【行政審批制度】解讀行政審批和行政備案之區(qū)別

　　備案嚴格地講并不是一個法律概念，也不像行政審批那樣可以追溯其法源，在我國的相關法律中沒有使用過這樣的名稱。它是行政機關對某種行政管理方式的概稱。備案從其字面上來看，顧名思義就是報告、備案。其本質(zhì)是一種公示，就是行政相對人將其需要進行的行為活動告知行政機關，或行政機關將相對人報告的資料使其他人知曉，為事后檢查監(jiān)督提供資料或某種依據(jù)。

　　由于備案不是法律規(guī)定的法定行政管理方式，所以備案事項的制定并無法律層面的要求，而是由行政主體在自己行政管理的范圍內(nèi)，根據(jù)工作的需要進行制定，也就不像行政審批那樣受到強制性法律的調(diào)整。但有關備案的規(guī)范性文件的制定也應符合合法行政和合理行政的基本原則，要突出服務意識，為相對人提供便利。

　　備案制從本質(zhì)上說應是一種服務性的管理模式，其本身是不應具有強制性的。相對人提供的備案材料的作用是告知行政機關自己將要進行的某種行為和提供便于行政機關進行事后監(jiān)督的依據(jù)。行政機關作為接受備案材料并保存該備案材料的單位應當設立審查程序，但該項審查應不同于行政許可中的審批。

　　行政機關對相對人報送材料的審查一般分為形式性審查和實質(zhì)性審查。形式性審查即只是對報送材料的格式、內(nèi)容形式是否符合要求進行審查，而對材料內(nèi)容的真實性不負審查責任。實質(zhì)性審查又稱為全面性審查，是對材料的格式、內(nèi)容等進行全面的審核，對材料的真實性負有審查義務。行政審批中的審查為實質(zhì)性審查，而對備案材料只應進行形式性審查而不應進行實質(zhì)性審查。因為備案不同于審批，審批是行政機關強制性權力的應用，被審批的事項是屬于普遍禁止性的行為。備案的事項一般不是禁止性事項，相對人不是因為備案后才具有了從事該項行為的資格，而是在備案以前已經(jīng)具有了從事該項行為的資格。備案的過程只不過是相對人通過備案告知行政機關相對人要進行某項行為，而無須得到行政機關的許可，所以備案只是一個形式性審查的過程。如果要對備案材料進行實質(zhì)性審查，當行政機關對相對人的備案材料在進行全面審查過程中發(fā)現(xiàn)問題時，應當如何處理?否定相對人的備案材料，不允許相對人進行該項行為?這就等于是變相的行政審批，這與取消行政審批改變行政管理模式的目的是相背的。

　　在行政審批中對行政機關審批事項有后續(xù)要求，《行政許可法》規(guī)定了對許可的監(jiān)督檢查制度。該法第六十條規(guī)定：“上級行政機關應當加強對下級行政機關實施行政許可的監(jiān)督檢查，及時糾正行政許可實施中的違法行為?！蓖瑫r第六十一條規(guī)定：“行政機關應當建立健全監(jiān)督制度，通過核查反映被許可人從事行政許可事項活動情況的有關材料，履行監(jiān)督責任?！奔葱姓C關在對相對人作出行政許可后，應對許可事項進行監(jiān)督核查。這一制度應屬于法律強制性的監(jiān)督制度，并且置于公眾監(jiān)督之下。備案后行政機關是否進行監(jiān)督檢查和如何進行監(jiān)督檢查，一般由接受備案材料的行政機關根據(jù)工作需要來安排，應為非強制性的制度。

　　由此可以看出行政審批和備案對行政機關的要求以及行政機關所應承擔的責任是不同的。在行政審批過程中要求行政機關對相對人報送的審批材料的審核標準比較嚴格，而在備案過程中要求行政機關對相對人報送的備案材料的審核標準相對較低。同樣，在追究行政機關及其工作人員責任時的責任標準以及行政機關及其工作人員應當承擔的責任也是不同的。在行政審批中行政機關及其工作人員應對審批的結(jié)果負有完全的責任，不論行政機關及其工作人員在工作中是否存在過錯，而在備案中行政機關及其工作人員只需對備案結(jié)果承擔過錯責任，即行政機關及其工作人員只要對相對人報送的備案材料盡到一般注意義務就可以了。如果行政機關及其工作人員在工作中不存在過錯即使在備案中發(fā)生了不利結(jié)果，也不應承擔責任，該責任應當由備案的相對人自己來承擔。