、專職社區(qū)工作者配置基本到位，根據(jù)需要逐步招聘；2）制定制度，實(shí)行全員崗位交叉，根據(jù)考核結(jié)果晉級(jí)晉升，避免人浮于事。（2）解決“干哪些”問題，1）把政府下派的行政性事務(wù)控制在最小范圍之內(nèi)。市委、市政府明確，凡進(jìn)入社區(qū)的行政性事務(wù)都必須按程序報(bào)經(jīng)市、區(qū)兩級(jí)社區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組審批核準(zhǔn)。凡不合理、沒有必要或不符合相關(guān)條件的，一律不得進(jìn)入社區(qū)。2）經(jīng)審批核準(zhǔn)進(jìn)入社區(qū)的行政事務(wù)，落實(shí)“三轉(zhuǎn)”，同時(shí)社區(qū)自身對(duì)基本的管理制度進(jìn)行細(xì)化，制定更詳細(xì)職責(zé)范圍和工作要求，避免職責(zé)不清。社區(qū)經(jīng)費(fèi)一方面來自市區(qū)下?lián)艿呢?cái)政經(jīng)費(fèi)（包括社區(qū)建設(shè)經(jīng)費(fèi)和行政事務(wù)準(zhǔn)入經(jīng)費(fèi)），另一方面是社區(qū)根據(jù)自身發(fā)展需要而拓展增資渠道。從運(yùn)轉(zhuǎn)成效來看，經(jīng)過兩輪的行政事務(wù)準(zhǔn)入清理，社區(qū)承擔(dān)的行政事務(wù)已經(jīng)從2006年的26項(xiàng)減少到12項(xiàng)，82.5％的社區(qū)認(rèn)為“政府下派任務(wù)做到了費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”。⑥各個(gè)社區(qū)在具體實(shí)踐中也摸索出大量行之有效的工作機(jī)制，如杭州市拱墅區(qū)的“212”循環(huán)工作方法、上城區(qū)“四方聯(lián)動(dòng)”的做法、下城區(qū)“66810”為民服務(wù)工作法以及江干區(qū)的“三分三新”（分清職責(zé)，創(chuàng)新社區(qū)管理體制；分塊管理，創(chuàng)新社區(qū)管理模式；分類建檔，創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)體系）的新型治理模式等。
3.構(gòu)建“多中心”治理秩序。從國(guó)外公共管理理論和實(shí)踐看，人們對(duì)公共事務(wù)治理主體秩序的認(rèn)識(shí)經(jīng)歷了從“單中心”到“多中心”的轉(zhuǎn)換?！岸嘀行摹钡闹卫碇刃蛑饕憩F(xiàn)在：（1）空間上的多中心，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)第三部門共同治理公共事務(wù)的三維空間；（2）管理主體的多中心，各種公共的和私人的機(jī)構(gòu)都可能成為各個(gè)共同層面上的管理主體和權(quán)力中心；（3）權(quán)力向度上的多中心，公共事務(wù)權(quán)力從強(qiáng)調(diào)單向的自上而下的運(yùn)作轉(zhuǎn)變?yōu)樯舷禄?dòng)?！岸嘀行摹币馕吨性S多在形式上相互獨(dú)立的決策中心，“它們?cè)诟?jìng)爭(zhēng)性關(guān)系中相互重視對(duì)方的存在，相互簽訂各種各樣的合約，并從事合作性的活動(dòng)，或者利用核心機(jī)制來解決沖突，在這一意義上大城市地區(qū)各種各樣的政治管轄單位可以連續(xù)的、可預(yù)見的互動(dòng)行為模式前后一致地運(yùn)作。[10](P11-12)社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的重建必然帶來政府組織、社區(qū)組織、其他社會(huì)組織關(guān)系的重塑。在社區(qū)公共事務(wù)分類治理主體秩序中，社區(qū)組織是社區(qū)公共事務(wù)分類治理主體關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的中心與圓點(diǎn)。