程序正義在英國行政法上的產(chǎn)生和發(fā)展經(jīng)歷了漫長而曲折的過程，有著深厚的思想基礎(chǔ)、堅實的制度基礎(chǔ)和深刻的社會原因。概言之，古老的自然正義理念是該原則得以產(chǎn)生的思想基礎(chǔ)，普通法院的權(quán)威地位是該原則得以形成的制度基礎(chǔ)，而行政權(quán)在近代英國的急劇擴張則構(gòu)成了該原則得以發(fā)展的社會原因。
英國著名法學家威廉·韋德指出：“通過闡發(fā)自然正義原則，法院設(shè)計了一套公平行政程序法典。”程序公正原則淵源于英國普通法上古老的自然正義理念，是自然正義理念在行政法領(lǐng)域的具體應(yīng)用與發(fā)展。
自然正義即“自然的是非觀”，是對公正行使權(quán)力最低限度的程序要求。其核心思想被凝練為兩句法律箴言：任何人都不得做自己案件的法官；任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見。在古代和中世紀，自然正義被認為是自然法、萬民法和神法的基本內(nèi)容。之所以被稱為“自然”，是在于表明該原則所具有的不因時間的流轉(zhuǎn)而被拋棄的永恒品質(zhì)以及不因地域的不同而遭廢置的普遍屬性。
17世紀資產(chǎn)階級革命之前，行政權(quán)在英國還沒有充分發(fā)育，自然正義在當時主要是用以規(guī)范普通法院司法程序的基本準則。在漫長的歷史進程中，自然正義原則得到了普通法院始終如一的堅持和遵守。早在1371年的里伯案中，一名巡回法院法官就由于與案件當事人有利益牽連而被取消了審理案件的資格。1723年，劍橋大學所作出的剝奪本特利博士學位的決定被法院撤銷，理由是該決定在作出前未聽取本特利的意見從而違反了自然正義的基本要求。
“在某種程度上，英格蘭普通法長期發(fā)展的過程，其實正是普通法院在自然法原則的引導(dǎo)下裁決案件、連續(xù)不斷地試圖追求自然正義的過程?！蓖ㄟ^對自然正義原則的嚴格遵循，普通法院成功地控制了司法權(quán)在公正的基礎(chǔ)上運作，最大限度地避免了司法權(quán)的濫用。因此贏得了民眾的衷心支持，樹立起了自由之維護者與法治之保障者的良好形象，進而在英國政治體制中確立了不可動搖的地位。在英國人的心目中，所謂法治無非是普通法院之治，而普通法院之治就是自然正義之治。這就為自然正義原則向行政領(lǐng)域拓展奠定了堅實的制度基礎(chǔ)。
同時，自然正義原則在普通法院的嚴格踐行過程中，不僅成為規(guī)范司法權(quán)運作的基本準則，而且逐步具備了超越所有權(quán)力之上的品質(zhì)，成為奉行法治的基本標志。自然正義原則被認為是“落在每一個裁決者身上的義務(wù)”，甚至國王和議會也不例外。
1215年的《自由大憲章》明確規(guī)定王權(quán)要受到自然正義原則的限制：“凡自由民，未經(jīng)同級貴族之依法裁判，或經(jīng)國法判決，皆不得被逮捕、監(jiān)禁、沒收財產(chǎn)、剝奪法律保護權(quán)，放逐或被加以任何其他方式侵害。”其中的“經(jīng)國法判決”與自然正義、正當程序系屬同一意義。
在1610年的伯翰姆大夫案中，首席法官柯克宣布：如果議會法律讓某人做自己案件的法官，法院可以宣布該法律無效，因為這樣的法律觸犯了普通法的權(quán)利與理性。也就是說，在17世紀以前，自然正義就已經(jīng)逐步具備了限制所有類型權(quán)力的屬性。這就為該原則超越司法領(lǐng)域向行政領(lǐng)域擴展奠定了深厚的思想基礎(chǔ)。
