我國現(xiàn)行法律法規(guī)對超層越界的規(guī)定

分清超層越界的管理責(zé)任，首先需要明確超層越界的概念。

　　越界這個概念出現(xiàn)在《煤炭法》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》中，在《礦產(chǎn)資源法》中無此概念，相類似的概念為“超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦”。在這幾部法律法規(guī)和規(guī)章制度中，這兩個概念既有相同性，又具有差異性。

　　《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》第八條明確規(guī)定了十五種重大安全生產(chǎn)隱患和行為，超層越界為重大安全隱患其中的一項。國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局和國家煤礦安全監(jiān)察局下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)〈煤礦重大安全生產(chǎn)隱患認定辦法（試行）〉的通知》（安監(jiān)總煤礦字〔2005〕133號）對十五種煤礦重大安全隱患的認定作出了詳細的說明， 其中第九條規(guī)定，“超層越界”，是指有下列情形之一的：（一）國土資源部門認定為超層越界的；（二）超出采礦許可證規(guī)定開采煤層層位進行開采的；（三）超出采礦許可證載明的坐標(biāo)控制范圍開采的；（四）擅自開采保安煤柱的。

　　國土資源部門把超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦作為一種盜采國家資源，侵犯國家財產(chǎn)所有權(quán)的行為，根本上是保護礦產(chǎn)資源所有者——國家的財產(chǎn)權(quán)益。而煤礦安全監(jiān)察部門把超層越界作為煤礦重大安全生產(chǎn)隱患來處理，保護的是公共安全。

　　由此，幾部法律法規(guī)所定義的超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦和超層越界的概念是不完全相同的。行政機關(guān)在執(zhí)法過程中需按照各自授權(quán)的法律法規(guī)的規(guī)定，對超越批準(zhǔn)范圍采礦和超層越界從不同的角度進行認定，并按照各自的出發(fā)點進行處理。

　　從法律法規(guī)和機構(gòu)設(shè)置，看相關(guān)部門的職能職權(quán)

　　根據(jù)《煤炭法》第十二條的規(guī)定，國務(wù)院煤炭管理部門依法負責(zé)全國煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。國務(wù)院有關(guān)部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負責(zé)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府煤炭管理部門和有關(guān)部門依法負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)煤炭行業(yè)的監(jiān)督管理。根據(jù)《礦山安全法》第八條的規(guī)定，礦山建設(shè)工程的設(shè)計文件，必須符合礦山安全規(guī)程和行業(yè)技術(shù)規(guī)范，并按照國家規(guī)定管理礦山企業(yè)的主管部門批準(zhǔn)。根據(jù)《煤炭法》第三十一條的規(guī)定，煤炭生產(chǎn)應(yīng)當(dāng)依法在批準(zhǔn)的開采范圍內(nèi)進行，不得超越批準(zhǔn)的開采范圍越界、越層開采。按照以上法律規(guī)定，國務(wù)院煤炭管理部門作為煤炭行業(yè)的主管部門，應(yīng)該負責(zé)煤礦企業(yè)的日常管理。包括煤礦工程項目的審批，作業(yè)規(guī)程的審批，特種設(shè)備的檢查，井下工人的培訓(xùn)等，管理的重點在于煤礦企業(yè)的日常生產(chǎn)行為的管理。

　　根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第十一條的規(guī)定，國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門主管全國礦產(chǎn)資源勘查、開采的監(jiān)督管理工作。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第三條的規(guī)定，國務(wù)院代表國家行使礦產(chǎn)資源的所有權(quán)。國務(wù)院授權(quán)國務(wù)院地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門對全國礦產(chǎn)資源分配實施統(tǒng)一管理 。由此可以看出，國土資源部門作為地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門，其職責(zé)應(yīng)該是在國務(wù)院的授權(quán)下，對國家的礦產(chǎn)資源進行統(tǒng)一管理，保障礦業(yè)開發(fā)秩序，同時保護國家礦產(chǎn)資源的所有權(quán)不被侵害，防止國有資產(chǎn)流失。

　　從超層越界發(fā)生的不同情況，看相關(guān)部門的管理權(quán)責(zé)

　　通過以上法律的分析，我們可以得到這樣的結(jié)論：地方各級人民政府在管理超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦和超層越界方面負有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，直接管理各具體職能部門從事這項工作。國土資源部門在查處超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦的過程中重點在于資源的管理，防止因超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦造成的國有資產(chǎn)流失，并對各種違反礦產(chǎn)資源開采秩序和盜采國家資源的行為進行行政處罰。

　　煤炭管理部門重點在于日常管理，企業(yè)在日常生產(chǎn)中是否按照設(shè)計施工，是否存在隱蔽工程、是否有超層越界工程。煤礦安全監(jiān)察部門則側(cè)重于安全監(jiān)察，監(jiān)察煤礦企業(yè)是否嚴格執(zhí)行了國家的法律法規(guī)，企業(yè)生產(chǎn)過程中是否存在重大安全隱患。按照《礦產(chǎn)資源法》、《煤炭法》、《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等法律法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定，若超越批準(zhǔn)的礦區(qū)范圍采礦或超層越界情節(jié)嚴重涉及刑事違法的，就應(yīng)該交由公安部門查處。

　　由此，法律法規(guī)要求各職能部門對超層越界的管理模式應(yīng)該為：煤炭工業(yè)部門重點是日常管理，對煤礦工程的審批和管理，避免超層越界等非法工程的出現(xiàn)，并對出現(xiàn)的非法工程和隱蔽工程進行打擊；國土部門要保障國家資源所有權(quán)，對超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦的進行價值評估，要求企業(yè)賠償損失，按照要求退回原界，并進行沒收違法所得、罰款的調(diào)查處理；煤礦安全監(jiān)察部門擔(dān)負查處超層越界這一重大安全隱患的責(zé)任，對這種不安全生產(chǎn)的行為進行處理。從中我們可以看出煤礦安全監(jiān)察部門、煤炭工業(yè)管理部門、國土資源部門、公安部門在對超層越界、超越礦區(qū)范圍采礦的管理中具有先后關(guān)系，也更能看清楚各個階段各個職能部門的不同職責(zé)。

　　總體上講，我國目前的法律體系是把超層越界這一行為分成兩方面管理，一是是否侵害了國家的財產(chǎn)權(quán)，由國土資源管理等部門具體負責(zé)，按照超越批準(zhǔn)礦區(qū)范圍采礦處理。二是是否侵害了公共安全，由煤礦安全監(jiān)察和煤炭工業(yè)管理等部門具體負責(zé)，按照重大安全隱患處罰。