具體而言，各組織之間的關(guān)系是：（1）政府與社區(qū)組織是指導(dǎo)與協(xié)助，服務(wù)與監(jiān)督的關(guān)系。一方面，政府指導(dǎo)社區(qū)居委會(huì)培育社區(qū)民間組織，組織居民開展社區(qū)自治活動(dòng)，另一方面社區(qū)公共服務(wù)工作站承接政府行政管理和公共服務(wù)活動(dòng)。（2）社區(qū)組織與社區(qū)民間組織是指導(dǎo)與配合的關(guān)系。社區(qū)組織的首要職能是指導(dǎo)和支持社區(qū)民間組織的發(fā)育，爭(zhēng)取政府資源為其提供設(shè)施和空間；社區(qū)民間組織通過自治管理和自治服務(wù)，提升志愿和互助服務(wù)能力，配合社區(qū)組織開展社區(qū)工作。（3）社區(qū)組織與各類公營(yíng)組織、社會(huì)中介組織及物業(yè)公司等組織的關(guān)系是支持與配合，監(jiān)督與服務(wù)的關(guān)系。一方面，這三類組織為社區(qū)居民提供高質(zhì)量的便民服務(wù)，社區(qū)組織給以積極的支持；另一方面，社區(qū)組織代表居民經(jīng)?；乇O(jiān)督這些組織服務(wù)承諾的履行情況，組織居民代表開展對(duì)其的年度評(píng)議工作，并把評(píng)議結(jié)果反饋給政府。
（三）創(chuàng)新社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制，探索分類治理的可行路徑
社區(qū)公共事務(wù)分類旨在重新界定治理主體之間的功能邊界，社區(qū)公共事務(wù)治理結(jié)構(gòu)的重建旨在調(diào)整治理主體之間的權(quán)利關(guān)系以建立和諧、可持續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序。杭州市根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)分類治理的理念，進(jìn)一步創(chuàng)新了針對(duì)不同的社區(qū)公共事務(wù)采取不同機(jī)制的實(shí)踐形式。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度理解社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制，主要是指消費(fèi)者、供應(yīng)者、生產(chǎn)者通過什么樣的方式連接起來，實(shí)現(xiàn)消費(fèi)、供應(yīng)、生產(chǎn)環(huán)節(jié)的有機(jī)組合。[11]根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)供應(yīng)者與生產(chǎn)者的組合方式，杭州市目前社區(qū)公共事務(wù)治理機(jī)制主要有行政機(jī)制、準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制、志愿機(jī)制和自治機(jī)制四種，其中社區(qū)行政事務(wù)和行政服務(wù)采取行政機(jī)制，社區(qū)便民服務(wù)主要采取準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，社區(qū)公益服務(wù)采取志愿機(jī)制，社區(qū)自治事務(wù)采取自治機(jī)制。
1.社區(qū)行政事務(wù)與社區(qū)行政服務(wù)采用行政機(jī)制。所謂行政機(jī)制是指政府自上而下建立起自己的生產(chǎn)位，與生產(chǎn)單位之間建立垂直性、依附性的權(quán)利關(guān)系機(jī)構(gòu)，并通過等級(jí)命令制供給公共產(chǎn)品，政府安排公共產(chǎn)品的數(shù)量和質(zhì)量，并承擔(dān)具體的服務(wù)過程。政府既是公共產(chǎn)品的供給者，又是生產(chǎn)者。行政機(jī)制是公共事務(wù)治理的傳統(tǒng)機(jī)制，美國(guó)學(xué)者薩瓦斯曾提出公共產(chǎn)品供給的10種制度安排中，前三種就是行政機(jī)制。