總統(tǒng)制的危機(jī)

                                                                        胡安·林茨 著  羅湘衡  譯

      【引言】胡安·林茨（Juan José Linz）（1926—   ），德國(guó)-西班牙裔美國(guó)人，耶魯大學(xué)政治學(xué)與社會(huì)科學(xué)斯特林講座教授，因其對(duì)威權(quán)主義與極權(quán)主義、政黨與精英、民主制的崩潰以及向民主制的轉(zhuǎn)化等研究領(lǐng)域所做出的貢獻(xiàn)而廣為人知。1987年林茨被授予西班牙社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域的阿斯圖里亞斯王子獎(jiǎng)。本文以其于1989年5月在喬治敦大學(xué)拉丁美洲研究計(jì)劃組織以及在華盛頓舉行的學(xué)術(shù)會(huì)議上發(fā)表的論文為基礎(chǔ)。

      隨著全球越來(lái)越多的國(guó)家轉(zhuǎn)向民主制，對(duì)于可供選擇的憲政形式和制度安排的探討興趣業(yè)已超越學(xué)術(shù)圈的范疇。在智利、韓國(guó)、巴西、土耳其和阿根廷等各不相同的國(guó)家中，決策者和憲法專家激烈地爭(zhēng)論著不同類型的民主政體所具有的優(yōu)點(diǎn)。某些國(guó)家，例如斯里蘭卡已經(jīng)從議會(huì)制政府轉(zhuǎn)向總統(tǒng)制憲政。另一方面，拉丁美洲國(guó)家尤其深受20世紀(jì)70年代西班牙從威權(quán)主義政治向民主政體的成功轉(zhuǎn)型的影響，而相關(guān)國(guó)家所選擇的議會(huì)制政府體制極大地促進(jìn)了這一轉(zhuǎn)型。

　　相比之下，美國(guó)是唯一保持長(zhǎng)期憲政延續(xù)性的總統(tǒng)制民主國(guó)家。而芬蘭和法國(guó)的憲政框架屬于混合型，而非真正的總統(tǒng)制系統(tǒng)；在法蘭西第五共和國(guó)，依舊不存在陪審團(tuán)制度。除美國(guó)外，智利是唯一得以在一個(gè)半世紀(jì)中維系總統(tǒng)制政府模式下的憲政延續(xù)性相對(duì)穩(wěn)定的國(guó)家，但是智利的民主政體于20世紀(jì)70年代垮臺(tái)。

　　議會(huì)制政體當(dāng)然也是不穩(wěn)定的，特別當(dāng)處于嚴(yán)重的種族沖突的境況下，正如近期非洲歷史所證明的那樣。同時(shí)印度和某些加勒比海沿岸的英語(yǔ)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)顯示：甚至在高度分裂的社會(huì)中，周期性的議會(huì)危機(jī)并不必然轉(zhuǎn)化為全面的政體危機(jī)，同時(shí)對(duì)總理和內(nèi)閣的罷免并不意味著民主的終結(jié)。

　　本文的重點(diǎn)是議會(huì)制民主體制在歷史上的更加出色的表現(xiàn)并不是偶然的。對(duì)議會(huì)制和總統(tǒng)制的仔細(xì)比較會(huì)得出結(jié)論認(rèn)為：總而言之，前者較之后者更有益于穩(wěn)定的民主制度。這一結(jié)論尤其適用于存在深刻的政治分歧和大量政治黨派的國(guó)家；對(duì)這些國(guó)家而言，議會(huì)制通常為保持民主政治帶來(lái)更大希望。

       議會(huì)制VS總統(tǒng)制

　　嚴(yán)格意義上講，在議會(huì)制政體中，在民主意義上是合法的唯一機(jī)構(gòu)就是議會(huì)；在這一政體下，政府權(quán)力完全取決于議會(huì)的信任。雖然在某些議會(huì)制政體模式下，政黨領(lǐng)袖的日益?zhèn)€性化（personalization）導(dǎo)致總理越來(lái)越類似于總統(tǒng)，但是除了解散議會(huì)并召集新的選舉外，總理仍然不能越過(guò)議會(huì)的代表而直接對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行呼吁。議會(huì)制體系也可能包括通過(guò)直接投票競(jìng)選而產(chǎn)生的總統(tǒng)，但是他們?nèi)狈ν偫砣娼侵饳?quán)力的能力。