17世紀，隨著資產(chǎn)階級革命的勝利，英國的憲政體制和權(quán)力格局發(fā)生了巨大的變化。這集中體現(xiàn)為：議會代替國王而獲得了國家的最高權(quán)力。之后，隨著現(xiàn)代政黨制度在英國的發(fā)育、成熟，國家權(quán)力開始向以內(nèi)閣為代表的行政機關(guān)集中。為了靈活應(yīng)對和處理各種紛繁復(fù)雜的社會問題，行政機關(guān)獲得了議會的廣泛授權(quán)，其角色開始從消極的“守夜人”向福利的提供者轉(zhuǎn)變，其職能也從傳統(tǒng)的國防、外交、稅收等急劇擴展至教育、衛(wèi)生、交通等廣泛的領(lǐng)域。
面對行政權(quán)的急劇擴張，奉自由為生命的英國民眾內(nèi)心的憂慮也日益加劇。如果對行政權(quán)不加以限制，行政機關(guān)就有可能演變?yōu)楝F(xiàn)代社會的專制君主，資產(chǎn)階級革命的成果將化為烏有。1929年，英國高等法院首席法官G·休厄特勛爵所發(fā)表的《新專制》一書集中代表了這種社會思潮。在上述社會背景之下，普通法院舉起了自然正義的大旗，意圖以正當程序控制行政權(quán)的行使，以維護公民的權(quán)利和自由。
然而，在新的憲政體制之下，普通法院的努力遇到了議會和行政機關(guān)的聯(lián)合抵制。這主要表現(xiàn)為，議會經(jīng)常通過法律授予行政機關(guān)以不受約束的自由裁量權(quán)，排除自然正義原則在行政領(lǐng)域中的應(yīng)用。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為議會在形式上代表著民眾的意志，但實際上是受到以內(nèi)閣為代表的行政機關(guān)所控制的，其所制定的法律直接反映的是行政機關(guān)的意志。
就行政機關(guān)而言，當然不愿意自己的手腳受到自然正義原則的束縛而希望獲得行使權(quán)力的絕對自由。因此就出現(xiàn)了行政機關(guān)通過議會法律轉(zhuǎn)而授予自身不受約束的自由裁量權(quán)的局面。在這種情況下，普通法院如果強行再推行自然正義原則，將與議會法律發(fā)生沖突。這在英國是不允許的，因為議會法體現(xiàn)著議會主權(quán)，而議會主權(quán)則是資產(chǎn)階級革命取得成功的基本標志，是英國憲政的基石。因此，“自然正義不得不謀求新的立足點，并發(fā)現(xiàn)它是實施制定法而不是推翻制定法的一個范式。它的基礎(chǔ)現(xiàn)在存在于解釋規(guī)則之中”。
普通法院認為，法律是正義的體現(xiàn)，制定法律的目的在于推行正義而不是推翻正義。對法律的解釋必須以正義為基本準則，自然正義是作為法律中潛在的、暗示的條款而存在的。即使議會法沒有明確規(guī)定自然正義原則，行政機關(guān)也必須遵守。相應(yīng)的，議會法授予行政機關(guān)的自由裁量權(quán)不是絕對的，而是必須受到自然正義原則這一法律的暗示條款所拘束的。通過上述解釋，普通法院在形式上維護了議會主權(quán)原則，避免了與議會的直接沖突。同時又在實質(zhì)上將自然正義融入了議會法律之中，否定了行政自由裁量權(quán)的絕對性，從而成功地將自然正義原則拓展至行政領(lǐng)域，成為控制行政權(quán)運作的基本規(guī)則。
但是，在歷史上，自然正義原則是用以規(guī)范司法權(quán)運作的，當該原則擴展適用于行政權(quán)這片新的領(lǐng)地時，其歷史局限性也開始顯露。這主要表現(xiàn)為該原則只能適用于司法性質(zhì)的行為，而無法包容所有的行政行為。為了克服自然正義原則的歷史局限性從而擴大法院通過行政權(quán)進行程序規(guī)制的范圍，越來越多的法官開始用“程序正義原則”取代傳統(tǒng)的“自然正義原則”。