[12](P69)杭州市社區(qū)公共服務(wù)工作站作為承接社區(qū)行政事務(wù)和行政服務(wù)的基礎(chǔ)平臺(tái)，主要采用行政機(jī)制進(jìn)行管理。從市級(jí)、區(qū)、各街道、社區(qū)自上而下抓好平臺(tái)建設(shè)，推進(jìn)社區(qū)公共服務(wù)工作站規(guī)范化進(jìn)行。市政府加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、加大投入、配備人員，2008—2010年，杭州市財(cái)政以每年撥付1 000萬用于社區(qū)配套用房建設(shè)，每400戶配備一名社區(qū)工作者，建黨委的社區(qū)配2-3名專職黨務(wù)工作者，目前全市各社區(qū)專職社區(qū)工作者10-13名。成立由區(qū)、鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥的社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，明確社區(qū)公共服務(wù)工作站建設(shè)的管理職責(zé)、主要職能和工作任務(wù)，同時(shí)不同職能部門將幫扶救助、勞動(dòng)保障、衛(wèi)生城管、計(jì)劃生育及其他行政事務(wù)和行政服務(wù)統(tǒng)一納入社區(qū)公共服務(wù)工作站的工作范圍，進(jìn)行一站式受理。
2.社區(qū)便民服務(wù)采用準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，公共服務(wù)屬于福利性的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，不能引入市場(chǎng)原則。上世紀(jì)90年代以后，受“第三條道路”思潮的影響，將公共服務(wù)的提供者和生產(chǎn)者分開，由提供者去選擇可替代的生產(chǎn)者，成為了公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的世界性改革走向。[13]與純粹的市場(chǎng)機(jī)制不同，公共服務(wù)采用的是一種“準(zhǔn)市場(chǎng)”[14](P118-119)機(jī)制。前者必需遵循“相互交換規(guī)則”、“自愿交換規(guī)則”，后者不一定完全遵守上述兩個(gè)規(guī)則，也許只遵循其中一個(gè)規(guī)則，公共產(chǎn)品的供求、價(jià)格、競(jìng)爭(zhēng)和自主選擇等均受到限制。社區(qū)便民服務(wù)中引入準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制，對(duì)政府而言在減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)的同時(shí)也提高了服務(wù)效率，對(duì)社區(qū)和居民而言可以更加自由地選擇多元化的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，因而是一個(gè)“共贏”的結(jié)果。準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制的具體應(yīng)用主要表現(xiàn)為政府向各類社會(huì)組織以合同承包、特許經(jīng)營(yíng)、補(bǔ)助補(bǔ)貼、憑單（券）制等形式向各類社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)。例如杭州市上城區(qū)政府設(shè)立了30萬扶持資金，采取事前委托或招標(biāo)、事中監(jiān)管、事后驗(yàn)收的方式，加大政府購(gòu)買服務(wù)的力度。