　　在總統(tǒng)制體系下，行政首腦擁有大量憲法規(guī)定的權(quán)力（通常包括完全控制內(nèi)閣和行政系統(tǒng)的構(gòu)成），他們由人民定期直接選舉而來(lái)并且不依賴于議會(huì)的信任投票。行政首腦不僅是行政權(quán)力的掌控者，而且是國(guó)家的具有象征意義的元首，在選舉間隔周期內(nèi)唯有遭到嚴(yán)厲彈劾的情況下方能被更換。實(shí)際中，正如美國(guó)歷史所顯現(xiàn)的：總統(tǒng)制政體也許或多或少地依賴于立法機(jī)關(guān)的合作；因此在這一體制下，行政權(quán)力和立法權(quán)力之間的平衡可能會(huì)存在變化。

　　關(guān)于總統(tǒng)制政府有兩件事情是引人注目的。首先是總統(tǒng)對(duì)民主的合法性，甚至公民投票的合法性的強(qiáng)烈要求；第二是總統(tǒng)的固定任期。

　　但是，最引人注目的是，在總統(tǒng)制體系下立法者也能夠?qū)γ裰鞯暮戏ㄐ蕴岢鲆?/strong>，尤其當(dāng)他們代表能夠提供清晰的意識(shí)形態(tài)和政治選擇的擁有凝聚力和組織紀(jì)律的政黨之時(shí)。當(dāng)多數(shù)立法者所代表的政治選擇與總統(tǒng)所代表的政治選擇相對(duì)立時(shí)，這一要求就極其突出。在這種情境下，誰(shuí)擁有更大的權(quán)力來(lái)代表人民說(shuō)話，總統(tǒng)還是反對(duì)其政策的立法者中的多數(shù)呢？他們二者的權(quán)力都來(lái)源于在界限明確的各種選擇中所進(jìn)行的自由競(jìng)爭(zhēng)中的選民投票，因此沖突就經(jīng)?？赡馨l(fā)生，甚至有時(shí)激烈爆發(fā)。不存在可以據(jù)此來(lái)解決這一沖突的民主的原則，由憲法設(shè)定的機(jī)制有可能被證實(shí)為過(guò)于復(fù)雜和墨守成規(guī)，因而在選民看來(lái)沒(méi)有什么力量。所以過(guò)去在這種情況下，軍隊(duì)常常試圖作為調(diào)解力量進(jìn)行干涉就并非偶然了。

　　總統(tǒng)制不可避免存在問(wèn)題，因?yàn)樗亲裾铡?strong>勝者全得”的規(guī)則運(yùn)作的，這一制度安排往往使民主政治成為一種零和游戲，盡管存在著這種游戲所預(yù)示的潛在沖突。雖然議會(huì)選舉能夠使某個(gè)單一政黨成為絕對(duì)多數(shù)，但是更多情況下選舉將代表權(quán)賦予了多個(gè)政黨。權(quán)力分享和政治聯(lián)盟是相當(dāng)普遍的，因此在任者往往對(duì)小政黨的需要和利益也要予以關(guān)注。反過(guò)來(lái)，這些政黨對(duì)分享權(quán)力保持著期望，因此與這一制度整體是休戚相關(guān)的。相比之下，擁有獨(dú)立權(quán)力和大眾授權(quán)的信念可能會(huì)給總統(tǒng)灌輸一種權(quán)力意識(shí)和使命意識(shí)，即使他僅以微弱多數(shù)當(dāng)選?？紤]到有關(guān)其地位和身份的這類設(shè)想，那么，比起作為總理來(lái)，總統(tǒng)在面對(duì)針對(duì)其政策的不可避免的反對(duì)意見(jiàn)時(shí)會(huì)更加惱火和沮喪，而總理都深知自己只是臨時(shí)性政治聯(lián)盟的代言人，而遠(yuǎn)非國(guó)家的喉舌或人民的保護(hù)神。

　　由于缺少有凝聚力的絕大多數(shù)的支持，議會(huì)制體制不可避免地包含了那些在所謂的“協(xié)和式民主”（consociational democracy）中被制度化的因素。
　　

