近來(lái)，關(guān)于保障性住房的不利消息不斷。在政府投入了巨大的公共資源之后，各地保障房不僅在質(zhì)量上難如人意，在分配上亦未流向最需要的人群。人們不禁要問(wèn)，保障性住房到底怎么了？

從目前情況來(lái)看，即使中央不斷施加壓力，相當(dāng)部分地區(qū)實(shí)際上依然非常缺乏大規(guī)模建設(shè)保障性住房的積極性，尤其是沒有積極性去為那些真正需要住房的外來(lái)農(nóng)民工家庭、以及非本地戶籍的大專畢業(yè)生提供保障性住房。

道理很簡(jiǎn)單，在地方財(cái)政壟斷、過(guò)少供給商住用地、地方財(cái)政高度依賴商住用地出讓金搞城市基礎(chǔ)設(shè)施和工業(yè)開發(fā)區(qū)的情況下，要求地方政府大規(guī)模提供保障性住房確實(shí)有點(diǎn)勉為其難。一旦開始大規(guī)模供地以進(jìn)行保障性住房建設(shè)，地方政府不僅商、住用地出讓金收入會(huì)顯著下降，而且還需要直接增加建房和維護(hù)支出。因此，不少地方政府，尤其是那些房?jī)r(jià)高、外來(lái)人口流入較多的地方政府，缺乏積極性就不足為奇。即使短期內(nèi)陸方迫于中央壓力會(huì)做出一些動(dòng)作，但如果要求地方長(zhǎng)期這樣做，除非中央愿意大規(guī)模增加轉(zhuǎn)移支付，否則很容易出現(xiàn)的情況，就是“中央請(qǐng)客，地方買單”，最后難以實(shí)施。由于并非所有地方都有足夠財(cái)政實(shí)力和融資能力，就出現(xiàn)了河北石家莊沒收住宅用房作為保障性住房，以及部分地方以企業(yè)員工宿舍“充數(shù)”保障房，甚至把職工宿舍、教師宿舍，動(dòng)遷安置房都為保障房來(lái)湊數(shù)的情況。

更重要的是，即使能夠建起廣覆蓋的保障性住房，這套體系能夠有效運(yùn)作嗎？從世界各國(guó)經(jīng)驗(yàn)看，早期公租房供給少的時(shí)候政府發(fā)揮主導(dǎo)作用；后期公租房管理運(yùn)營(yíng)負(fù)擔(dān)加重，很多政府開始逐漸退出；更多的是政府通過(guò)激勵(lì)政策發(fā)揮杠桿作用，讓私營(yíng)機(jī)構(gòu)建設(shè)、提供、管理公租房，政府僅負(fù)責(zé)監(jiān)督及準(zhǔn)入的管理。實(shí)際上，世界上廣覆蓋的保障性住房體系案例并不多，即使是被認(rèn)為比較成功的香港，大規(guī)模公屋體系建設(shè)也因其對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的破壞、商品房?jī)r(jià)格過(guò)高、政府被地產(chǎn)商俘獲而屢遭詬病。此外，各種保障性住房，尤其是廉租房、公租房后期管理和監(jiān)督問(wèn)題，目前并沒有得到有效解決。在此基礎(chǔ)上就推進(jìn)大規(guī)模保障性住房建設(shè)，出現(xiàn)各種問(wèn)題就在所難免了。

2002年以來(lái)中國(guó)的房?jī)r(jià)一路上漲，一個(gè)主要原因就是住宅用地被人為地過(guò)少供給。而住宅用地被過(guò)少供給的關(guān)鍵，是在目前土地制度下，地方政府作為中國(guó)城市土地市場(chǎng)的壟斷供給者，壟斷供給者必然過(guò)少供給住宅用地來(lái)獲得最高壟斷利潤(rùn)；從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，住宅業(yè)提供的是屬于“非貿(mào)易品”的服務(wù)。由于服務(wù)提供商（房地產(chǎn)商）必須在本地提供住房來(lái)銷售給本地人群，地方政府就可以利用其對(duì)本地商、住用地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的權(quán)力，構(gòu)建一個(gè)住宅用地的“局域性賣方市場(chǎng)”，這也就是為什么我們看到各地地方政府總是通過(guò)設(shè)立“土地儲(chǔ)備中心”來(lái)控制商、住用地的供地規(guī)模，并同時(shí)以“招、拍、掛”方式高價(jià)出讓住宅用地的原因。

與住宅業(yè)供地過(guò)少相反，中國(guó)工業(yè)用地供給卻過(guò)多。大多數(shù)國(guó)家城市化過(guò)程中工業(yè)用地只占新增用地10-20%，城市新增的大部分土地被用于老百姓居住與城市公益事業(yè)建設(shè)。與此形成鮮明對(duì)比，雖然中國(guó)城市空間擴(kuò)張速度很快，但大約一半以上土地被用于搞工業(yè)開發(fā)區(qū)。于是我們自然會(huì)觀察到，與商住用地過(guò)少供給，形成“局域性賣方市場(chǎng)”不同，工業(yè)用地由于各地投資競(jìng)爭(zhēng)而形成“全國(guó)性買方市場(chǎng)”，結(jié)果是過(guò)多供給，價(jià)格奇低，工業(yè)園區(qū)過(guò)度擴(kuò)張，用地浪費(fèi)情況。

因此，要解決目前房?jī)r(jià)畸高的問(wèn)題，增加保障性住房和抑制房地產(chǎn)投機(jī)雖然有一定必要性，但遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，甚至不應(yīng)該是主要調(diào)控措施。在房?jī)r(jià)這么高的情況下，地方政府不僅沒有積極性去大幅增加保障性住房（因?yàn)橐蟊槐Ｕ系娜藭?huì)更多），而且也會(huì)帶來(lái)以前經(jīng)濟(jì)適用房銷售中的各種不公平，甚至破壞房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行。而抑制房地產(chǎn)投機(jī)，通過(guò)房貸政策等系列宏觀調(diào)控措施即使短期能奏效，也最多只能治標(biāo)，而難以治本。從根本上講，需要消除導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫形成的條件，就不僅必須要改變地方政府壟斷、高價(jià)供應(yīng)商、住用地的局面，也要徹底改變因工業(yè)招商引資競(jìng)爭(zhēng)而帶來(lái)的產(chǎn)能過(guò)剩、貿(mào)易順差和流動(dòng)性過(guò)剩。而要實(shí)現(xiàn)上述改變，必須要進(jìn)行土地制度和配套財(cái)稅制度改革。

住房保障體制與以政府為主導(dǎo)的保障性住房建設(shè)兩個(gè)概念不能等同，政府建設(shè)的可支付住房與住房可支付性問(wèn)題也不能等同。考慮到未來(lái)中國(guó)將有4-5億農(nóng)村人口向城市進(jìn)行永久性遷移，在這個(gè)過(guò)程中需要為這些流動(dòng)人口及其家庭提供1.5億到2億套基本體面的可支付住房。但目前由政府主導(dǎo)融資、建設(shè)、分配與管理的住房保障體制，難以完全實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)。

 (作者為中國(guó)人民大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授，文章原標(biāo)題《保障性住房還是住房保障？》，略有刪節(jié))