不過，程序正義原則在核心理念、主要內(nèi)容、基本制度等方面與自然正義原則都是相同或相通的，只是根據(jù)行政行為的特點對自然正義原則進行了必要的調(diào)整。如果將自然正義原則比喻為一棵老樹，那么程序正義原則就是這棵老樹發(fā)出的新枝。
“任何人都不得做自己案件的法官”是自然正義的基本精神，其實質(zhì)在于保障法官的中立性和判決的公正性。這一規(guī)則在普通法中的地位非常重要，以至于柯克認為它應(yīng)凌駕于議會法律之上。將自然正義的上述規(guī)則應(yīng)用于行政領(lǐng)域，將法官改換成行政機關(guān)工作人員，就形成了避免偏私，保持行政中立原則。這是對行政機關(guān)工作人員提出的最低限度的要求，是程序正義原則的基石。
基本要求
為了使行政機關(guān)在案件中保持中立的、超然的、不偏不倚的地位和態(tài)度，程序正義原則要求行政機關(guān)必須做到“沒有利益牽連”、“沒有個人偏見”。“沒有利益牽連”首先是指行政機關(guān)工作人員及其親屬不得與案件有財產(chǎn)上的牽連。“任何直接的金錢利害關(guān)系，哪怕多么微小，都是喪失資格的理由?！痹?984年的一個案件中，法院宣告地方當局授予某公司的許可無效。理由是該地方當局通過先前的一份合同與該公司產(chǎn)生了財產(chǎn)上的利益牽連。按照合同的約定，如果地方當局不授予許可的話就要對該公司承擔賠償義務(wù)。其次，“沒有利益牽連”還包括不得與案件有精神上的或者感情上的利益關(guān)系，如影響案件公正審理的友誼或者恩怨關(guān)系等。
“沒有個人偏見”主要是指行政機關(guān)工作人員不得使個人的感情受到某種預(yù)設(shè)的觀點或偏好的支配。為了避免個人偏見的形成，任何人不得在同一案件中既是追訴人又充當裁判者。如已經(jīng)投票贊成起訴的治安法官不得再以裁決者的身份出現(xiàn)。當然，僅僅由于是控訴組織的成員并不必然導(dǎo)致其裁判資格的喪失，如某防止虐待動物協(xié)會的會員可以裁決由該協(xié)會提起的訴訟。
值得注意的是，避免偏私原則不僅要求行政機關(guān)工作人員要做到實質(zhì)上沒有偏私，而且在外觀上也不能讓人們有理由懷疑可能存在偏私。避免偏私是一個“表象比真實情況更為重要的領(lǐng)域”，必須達到排除他人合理懷疑的標準。在1956年的格林姆斯貝上訴案中，首席大法官戈達德說道：“我們強調(diào)的偏見是偏見的真實可能性，而不是確鑿的偏見?！贝思葱荻蛱胤ü俳?jīng)常被引用的一句名言所說的：“正義不僅要實現(xiàn)，而且要人們明確無誤地、毫不懷疑地看到是在主持正義?！?p style="margin: 0px; padding: 7px 0px; word-wrap: break-word; word-break: break-all;">
特殊情形
隨著自然正義向行政領(lǐng)域的擴展，避免偏私原則目前在行政法領(lǐng)域的適用范圍非常廣泛，普遍適用于所有類型的行政行為。但是，有些情況法律不認為是偏私，或者看起來是偏私，但實際上不是偏私。這主要有：
1、法律的排除性規(guī)定?！胺ㄔ菏褂梅磳ζ皆瓌t是如此之嚴格，以至于議會在特定情況下授予豁免來予以緩解?！碑斪h會法律中出現(xiàn)豁免條款或者庇護性條款時，法院不得堅持避免偏私原則的適用。在實踐中，法院對這類條款采取嚴格解釋的方法，以限制其應(yīng)用范圍。法院認為，避免偏私是法律的默示條款，任何排除適用這一公認的程序正義原則的情況必須有立法上的明確言詞。
2、無法替代的行政機關(guān)。“不能做自己案件的法官”這一原則的應(yīng)用是以存在另外可以替代的法官為前提的。在法律將某項權(quán)力賦予唯一的行政機關(guān)的情況下，即使該行政機關(guān)與案件有利益牽連，其所作出的決定仍然有效。因為除了該機關(guān)之外，其他任何機關(guān)都無權(quán)裁決。而且，如果該行政機關(guān)放棄行使職權(quán)，這本身就是違法的。