       政治與政黨

　　零和總統(tǒng)選舉所帶來(lái)的危險(xiǎn)因?yàn)橛嘘P(guān)總統(tǒng)任期固定的剛性規(guī)定而得以緩和。在總統(tǒng)的整個(gè)任期內(nèi)選舉的勝利者和失敗者可謂涇渭分明。沒(méi)有可能發(fā)生政治聯(lián)盟的轉(zhuǎn)變、源自國(guó)家團(tuán)結(jié)或緊急大聯(lián)盟的政府支持基礎(chǔ)的擴(kuò)大、應(yīng)對(duì)新的重大事件的新選舉，等等。而失敗者只能等待至少四年或五年，否則沒(méi)有任何機(jī)會(huì)接近行政權(quán)力和職務(wù)。

　　另一方面，總統(tǒng)的確帶來(lái)了無(wú)可爭(zhēng)辯的優(yōu)點(diǎn)，即允許人們?cè)诳梢灶A(yù)見(jiàn)的時(shí)間間隔期內(nèi)公開(kāi)、直接地選舉他們的行政首腦，而不是將決定權(quán)留給政治人物的后臺(tái)操控。但是這一優(yōu)點(diǎn)唯有在存在一個(gè)清晰的授權(quán)結(jié)果的情況下才能體現(xiàn)。如果對(duì)最低多數(shù)沒(méi)有提出要求，而多名候選人參與單輪競(jìng)爭(zhēng)，那么，勝利者和失敗者之間的差數(shù)可能過(guò)小而無(wú)法支持任何宣稱一場(chǎng)決定性的公民投票已經(jīng)完成的說(shuō)法。更常見(jiàn)的是有關(guān)決定性競(jìng)選的規(guī)定，它在兩大主要候選人之間建立起面對(duì)面的對(duì)抗，這會(huì)帶來(lái)前面提到的兩極化的可能性。

　　在中間路線派在選民中占優(yōu)勢(shì)的國(guó)家中，極端主義往往遭到一致排斥，同時(shí)選民盼望左翼和右翼候選人僅僅在一種更廣泛的溫和的共識(shí)條件下存在分歧，在這樣的國(guó)家中，總統(tǒng)競(jìng)選中潛在的分裂并不是嚴(yán)重的問(wèn)題。一旦存在具有壓倒優(yōu)勢(shì)的溫和派選民群體，則任何同極端主義勢(shì)力結(jié)盟或者立場(chǎng)向后者靠攏的人都不可能獲勝。但是受到嚴(yán)重社會(huì)和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題困擾的社會(huì)，對(duì)于曾經(jīng)受到廣泛政治支持的威權(quán)主義政體存在分歧的社會(huì)，以及紀(jì)律嚴(yán)明的極端主義政黨對(duì)選民具有極高吸引力的社會(huì)，是不適用于美國(guó)提出的這一模式的。在一個(gè)擁有不穩(wěn)定選民的兩極化社會(huì)中，沒(méi)有哪位嚴(yán)肅的單輪選舉的候選人能夠忽視那些有可能決不合作的政黨。

　　時(shí)間因素

　　根據(jù)定義，民主國(guó)家是一個(gè)暫時(shí)的政府，在該政權(quán)中，全體選民每隔一定時(shí)期就對(duì)其官員進(jìn)行問(wèn)責(zé)，并強(qiáng)制實(shí)施變動(dòng)。對(duì)選舉間隔期所作的時(shí)間限制可能是制約權(quán)力濫用的最佳保證，并且對(duì)于少數(shù)派而言是最后的希望。其缺陷體現(xiàn)在制約了政府有效履行其為獲得競(jìng)選勝利而作出的承諾的能力。如果這些承諾意義深遠(yuǎn)，包括重大的社會(huì)變革計(jì)劃，那么，多數(shù)選民可能認(rèn)為其所選擇的領(lǐng)導(dǎo)人因?yàn)橛邢薜娜纹跊](méi)有實(shí)現(xiàn)這些承諾而欺騙了他們。另一方面，總統(tǒng)的權(quán)力如此集中和廣泛，以至于如果不通過(guò)限制總統(tǒng)當(dāng)選的次數(shù)對(duì)其加以監(jiān)督的話，會(huì)是件危險(xiǎn)的事情。這樣的規(guī)定可能是令人沮喪的，尤其當(dāng)在任者是具有雄心壯志的時(shí)候；以維持連貫性的名義而修改規(guī)則的嘗試經(jīng)常顯得頗具吸引力。