目前，杭州市上城區(qū)社會(huì)組織已呈現(xiàn)良好的發(fā)展勢(shì)頭，經(jīng)登記的社區(qū)社會(huì)組織已達(dá)46家，備案的有580多家，涌現(xiàn)出一批先進(jìn)典型，如湖濱街道的“幫一把”服務(wù)社，針對(duì)老舊社區(qū)的特點(diǎn)，積極開展準(zhǔn)物業(yè)等服務(wù)，得到了群眾的好評(píng)；望江街道的“在水一方互助會(huì)”，開辦老年公寓，經(jīng)營(yíng)社區(qū)食堂，開展居家養(yǎng)老服務(wù)，受到了良好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益；上羊市街的“大管家”服務(wù)社、南星街道“大愛無疆”服務(wù)社、海月橋“親親寶貝俱樂部”等也在不斷發(fā)展壯大。
3.社區(qū)公益服務(wù)采用志愿機(jī)制。公益服務(wù)在現(xiàn)代社會(huì)是一種普遍的社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，社會(huì)大眾在自動(dòng)、自發(fā)和自覺的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，協(xié)助他人克服生活困難，開展公益活動(dòng)，創(chuàng)造美好的社區(qū)生活環(huán)境。杭州市圍繞社區(qū)扶貧幫困，開展了“五進(jìn)家門”助殘、“情暖社區(qū)青春行”幫困、“金暉行動(dòng)”敬老助老、為低保家庭送溫暖、“愛心拍賣行”、“一助一”家庭志愿者結(jié)對(duì)等社區(qū)志愿服務(wù)活動(dòng)。圍繞繁榮社區(qū)文化，開展了“抗高溫·送清涼”納涼晚會(huì)、社區(qū)“大家樂”文藝演出、社區(qū)科普知識(shí)宣傳等豐富多彩、健康有益的社區(qū)文化、體育、科普、娛樂志愿服務(wù)活動(dòng)。圍繞發(fā)展社區(qū)教育，開展了“愛心助成長(zhǎng)”社區(qū)德育志愿行動(dòng)、“青春健康”知識(shí)講座、失足青少年幫教、“花之傘”義務(wù)家教、法律知識(shí)培訓(xùn)咨詢等志愿服務(wù)。
4.社區(qū)自治事務(wù)采用自治機(jī)制。社區(qū)居民基于平等原則，在自我教育、自我管理、自我服務(wù)、自我約束的基礎(chǔ)上，通過面對(duì)面的協(xié)商、討論，合作供給公共產(chǎn)品。社區(qū)組織在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府職能部門的指導(dǎo)下，開展民主自治活動(dòng)。政府主要是從事宏觀管理，提供良好的制度、政策、體制環(huán)境和財(cái)政支持，依法指導(dǎo)社區(qū)居民開展自治活動(dòng)，不干預(yù)社區(qū)組織事務(wù)。社區(qū)居委會(huì)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下和政府職能部門的指導(dǎo)下，主要職責(zé)是了解居民需求和社區(qū)問題，確定解決問題的先后順序，向政府組織傳遞居民需求；培育和指導(dǎo)社區(qū)民間組織；監(jiān)督政府組織和其他社會(huì)組織。
四、“杭州模式”之啟示：城市社區(qū)公共事務(wù)分類治理的理論價(jià)值及實(shí)踐路徑
杭州市社區(qū)公共事務(wù)分類治理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)為實(shí)現(xiàn)城市政府職能的根本轉(zhuǎn)變、重塑政府角色和功能提供了現(xiàn)實(shí)路徑；為解決社區(qū)居委會(huì)的“大包大攬”和社區(qū)行政化傾向提供了理論與實(shí)踐依據(jù)；也為發(fā)育和發(fā)展社會(huì)中介組織和社區(qū)民間組織留下了充足的空間、資源和機(jī)會(huì)。具體而言：
（一）基本前提:根據(jù)社區(qū)公共事務(wù)的屬性差異界定主體邊界