在這種情況下，避免偏私的要求不得不讓位于必要性。否則，行政管理無法正常進行。如某殖民地總督有權(quán)批準關(guān)于豁免自己行為的法律，因為唯有他擁有這項權(quán)力。如果堅持適用避免偏私原則，其結(jié)果是該法律根本無法獲得通過。與此相類似，某環(huán)境國務(wù)大臣所發(fā)布的關(guān)于支付自己費用的命令也被認為是合法有效的。
3、行政機關(guān)對政策的執(zhí)行。執(zhí)行政策以維護公共利益是行政機關(guān)職責之所在。因此，行政機關(guān)不顧反對意見而堅持執(zhí)行政策的行為不能被認為存在偏見。1948年上議院的一個判決代表了這種觀點。城鄉(xiāng)計劃部長擬在某地建設(shè)一個新城，遭到了強烈的反對。部長派出一個調(diào)查團調(diào)查。調(diào)查期間，部長親自到該地發(fā)表演講，聲稱：“你們的譏訕是沒用的，工程就是要上馬。”
調(diào)查報告顯示，反對的意見普遍存在，但是部長不顧反對意見仍然決定在該地建設(shè)新城。反對者認為大臣在決定作出之前就已經(jīng)存在偏見，不符合公正的程序規(guī)則。上議院在判決中認為部長執(zhí)行政策的決定不存在是否有偏見的問題。只要部長在作出決定前已經(jīng)采取了法律規(guī)定的調(diào)查程序就是合法的，因而維持了部長的決定。
“任何人在受到不利影響之前都要被聽取意見”是自然正義更為根本的要求，其目的在于保障案件當事人參與裁判過程、表達自身意志的權(quán)利。將自然正義的這一規(guī)則應(yīng)用于行政領(lǐng)域，就形成了公平聽證，保障行政參與原則。該原則可以涵蓋正當程序的所有要求，足以把避免偏私原則包括在內(nèi)，因為公平的聽證必定是無偏見的聽證。公平聽證原則在英國行政法中起到了“正當法律程序”條款在美國憲法上所起的作用，是普通法院建立公平行政程序法典的基礎(chǔ)。
基本要求
行政法上的程序正義原則起源于普通法上的自然正義原則。為了與行政事務(wù)所具有的范圍廣泛、性質(zhì)繁雜、變動迅速等特點相適應(yīng)，程序正義原則對自然正義原則進行了適當?shù)恼{(diào)整，保持著高度的靈活性，而沒有嚴格仿效普通法院的司法程序。如，行政機關(guān)無須遵循司法程序中的證據(jù)規(guī)則，不禁止采用傳聞證據(jù)，對證據(jù)也無須全面公開等。然而，如下幾項要求被認為是公平聽證的基本要素，行政機關(guān)必須達到?！ ?br>
1、告知指控事項。行政機構(gòu)在作出對人不利的決定前完全不予告知，等于赤裸裸地剝奪了當事人聽證的權(quán)利。因此，告知相對人被指控的事項是對行政機關(guān)提出的最基本要求，也是行政相對人最基本的程序權(quán)利。為了充分保障相對人的這項權(quán)利，首先，行政機關(guān)的告知必須全面，不得遺漏指控相對人的任何事項。其次，行政機關(guān)的告知必須準確，不得告知此指控事項卻按另一事項處罰相對人。另外，行政機關(guān)應(yīng)當在合理時間內(nèi)告知，以免相對人沒有充足的時間準備答辯，使指控成為突然襲擊。
2、出示相關(guān)證據(jù)。僅僅告知相對人被指控的事項，讓相對人了解行政機關(guān)的論點是不夠的。行政機關(guān)還必須向?qū)Ψ匠鍪局纹湔擖c的全部依據(jù)，特別是對相對人不利的證據(jù)和材料。相關(guān)的證據(jù)無論是在聽證之前、聽證過程之中還是聽證結(jié)束之后所獲取的，都應(yīng)當向當事人公開。