　　在總統(tǒng)制政體中固定的任期以及對(duì)再次當(dāng)選的限制作為制度是具有毋庸置疑的價(jià)值的，但它們意味著該政治制度每隔四年必須產(chǎn)生一位有能力和受歡迎的領(lǐng)導(dǎo)人，同時(shí)意味著無(wú)論即將離任的總統(tǒng)積累了什么樣的政治資本，這些資本也不能在其任期結(jié)束之后繼續(xù)發(fā)揮作用。

　　所有政治領(lǐng)袖都對(duì)二號(hào)人物的雄心壯志感到憂慮，這有時(shí)是因?yàn)楹笳咴诼毼唤犹骓樞蛏蠟樽约簲D占有利位置，有時(shí)是因?yàn)樗麄兊年幹\。由總統(tǒng)制政體所設(shè)定的固定而明確的職位接替日期會(huì)加劇在任總統(tǒng)對(duì)后者的關(guān)注程度。此外，人們希望保持政治的連續(xù)性，而這一愿望要求執(zhí)政思路不存在跳躍，由此可以預(yù)見(jiàn)：在任總統(tǒng)可能會(huì)挑選一個(gè)應(yīng)聲蟲(chóng)而非一個(gè)有其自己的主張的人物來(lái)?yè)?dān)任副手和繼任者。

　　不可避免的職位交替也制造了介于前任總統(tǒng)和其繼任者之間的與眾不同的緊張關(guān)系。新任總統(tǒng)可能會(huì)迫切地強(qiáng)調(diào)自身的獨(dú)立性并且努力與前任總統(tǒng)區(qū)分開(kāi)來(lái)，即便二者可能屬于同一政黨。前任總統(tǒng)深知總統(tǒng)職位帶來(lái)的這種獨(dú)一無(wú)二的榮譽(yù)感和權(quán)力意識(shí)，發(fā)現(xiàn)很難讓自己平和地接受不再掌權(quán)以及不再可能回到原來(lái)的位置（即使新任掌權(quán)者表現(xiàn)極其失?。┻@一事實(shí)。政黨和執(zhí)政聯(lián)盟可能因?yàn)轭愃频臄硨?duì)和失落情緒而發(fā)生分裂。此外政治陰謀也可能滋生，假如聲望依舊的前任總統(tǒng)在幕后采取行動(dòng)來(lái)對(duì)繼任者施加影響，或者削弱現(xiàn)任總統(tǒng)的政策舉措及其對(duì)政黨的領(lǐng)導(dǎo)。

　　當(dāng)然，類似的問(wèn)題同樣出現(xiàn)在議會(huì)制體制中，如果某位杰出的領(lǐng)導(dǎo)人離職之后又渴望重新掌權(quán)。但是很多原因使得議會(huì)制政權(quán)更容易緩和上述困難。維系本黨統(tǒng)一的急切需要、對(duì)杰出的政黨人物的尊重以及新任首相對(duì)于自己需要從前任那里獲得支持的強(qiáng)烈意識(shí)（哪怕后者已不在政府中任職或分屬不同陣營(yíng)），所有這些因素都有利于維持和諧。同一政黨中的領(lǐng)袖可能交替擔(dān)任首相，雙方均清楚知道人們隨時(shí)可能要求另一方來(lái)取代自己，而沖突對(duì)于雙方而言都代價(jià)過(guò)大，因此他們共享權(quán)力。相似的邏輯同樣適用于彼此競(jìng)爭(zhēng)的政黨或議會(huì)聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)人之間的關(guān)系。