治理組織的功能邊界問題一直是當(dāng)前困擾我國(guó)幾大城市社區(qū)建設(shè)的主要問題。介入社區(qū)公共事務(wù)的各類社會(huì)組織缺乏合理的社會(huì)分工，缺乏明晰的功能邊界，存在“過大的政府”、“過大的社區(qū)組織”、“過小的社會(huì)中介組織”的現(xiàn)象。政府組織包攬?zhí)嗟氖聞?wù)，既從事行政管理又從事公共服務(wù)；社區(qū)居委會(huì)既協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)，又協(xié)助提供公共服務(wù)，還從事社區(qū)組織事務(wù)；不少社會(huì)中介組織存在行政化問題。借鑒傳統(tǒng)公共行政觀點(diǎn)，政府在社區(qū)建設(shè)中習(xí)慣“一統(tǒng)到底”，把社區(qū)作為政府開展行政管理和提供公共服務(wù)的基本單元，直接導(dǎo)致社區(qū)居委會(huì)的超負(fù)荷狀態(tài)。與傳統(tǒng)公共行政不同，新公共管理和新公共服務(wù)理論認(rèn)為：政府與社會(huì)既要分開，也要合作，公共權(quán)力部門、非政府組織和公眾都是公共事務(wù)治理主體。社區(qū)治理的關(guān)鍵點(diǎn)是重新劃分政府組織、社區(qū)組織和其他社會(huì)組織(社會(huì)中介組織、公營(yíng)部門)的功能邊界。界定這三大類組織功能邊界的一個(gè)重要前提假設(shè)是各類組織都有其特定的功能和角色，不同組織各司其職。學(xué)界也普遍采用政府、社會(huì)（社區(qū)）和市場(chǎng)的分析框架來劃分治理社區(qū)公共事務(wù)的責(zé)任主體，即政府為管轄區(qū)域的居民提供社會(huì)公共產(chǎn)品，社區(qū)為本社區(qū)居住范圍內(nèi)的居民提供社區(qū)公共產(chǎn)品，市場(chǎng)組織則為社會(huì)提供私人產(chǎn)品。這一分析框架根據(jù)責(zé)任主體的目標(biāo)任務(wù)從宏觀上粗略地劃分了三個(gè)領(lǐng)域的功能邊界，在微觀層面可操作性不強(qiáng)。杭州從社區(qū)公共事務(wù)的屬性差異出發(fā)，由此劃分治理主體組織邊界的做法有效化解了上述困境。與目前較為普遍的做法不同，杭州社區(qū)公共事務(wù)的治理采用了逆向思維。由于社區(qū)行政事務(wù)、社區(qū)公共服務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)的性質(zhì)、內(nèi)容差異性更明顯，因而從社區(qū)事務(wù)本身出發(fā)，界定各自的責(zé)任主體比宏觀上劃分三大組織的功能邊界更具有可操作性。這一創(chuàng)新做法也是社區(qū)治理成功開展的基本前提。
（二）組織保證:“三位一體”的復(fù)合模式與“多中心”的外部網(wǎng)絡(luò)
當(dāng)前社區(qū)治理中另一個(gè)突出的問題是社區(qū)居委會(huì)的地位和職能定位問題。作為最具中國(guó)特色的群眾基層組織，社區(qū)居委會(huì)在社區(qū)體制深化改革中，面臨“兩難困境”：“過度行政化”和“再度邊緣化”。一方面，政府職能社區(qū)化趨勢(shì)及我國(guó)行政部門垂直型組織結(jié)構(gòu)的慣性使得許多政府部門甚至公營(yíng)部門都將自己的“觸角”延伸到社區(qū)，形成“上面千條線、下面一根針”的結(jié)構(gòu)，出現(xiàn)居委會(huì)兼職多、社區(qū)掛牌多、居委會(huì)“萬能章”等諸多問題。居委會(huì)參加的會(huì)議多、提交的匯報(bào)材料多、整理的檔案多、簽訂的目標(biāo)責(zé)任書多、迎接的上級(jí)檢查多，陷入“過度行政化”的境地；另一方面，隨著社區(qū)工作站的普遍建立，社區(qū)居委會(huì)在權(quán)力和資源分配上處于弱勢(shì)地位，居委會(huì)與政府之間的相互依賴關(guān)系逐步削弱甚至消失，居委會(huì)在群眾中的威信降低，動(dòng)員居民的能力減弱，使得社區(qū)居委會(huì)“再度邊緣化”。借鑒其他城市的做法，杭州首創(chuàng)了社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站“三位一體”的復(fù)合模式，既有效承接了政府的行政事務(wù)和行政服務(wù)，也克服了社區(qū)居委會(huì)“再度邊緣化”的困境。杭州復(fù)合型模式給我們的啟示是：組織的增減或人員的調(diào)整不是體制變革的治本之策，體制變革的突破口是權(quán)力的調(diào)整和機(jī)制的變革，在制度設(shè)計(jì)上尋找“第三條道路”，真正使社區(qū)居委會(huì)在“過度行政化”與“再度邊緣化”之間獲得平衡。