1986年，一拒絕延長某出租車司機許可證的決定被上訴法院撤銷，理由是據(jù)以作出該決定的一份醫(yī)療報告沒有向該司機出示。1949年，一租金裁判所的決定也被法院撤銷了，理由是該裁判所在聽證前獲得的一項證據(jù)未告知相對人。原則上，行政機關(guān)應(yīng)當公開其所掌握的全部證據(jù)和材料，但是，“自然正義要求信息公開的程度得與公開給法律計劃帶來的損害相權(quán)衡”。在公開有關(guān)材料將導(dǎo)致泄露官方秘密、防礙犯罪偵查等情況下，行政機關(guān)可以不公開或者僅公開相關(guān)材料的摘要。
3、聽取辯論意見。聽取對方辯論意見是聽證程序核心之所在。無論是告知被指控的事項還是出示相關(guān)證據(jù)，其目的都是為了使對方能夠提出有效的辯論意見。為了充分地聽取對方意見，行政機關(guān)原則上應(yīng)當以口頭的方式進行聽證。應(yīng)當允許當事人對行政機關(guān)的論點和論據(jù)進行質(zhì)證，允許當事人傳喚證人，向證人發(fā)問。
在例外的情況下，聽證也可以通過書面的方式進行。只要行政機關(guān)在實質(zhì)上聽取了當事人的意見，書面聽證并不違背自然正義的要求。這種方式在學校、監(jiān)獄、軍隊、移民等領(lǐng)域適用較多。但是，如果事情關(guān)系重大、有關(guān)事實不通過口頭聽證難以查清時，行政機關(guān)必須舉行口頭聽證。
適用范圍
20世紀60年代之前，聽證在行政法中的適用范圍非常狹窄。英國法院在當時認為，只有司法性質(zhì)的行政行為，即行政機關(guān)的司法行為或者準司法行為，才適用自然正義原則，才能要求行政機關(guān)舉行聽證。而純粹的行政行為，即行政機關(guān)享有自由裁量權(quán)的行為不受自然正義原則的拘束，行政機關(guān)無須舉行聽證。在最需要受到控制的廣大的自由裁量領(lǐng)域，自然正義原則卻不能發(fā)揮作用，這顯然有悖于英國的法治傳統(tǒng)。
20世紀60年代以后，這種情況發(fā)生了改變。在1963年里奇訴波德溫這一里程碑式的案件中，英國上議院提出，無論是什么性質(zhì)的行為，只要該行為對公民權(quán)利和利益產(chǎn)生了不利影響，就必須遵循程序正義原則，聽取當事人的意見。自此以后，程序正義原則沖破了純粹行政行為、準司法行為與司法行為之間的壁壘，逐步取代了傳統(tǒng)的自然正義原則。相應(yīng)的，聽證的適用范圍得到了極大的擴張。
自1963年以來，公平聽證已成為英國行政法上具有普遍適用性的原則，但是仍然有一些例外情況無須聽證。
首先，涉及國家安全的行為。公平聽證必須服從于國家安全這一壓倒一切的因素。當聽證本身會促成進一步的罷工、交通中斷從而對國家安全形成威脅時，自然正義的要求無法得到滿足?！凹热粐野踩哂谝磺?，那自然正義就得讓步了?！?/p>
其次，行政立法行為。由于行政立法所涉及的利害關(guān)系人眾多，因此，要求行政機關(guān)一一聽取意見是不現(xiàn)實的，而且對違反聽證程序的行政立法提供救濟存在著操作上的困難。因此，在英國，除法律有明確規(guī)定之外，行政機關(guān)的立法行為無須舉行聽證。
再次，有緊急情況發(fā)生時，為了公共利益的需要，行政機關(guān)必須立即采取行動，而不必事先進行聽證。如警察追捕犯人。
另外，行政機關(guān)對有違法嫌疑的公司進行臨時檢查等行為，根據(jù)事務(wù)的性質(zhì)也不可能事先為當事人舉行聽證。實踐中，法院傾向于通過嚴格的解釋將上述例外情況限制在盡量小的范圍之內(nèi)，以確保聽證的普遍適用性。
《美國律師》，胡顯耀譯，江蘇人民出版社2001年版