　　與總統(tǒng)制相關(guān)的時(shí)間限制，加上總統(tǒng)競(jìng)選的零和特征，所導(dǎo)致的競(jìng)爭(zhēng)可能比議會(huì)選舉更為戲劇性和分裂性。在議會(huì)制體制下發(fā)生在選舉間隔期內(nèi)和立法機(jī)關(guān)之外的政治再結(jié)盟在總統(tǒng)制體制中則可能公開(kāi)出現(xiàn)在選舉運(yùn)動(dòng)中，這種再結(jié)盟是建立競(jìng)選獲勝聯(lián)盟過(guò)程的必要一環(huán)。在總統(tǒng)制下，時(shí)間變成了政治的一個(gè)相當(dāng)重要的維度?？偨y(tǒng)制政體下政治進(jìn)程的步伐完全不同于議會(huì)制政體。當(dāng)總統(tǒng)競(jìng)選即將開(kāi)始的時(shí)候，各種交易的進(jìn)行不僅是公開(kāi)的，而且是決定性的；對(duì)于獲勝方而言，在下次競(jìng)選之前違背承諾似乎是背叛選民的信任。要作出那些可能是無(wú)原則的、機(jī)會(huì)主義的和觀念上不正確的（雖然是必要的）妥協(xié)要困難得多，如果這些妥協(xié)在即將到來(lái)的選舉中將受到選民的仔細(xì)審查?？偨y(tǒng)制政權(quán)為戰(zhàn)略性共識(shí)的達(dá)成、聯(lián)盟的改變以及妥協(xié)的實(shí)現(xiàn)等即使很謹(jǐn)慎也很難得到公開(kāi)辯護(hù)的行為留下的空間要小得多。

　　議會(huì)制政體與政治穩(wěn)定

　　本文關(guān)于總統(tǒng)制難以為民主帶來(lái)有希望的前景這一分析并不意味著任何總統(tǒng)制民主政體都不能實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定；相反，全球最穩(wěn)定的民主國(guó)家——美國(guó)——實(shí)行的就是總統(tǒng)制政體。然而，人們不得不暫時(shí)性地得出結(jié)論認(rèn)為，總統(tǒng)制在其他許多國(guó)家有助于維持民主的優(yōu)勢(shì)遠(yuǎn)沒(méi)有得到證明。

　　盡管議會(huì)制確實(shí)能夠?yàn)榻⒑挽柟堂裰魈峁┮环N更具靈活性、適應(yīng)性的制度環(huán)境，但是這并不能得出結(jié)論認(rèn)為任何種類的議會(huì)制政權(quán)都能達(dá)成上述目標(biāo)。實(shí)際上為使本文的分析更加全面，我們需要反思最優(yōu)類型的議會(huì)制政體及其具體制度特征。其中包括集權(quán)力與責(zé)任于一身的首相制內(nèi)閣，這反過(guò)來(lái)要求存在強(qiáng)有力的、紀(jì)律嚴(yán)明的政黨。以上特征（當(dāng)然還有其他許多我們沒(méi)有篇幅進(jìn)行討論的特征）將有利于形成負(fù)責(zé)任的決策和穩(wěn)定的政府以及鼓勵(lì)真正的政黨競(jìng)爭(zhēng)而不造成過(guò)度的政治碎片化。此外，每個(gè)國(guó)家都具有某些需要被考慮到的獨(dú)一無(wú)二的特征，例如聯(lián)邦制傳統(tǒng)、民族或文化上的多樣性，等等。最后，不用說(shuō)，本文的分析只是確立了某些可能性或趨勢(shì)，而不是決定論的。任何人都無(wú)法保證議會(huì)制體制決不會(huì)經(jīng)歷嚴(yán)重的危機(jī)，甚至垮臺(tái)。

　　最后需要指出，所有的政權(quán)，即使是精心設(shè)計(jì)的，其維持都必然依賴于社會(huì)中大多數(shù)的支持，例如主要的勢(shì)力、群體和制度。因此，它們也依賴公眾的共識(shí)，即只有通過(guò)合法的、民主的手段所獲得的權(quán)力才被認(rèn)為具備合法性。它們還依賴政治領(lǐng)導(dǎo)人進(jìn)行統(tǒng)治、喚起信任、尊重對(duì)其權(quán)力的限制以及達(dá)成高度共識(shí)的能力。總統(tǒng)制政體無(wú)法確保當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人都是華盛頓或者林肯一類的人；而議會(huì)制政體也無(wú)法保證當(dāng)選領(lǐng)導(dǎo)人都是阿登納或者丘吉爾一類的人。由于存在無(wú)法回避的不確定性，本文的意圖僅僅在于恢復(fù)有關(guān)總統(tǒng)制和議會(huì)制——這兩大民主制度在建構(gòu)穩(wěn)定的民主政體中的作用的爭(zhēng)論。

（譯者單位：南開(kāi)大學(xué)）

選自《國(guó)外理論動(dòng)態(tài)》，2010年第1期、第2期

來(lái)源：http:///mwRF3z