從社區(qū)治理的外部組織建設(shè)上來看，基于不同社區(qū)公共事務(wù)的治理主體不同，參與社區(qū)公共事務(wù)的組織多種多樣，如何協(xié)調(diào)組織關(guān)系并形成可持續(xù)的運(yùn)轉(zhuǎn)秩序是問題的關(guān)鍵。杭州社區(qū)治理在理順組織關(guān)系的前提下，逐步建立起“多中心”的治理秩序，奠定了社區(qū)公共事務(wù)分類治理的組織保證?！岸嘀行摹敝刃虿皇呛?jiǎn)單地將各種獨(dú)立的組織結(jié)合或合并在一起，而是在保持法人地位的基礎(chǔ)上相互嵌入（包括結(jié)構(gòu)和功能的嵌入），建立起相互合作的規(guī)范與共識(shí)、交涉與協(xié)作機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)不同組織在功能上的互補(bǔ)、行動(dòng)上的協(xié)調(diào)和資源上的整合。當(dāng)然，在不同組織的發(fā)育程度、資源狀態(tài)以及社會(huì)動(dòng)員能力不均衡的條件下，政府在“多中心”秩序中的地位顯得比較突出，但并不代表政府對(duì)社區(qū)組織、其他社會(huì)組織的吞沒，而是一種全新的組織架構(gòu)、運(yùn)作機(jī)制以及治理模式。
（三）內(nèi)在動(dòng)力：行政、準(zhǔn)市場(chǎng)、志愿和自治等多種治理機(jī)制的有機(jī)結(jié)合
公共服務(wù)供給的各類組織性質(zhì)不同，提供服務(wù)的手段和方式也都不同，而社區(qū)公共事務(wù)也并非都是純粹意義上的公共物品，因此只有通過政府、企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人的合作（和體制再造），使得行政的、市場(chǎng)的以及社會(huì)的機(jī)制形成互補(bǔ)和互促，才能形成有效的供給。[15]
從傳統(tǒng)的公共經(jīng)濟(jì)學(xué)理論來看，社區(qū)行政事務(wù)和社區(qū)行政服務(wù)由于具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性特點(diǎn)，不太可能由私營(yíng)部門來提供，而政府卻可以有效地整合和調(diào)配大量的社會(huì)資源，形成有效的供給和達(dá)成帕累托最優(yōu)，同時(shí)政府以社會(huì)福利最大化為己任，有了提供公共物品的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，因此這兩類物品的生產(chǎn)和供給任務(wù)交由政府采用行政機(jī)制來完成是最高效的。與政府包攬生產(chǎn)和供給的行政機(jī)制不同，杭州在社區(qū)便民服務(wù)和社區(qū)公益服務(wù)這兩大公共事務(wù)的治理上采用了“生產(chǎn)與提供分離”的動(dòng)力機(jī)制。生產(chǎn)與提供的分離是制度分析學(xué)派在公共物品供給問題上的一大創(chuàng)舉，主要思想是由多個(gè)競(jìng)爭(zhēng)性的公共部門以及市場(chǎng)和非營(yíng)利組織進(jìn)行公共物品的生產(chǎn)，其核心在于促進(jìn)公共物品生產(chǎn)過程中的不同生產(chǎn)部門之間的競(jìng)爭(zhēng)，以提高公共物品的供給效率，降低供給成本，提高供給質(zhì)量，最后由政府把這些公共物品根據(jù)公眾的需要統(tǒng)一提供給公眾，以滿足公眾的需求。生產(chǎn)和提供相分離的供給方式使得準(zhǔn)市場(chǎng)化供給和志愿供給機(jī)制成為了可能，改變了政府單一供給機(jī)制的缺陷和弊端。同樣，社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會(huì)等社區(qū)內(nèi)部組織采用自治機(jī)制治理社區(qū)自治事務(wù)也有助于還原社區(qū)自治的本原，實(shí)現(xiàn)社區(qū)治理從行政主導(dǎo)真正回歸居民自治。
多種機(jī)制有機(jī)結(jié)合是杭州社區(qū)治理的內(nèi)在動(dòng)力，擴(kuò)大了社區(qū)公共事務(wù)的供給主體范圍,豐富了供給方式和途徑，提高了公共物品的供給效率，具備充分的可行性和構(gòu)建的必要性。值得注意的是，任何機(jī)制都必須考察其發(fā)揮作用的具體環(huán)境，杭州社區(qū)公共事務(wù)多種治理機(jī)制的綜合運(yùn)用有賴于“多中心”的外部組織網(wǎng)絡(luò)，尤其是社會(huì)民間組織和志愿團(tuán)體的成熟發(fā)育。因此，不同的環(huán)境條件下保持多種治理機(jī)制綜合運(yùn)用的基本原則外還應(yīng)對(duì)一些具體的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)變通。
注釋：
①有學(xué)者將我國(guó)社區(qū)建設(shè)的第二輪改革歸納為“街道社區(qū)化”（始于21世紀(jì)初至今），代表類型為“青島浮山后模式”、“青島江蘇路模式”、“南京白下區(qū)淮海路模式”、“北京魯谷社區(qū)模式”、“武漢江漢模式”和“武漢百步亭花園社區(qū)模式”（參見竇澤秀、劉小利等：《街道體制改革與城市社區(qū)治理模式變遷研究》，2009年）。本文未采用同類劃分法的原因有：第一，上述模式中北京魯谷、武漢江漢并未撤消街道辦事處，與上述其他模式有本質(zhì)區(qū)別，合并為同一改革階段不妥；第二，“街道社區(qū)化”是特定階段特定城市在特定環(huán)境下對(duì)城市基層管理體制作出的回應(yīng)，雖然有利于減少城市行政層級(jí)，符合行政體制改革目標(biāo)，但在我國(guó)社會(huì)自治組織數(shù)量較少和發(fā)育緩慢的整體形勢(shì)下，取消街道辦事處為時(shí)尚早。因此，本文根據(jù)時(shí)間順序以及社區(qū)治理主體的變化，將歷程分為三個(gè)階段，第三階段實(shí)際是對(duì)江漢模式運(yùn)行方式的突破，但從社區(qū)治理的主體上看仍屬于混合治理模式。
②在學(xué)界“江漢模式”又被稱為“混合模式”或“合作型模式”，強(qiáng)調(diào)政府推動(dòng)與社區(qū)自治相結(jié)合，以此有別于行政主導(dǎo)的“上海模式”和強(qiáng)調(diào)社區(qū)自治的“沈陽(yáng)模式”。
③各地對(duì)社區(qū)工作站的提法不一，例如有社區(qū)公共服務(wù)社、社區(qū)公共服務(wù)委員會(huì)、社區(qū)工作辦公室、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)站、社區(qū)工作委員會(huì)、社區(qū)公共服務(wù)工作站等。本文統(tǒng)稱社區(qū)工作站。
④杭州的具體做法是實(shí)行“管干分離”、“議行分設(shè)”。
⑤目前社區(qū)行政事務(wù)治理的主要模式為“條屬模式”：即在每個(gè)社區(qū)設(shè)立社區(qū)警務(wù)站、社區(qū)衛(wèi)生站、社區(qū)勞動(dòng)保障站等，作為政府職能部門在社區(qū)的辦事機(jī)構(gòu)，其工作人員由政府派出，由派出單位考核、管理。社區(qū)居委會(huì)和職能部門派出機(jī)構(gòu)之間相互協(xié)助、配合，對(duì)這些組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。該種模式最早產(chǎn)生于浙江，其主要的弊端是“條屬模式”容易將行政權(quán)力無限制地下沉到社區(qū)，不利于增強(qiáng)社區(qū)自我管理功能。
⑥數(shù)據(jù)來源：杭州市民政局。

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